Brief regering : Fiche: Herziening richtlijn bestrijding van seksueel kindermisbruik en materiaal betreffende seksueel kindermisbruik

Nr. 3918 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU-klimaatdoelstelling 2040 (Kamerstuk 22 112, nr. 3916)

Fiche: Mededeling EU-strategie industrieel koolstofbeheer (Kamerstuk 22 112, nr. 3917)

Fiche: Herziening richtlijn bestrijding van seksueel kindermisbruik en materiaal betreffende
seksueel kindermisbruik

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening richtlijn bestrijding van seksueel kindermisbruik en materiaal betreffende
seksueel kindermisbruik

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Directive of the European Parliament and of the Council on combating the sexual abuse
and sexual exploitation of children and child sexual abuse material and replacing
Council Framework Decision 2004/68/JHA (recast)

b) Datum ontvangst Commissiedocument

6 februari 2024

c) Nr. Commissiedocument

COM(2024) 60

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52024PC0060 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SEC(2024) 57, SWD(2024) 32, SWD(2024) 33, SWD(2024) 34

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 82, lid 2, en artikel 83, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 6 februari 2024 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) een voorstel
gepubliceerd voor een herziening van de richtlijn ter bestrijding van seksueel misbruik
en seksuele uitbuiting van kinderen en van materiaal betreffende seksueel misbruik
van kinderen (hierna: het voorstel).

De huidige richtlijn op het gebied van de bestrijding van seksueel misbruik van kinderen
is in 2011 overeengekomen.1 De Commissie stelt dat de richtlijn moet worden aangepast aan de nieuwste ontwikkelingen
en om de preventie en bescherming van slachtoffers te versterken. De herziening ziet
op strafbaarstelling van seksueel kindermisbruik, uitbreiding van preventie en ondersteuning
aan slachtoffers. Dit voorstel richt daarmee zich veeleer op de overheid en uitvoeringsinstanties.
Het voorstel tot herziening van de richtlijn moet worden onderscheiden van het voorstel
voor een verordening tot vaststelling van regels ter voorkoming en bestrijding van
seksueel misbruik van kinderen dat de Commissie in 2022 heeft ingediend (hierna: het
CSAM-voorstel).2 In dat voorstel worden verplichtingen vastgesteld voor internetbedrijven om materiaal
van seksueel misbruik van kinderen op hun diensten op te sporen, te melden en te verwijderen.
De onderhandelingen over dit voorstel zijn nog niet afgerond.3

Ten eerste, bevat het voorstel een aantal uitbreidingen van strafbaar te stellen gedragingen
betreffende seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Zo beoogt
het voorstel de wijze van strafbaarstelling van het seksueel binnendringen van een
kind te harmoniseren. Aan de richtlijn worden enkele specifieke strafbare feiten toegevoegd,
waaronder vormen van uitlokking van derden tot seksueel misbruik van kinderen en vormen
van online dienstverlening ten behoeve van seksueel misbruik van kinderen. In de richtlijn
wordt de term »materiaal van seksueel misbruik van kinderen», in lijn met de Luxemburg
Terminology Guidelines for the Protection of Children from Sexual Exploitation and
Sexual Abuse4, geïntroduceerd. Deze term vervangt de eerder in het voorstel opgenomen term »kinderpornografie».
Onder deze noemer wordt ook instructief materiaal over seksueel misbruik van kinderen5 geschaard. De definitie van materiaal van seksueel misbruik van kinderen wordt daarnaast
verder aangevuld, zodat Virtual Reality en deepfakes daaronder kunnen worden begrepen. Ook voorziet het voorstel in enkele verhogingen
van minimale strafmaxima.

Verder beoogt het voorstel een versterking van vervolging, preventie en ondersteuning
aan slachtoffers. Het voorstel voorziet in een langere periode waarbinnen slachtoffers
seksueel misbruik kunnen melden en actie kunnen ondernemen tegen de dader. Daarnaast
introduceert de richtlijn een aangifteplicht met als doel aarzelingen om over te gaan
tot aangifte weg te nemen bij professionals die werken met kinderen en hen rechtszekerheid
te bieden in het geval dat een collega of vakgenoot seksueel misbruik heeft gepleegd.
De nieuwe richtlijn breidt het recht van slachtoffers uit om vergoeding te eisen voor
schade die zij hebben geleden vanwege delicten van seksueel misbruik en uitbuiting.
Daarnaast moeten de lidstaten een systeem opzetten om optimaal gebruik te maken van
de beschikbare programma’s voor preventie en ondersteuning aan slachtoffers.

Tevens legt het voorstel de nadruk op meer preventie. De lidstaten worden gevraagd
meer te investeren in bewustwording, met name van online risico's, om ervoor te zorgen
dat het internetgebruik veiliger is voor kinderen en jongeren. Daarnaast zijn in het
voorstel vereisten opgenomen dat in geval er bij werkzaamheden sprake is van nauw
contact met kinderen, het strafblad van de kandidaten moet worden opgevraagd bij sollicitatie.
Dit geldt ook voor kandidaten die bij organisaties solliciteren die seksueel misbruik
van kinderen tegengaan.

Voorts introduceert het voorstel een verplichting voor lidstaten om data over seksueel
kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen te leveren aan de Commissie.

b) Impact assessment Commissie

Het impact assessment signaleert drie probleemfactoren die een bedreiging vormen in
de strijd tegen seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Ten eerste,
creëren zowel de toename van internetgebruik door kinderen als nieuwe technologische
ontwikkelingen nieuwe gelegenheden voor misbruik en stellen de rechtshandhaving voor
uitdagingen. Ten tweede, zorgen de verschillende rechtskaders van lidstaten met betrekking
tot onderzoek en vervolging ervoor dat geen doeltreffende bestrijding van seksueel
kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen mogelijk is, met name gezien de
online dimensie. Ten derde, schetst de Commissie de tekortkomingen van de inspanningen
van de lidstaten om seksueel misbruik van kinderen te voorkomen en slachtoffers te
ondersteunen. Deze tekortkomingen omvatten de beperkte aard, onduidelijke doeltreffendheid
en het gebrek aan coördinatie tussen de belanghebbenden.

In het impact assessment heeft de Commissie drie beleidsopties onderzocht. In de eerste
beleidsoptie zouden gerichte aanpassingen worden gedaan in de wetgeving om dubbelzinnigheden
van het huidige kader te verduidelijken. In de tweede beleidsoptie zouden wetswijzigingen
van definities van misdrijven moeten worden geïmplementeerd, om rekening te houden
met de verwachte technologische ontwikkelingen. De derde beleidsoptie is een combinatie
van beide, inclusief wetswijzigingen om te zorgen voor doeltreffende preventie, slachtofferhulp
en onderzoek en vervolging. De voorkeur van de Commissie gaat uit naar de derde optie,
bestaande uit een breder pakket aan beleidsmaatregelen, van preventie tot vervolging
en ondersteuning aan slachtoffers, waarmee zowel de oorspronkelijke dubbelzinnigheden
en tekortkomingen die in de richtlijn zijn vastgesteld, worden aangepakt als de noodzaak
om de richtlijn aan te passen aan nieuwe en opkomende trends. Op deze manier wordt
gezorgd voor efficiëntere grensoverschrijdende samenwerking.

Met de voorkeursoptie wordt een mogelijke toename van het aantal vervolgingen en onderzoeken
met betrekking tot seksueel misbruik van kinderen verwacht, als gevolg van doeltreffender
onderzoeksinstrumenten en een betere coördinatie binnen en tussen de lidstaten. Dit
kan administratieve kosten voor de lidstaten met zich meebrengen. Het zou echter,
volgens de Commissie, ook aanzienlijke voordelen moeten opleveren door het verwachte
positieve effect van de maatregelen op de preventie en bestrijding van seksueel kindermisbruik
en seksuele uitbuiting van kinderen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hanteert een integrale aanpak van (online) seksueel kindermisbruik en
seksuele uitbuiting van kinderen waarbij wordt ingezet op verschillende interventiegebieden.
Een belangrijke eerste pijler in het beleid is het voorkomen van slachtofferschap.
Preventie van seksueel misbruik, seksuele intimidatie, kindermishandeling en seksueel
grensoverschrijdend gedrag kenmerkt zich door een brede aanpak in het Nederlandse
onderwijssysteem en bestaat uit een mix van wetgeving (bijvoorbeeld de meldplicht
met betrekking tot seksueel geweld) en de functie van de vertrouwensinspecteurs van
de Onderwijsinspectie. Scholen moeten een vertrouwenspersoon hiervoor aanstellen,
stichtingen zoals de Stichting School en Veiligheid verzorgen trainingen voor de vertrouwenspersoon
en verstrekken informatie en ondersteuning aan scholen, ook hebben veel scholen interne
richtlijnen. Voorts wordt op dit moment gewerkt aan de uitbreiding van de Meld-, Overleg-
en Aangifteplicht (MOA) door een met taken belast persoon (in het onderwijs) van alleen
seksueel misbruik bij minderjarigen naar ook seksuele intimidatie.

Naast preventie is de repressie van seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting
van kinderen een belangrijke pijler. In Nederland is momenteel het wetsvoorstel seksuele
misdrijven aanhangig in de Eerste Kamer, waarmee de strafrechtelijke bescherming van
slachtoffers van seksueel grensoverschrijdend gedrag, waaronder kinderen, versterkt
en verbeterd wordt. Deze wetswijziging is mede ingegeven door technologische ontwikkelingen
die hebben geleid tot nieuwe online verschijningsvormen van seksueel grensoverschrijdend
gedrag,waarvan in het bijzonder kinderen het risico lopen slachtoffer te worden. Het
wetsvoorstel verhoogt de minimale strafmaxima voor seksuele misdrijven tegen kinderen
en introduceert nieuwe delicten om kinderen beter te beschermen.

Ook voert het kabinet beleid op het gebied van slachtofferrechten. Dit beleid is er
de komende jaren op gericht om de slachtofferrechten en -voorzieningen die het afgelopen
decennium zijn geïntroduceerd zo goed mogelijk tot uitvoering te brengen. Dit geldt
ook voor voorzieningen voor slachtoffers in EU-kader. In de Meerjarenagenda slachtofferbeleid
2022–2025 wordt de essentie van het beleid benoemd in de vorm van vier prioriteiten.6 Een van de prioriteiten is het verbeteren van de bescherming van slachtoffers. In
dat kader wordt onder meer gewerkt aan de verbetering en de uitbreiding van de individuele
beoordeling door de politie. Een ander speerpunt is het uitbreiden van ondersteuning
aan slachtoffers. Goede ondersteuning van onder meer zedenslachtoffers maakt deel
uit van deze aanpak.

Het beleid wat betreft de aanpak van online seksueel kindermisbruik richt zich zowel op potentiële slachtoffers als daders. Voorts
zet het kabinet bij het opschonen van het internet van materiaal van seksueel kindermisbruik
in op effectieve zelfregulering, waarbij goedwillende aanbieders van hostingdiensten
samenwerken met nationale meldpunten om dit materiaal op accurate wijze ontoegankelijk
te maken. Een extra handhavingsmogelijkheid in dit kader zal worden gecreëerd door
het aanhangige wetsvoorstel voor een bestuursrechtelijke aanpak voor online materiaal
van seksueel kindermisbruik, dat de Autoriteit online Terroristisch en Kinderpornografisch
materiaal (hierna: ATKM), in staat stelt een last onder dwangsom of bestuurlijke boete
op te leggen, wanneer bedrijven geen gehoor geven aan een verwijderverzoek. Daarnaast
wordt vanuit de opsporingsinstanties volop ingezet op identificatie van slachtoffers
teneinde acute misbruik- en/of uitbuitingsituaties spoedig te kunnen stoppen. De prioriteit
van deze strafrechtelijke aanpak is geborgd in de opneming van online seksueel kindermisbruik
als thema in de Veiligheidsagenda 2023–2026.

De aanpak van seksuele uitbuiting van kinderen is meegenomen in het algemene beleid
tegen mensenhandel. Zo wordt er in het Actieplan Samen tegen Mensenhandel prioriteit
gegeven aan de aanpak van seksuele uitbuiting. Daarnaast biedt het strafrecht de mogelijkheid
om daders van seksuele uitbuiting te vervolgen. Ook voorzien hulporganisaties voor
slachtoffers, zoals Fier, in ondersteuning aan jongeren/minderjarige slachtoffers
van seksuele uitbuiting.

Met betrekking tot (seksueel) geweld in de zorgrelatie moeten zorgaanbieders maatregelen
nemen en is wettelijk vastgelegd dat een zorgaanbieder dergelijk geweld direct moet
melden bij de toezichthoudende instantie. Ten aanzien van de bestrijding van kindermishandeling
als vorm van huiselijk geweld geldt dat professionals en burgers bij vermoedens van
kindermishandeling terecht kunnen bij een advies- en meldpunt (Veilig Thuis-organisatie).
Professionals hebben op grond van zorgwetgeving de bevoegdheid om eventueel met doorbreking
van hun beroepsgeheim een redelijk vermoeden van kindermishandeling te melden. In
o.a. zorg- en onderwijswetgeving is daarnaast een verplichting opgenomen voor organisaties
om een meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling vast te stellen. In het Besluit
verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling is geregeld welke elementen
een dergelijke meldcode minimaal moet bevatten.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is voorstander van een EU-aanpak van (online) seksueel kindermisbruik
en seksuele uitbuiting, gezien het grensoverschrijdende karakter ervan. Dit zijn ernstige
misdrijven die vaak verstrekkende en blijvende gevolgen hebben voor slachtoffers en
hun omgeving. Een integrale en gezamenlijke aanpak van deze misdrijven door alle betrokken
partijen, zowel nationaal als internationaal, is noodzakelijk.

Sommige aspecten van het voorstel sluiten goed aan bij recente nationale voorstellen.
Met het wetsvoorstel seksuele misdrijven is door de introductie van nieuwe delicten
en de verhoging van strafmaxima de strafrechtelijke bescherming van kinderen versterkt,
terwijl seksuele delicten techniekonafhankelijker worden omschreven. Daarnaast zijn
voorbereidingshandelingen gericht op seksueel misbruik van kinderen sinds 1 juli 2023
strafbaar gesteld op grond van artikel 240c Sr. Het kabinet is positief over het voorstel
om op Europees niveau stappen te zetten tegen het bezit en het verspreiden van instructief
materiaal over het seksueel misbruiken van kinderen. Dit materiaal, dat in de regel
beschrijvend van aard zal zijn, wordt in het voorstel echter gelijkgesteld met «materiaal
van seksueel misbruik van kinderen». Onder de huidige richtlijn gaat het daarbij om
visuele weergaves van seksueel misbruik van kinderen. Het kabinet vindt die gelijkstelling
onwenselijk.

Het kabinet is in het algemeen positief over het voorstel tot de verdere aanscherping
en harmonisering van strafbaarstellingen op het terrein van seksueel misbruik en seksuele
uitbuiting van kinderen. Tegelijk zal het kabinet zich inspannen voor heldere afbakeningen,
zodat bepalingen niet verder gaan dan noodzakelijk om het doel van de richtlijn te
verwezenlijken en inpasbaar zijn in het Nederlandse stelsel van strafbaarstellingen.

Het kabinet onderschrijft dat de strafrechtelijke bescherming van kinderen moet worden
aangescherpt, maar hecht eraan dat lidstaten de vrijheid houden om een nationale leeftijd
van seksuele meerderjarigheid vast te stellen en te bepalen in welke gevallen kinderen
die naar Nederlands recht seksueel meerderjarig zijn, extra bescherming behoeven.
Naar het oordeel van het kabinet zou deze bescherming tot bijzondere situaties moeten
worden beperkt, zodat seksueel meerderjarige kinderen in andere gevallen ruimte krijgen
om zelf invulling te geven aan hun seksuele leven. Het kabinet zal zich hiervoor inzetten
tijdens de onderhandelingen.

In het voorstel zijn enkele verhogingen van minimale strafmaxima opgenomen, zoals
ten aanzien van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Dit betekent
dat lidstaten in hun nationale wetgeving moeten vastleggen dat voor de desbetreffende
delicten een gevangenisstraf van een bepaalde duur mogelijk moet kunnen zijn. Dit
betreft uitdrukkelijk strafmaxima: het blijft de rechter vrijstaan om in individuele
gevallen een lagere straf op te leggen. Naar Nederlands recht is het reeds mogelijk
om zware straffen, waaronder lange vrijheidsstraffen, op te leggen na veroordeling
voor seksuele misdrijven tegen kinderen. In algemene zin verwelkomt het kabinet de
voorgestelde aanscherping van het strafniveau.Wel zal het kabinet aandacht vragen
voor de proportionaliteit van een aantal van de voorgestelde minimale strafmaxima,
zodat deze niet verder gaat dan noodzakelijk. Dit betreft de verhouding tussen de
hoogte van het strafmaximum en de aard en ernst van het desbetreffende delict.

Voorts is het kabinet in beginsel positief over de erkenning van de nationale meldpunten
kinderporno (internationaal bekend als Inhope-hotlines) en hun werkzaamheden. In het
voorstel is de reikwijdte van de betreffende bepaling echter onvoldoende duidelijk.
Zo is niet duidelijk of de voorgestelde systematiek in lijn is met de wijze waarop
Nederland het beleid en de uitvoering op dit onderwerp heeft ingericht. Het kabinet
zal de Commissie op dit punt om verduidelijking vragen.

Het kabinet staat verder kritisch tegenover de voorgestelde verplichting voor werkgevers
en vrijwilligersorganisaties om informatie op te vragen over het bestaan van strafrechtelijke
veroordelingen van zedenfeiten. In Nederland vragen werkgevers niet het strafblad
op van veroordeelden, daarvoor geldt de VOG-systematiek.7 Er is specifiek voor de VOG-systematiek gekozen in Nederland, onder andere vanwege
de rechtsbescherming en privacy van betrokkenen. Het kabinet onderschrijft het belang
van de screening van personen die werken met kinderen, maar het voorstel is niet volledig
in lijn met deze systematiek. Het kabinet heeft namelijk zorgen over de praktische
uitvoerbaarheid en haalbaarheid van een wettelijke VOG-plicht voor alle functies en
vrijwilligersorganisaties waarin wordt gewerkt met kinderen. Immers zijn niet alle
vrijwilligersorganisaties en functies in beeld bij de rijksoverheid, waardoor handhaving
op een dergelijke plicht niet mogelijk is. De Nederlandse overheid stimuleert vrijwilligersorganisaties
die werken met kwetsbare personen (zoals kinderen), om alleen personen aan te nemen
die middels de VOG gescreend zijn, voor deze doelgroep is een VOG-aanvraag namelijk
gratis. Bovendien geldt in veel gevallen al een wettelijke VOG-plicht voor het werken
met kinderen, zoals voor medewerkers in de kinderopvang en het onderwijs. Ook is de
reikwijdte van deze bepaling niet duidelijk nu het begrip «organisaties die in het algemeen belang optreden tegen CSA» niet is gedefinieerd. Voorts zal het kabinet in dit kader aandacht vragen voor de
mogelijkheden om veroordelingen voor zedenfeiten buiten de EU te betrekken in een
screening.

Het kabinet is in het algemeen positief over de versterking van de ondersteuning aan
slachtoffers en beziet daarbij nog nader een aantal voorstellen die – behalve strekken
tot invoering van specifieke verjaringstermijnen – het strafprocesrecht betreffen,
zoals de uitbreiding van het recht op schadevergoeding. Onderzocht moet worden wat
de voorgestelde rol is van de overheid inzake nationale vergoedingsregelingen, naast
de plicht van daders om schade te vergoeden. Ook moet worden nagegaan wat het effect
is van de relatie die wordt gelegd tussen de ernst van bepaalde misdrijven en de daaraan
verbonden verjaringstermijnen voor de vordering van schadevergoeding. Verder moeten
de omvang en de soort schade die de richtlijn wil regelen, worden bestudeerd.

Het kabinet is kritisch over de voorgestelde aangifteplicht. Indien er sprake is van
(een vermoeden van) kindermishandeling, waaronder seksueel geweld, bestaat er in Nederland
voor professionals reeds een adequaat instrument, in de vorm van de meldcode. Een
aangifteplicht kan een drempel opwerpen voor kinderen en hun ouders om hulp te zoeken
bij professionals en kan derhalve leiden tot zorgmijding. De aangifteplicht kan daarmee
een averechts effect hebben op tijdige en passende hulp en bescherming aan kinderen.
Indien er sprake is van een vermoeden van kindermisbruik door een professional moet
worden bekeken hoe de aangifteplicht zich verhoudt tot de verplichting om geweld in
de zorgrelatie te melden bij de toezichthouder. Daarnaast wordt in Nederland tegenwoordig
aan de uitbreiding van de Meld-, Overleg en Aangifteplicht (MOA) door een met taken
belast persoon in het onderwijs gewerkt. De in de richtlijn genoemde maatregelen gaan
echter verder dan de huidige wet en de uitbreiding van de MOA, namelijk dat docenten
en andere medewerkers in het onderwijs alle zedenmisdrijven moeten melden, ongeacht
de vraag of deze feiten hebben plaatsgevonden Kortom: de gevolgen voor de huidige
werkwijzen, het strafprocesrecht, de strafrechtpraktijk en o.a. het zorg- en onderwijsrecht
moeten nog goed in kaart worden gebracht.

Ten aanzien van regelgeving voor slachtoffers van delicten is het uitgangspunt van
het kabinet dat de prioriteit ligt bij het in de praktijk brengen van bestaande wetgeving.
De mogelijkheden van de organisaties uit de strafrechtsketen om nieuwe regelgeving
op dit terrein te verwerken zijn begrensd. Er dient daarom terughoudend te worden
omgegaan met nieuwe wetgeving op het gebied van het strafprocesrecht. Het kabinet
heeft als voorkeur dat de rechten van slachtoffers in één horizontale EU-regeling
worden vastgelegd en vindt daarom dat uitbreidingen van rechten van en voorzieningen
voor slachtoffers voor specifieke delicten in afzonderlijke EU-regelingen kritisch
moeten worden bezien. De specifieke regelingen komen de helderheid van de wetgeving
niet ten goede en maken het werk van organisaties in de praktijk (zoals politie en
OM) complex. Het is dan ook belangrijk dat de Commissie inzichtelijk maakt dat een
herziening van de specifieke regeling op dit terrein toegevoegde waarde biedt.

Het kabinet neemt met interesse kennis van de voorgestelde bepalingen op het gebied
van preventie van seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen, bijvoorbeeld
door eerstelijns professionals te trainen om slachtoffers van seksueel misbruik te
herkennen en op te vangen. Het kabinet merkt op dat het voorstel een uitbreiding van
de reeds bestaande nationale initiatieven op dit gebied bevat. Als kinderen op een
positieve manier om (leren) gaan met hun eigen seksuele wensen en grenzen – zowel
online als offline – is de kans kleiner dat zij grensoverschrijdend gedrag vertonen
richting anderen of daar slachtoffer van worden. Op dit moment is onvoldoende duidelijk
wat de Commissie precies voor ogen heeft met de invulling van deze bepaling, of deze
bepalingen geheel binnen de ondersteunende bevoegdheid van de EU op het gebied van
onderwijs passen en of de gekozen rechtsgrondslagen voor dit voorstel (artikel 82,
tweede lid, en artikel 83, eerste lid VWEU) ook als grondslag kunnen dienen voor dit
soort maatregelen. Het kabinet zal hierover opheldering vragen van de Commissie.

Het kabinet merkt op dat het voorstel een omvangrijke verplichting tot dataverzameling
over seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting bevat. Het kabinet benadrukt dat
daarbij geen afbreuk mag worden gedaan aan EU-wetgeving op het vlak van gegevensbescherming.
Aan lidstaten dient voldoende ruimte te worden gelaten wat betreft de precieze wijze
van dataverzameling. Daarbij dient de uitvoerbaarheid van dit voorstel in zijn huidige
vorm in ogenschouw te worden genomen. Het kabinet zal dit in de onderhandelingen onder
de aandacht brengen.

Het kabinet merkt op dat het voorstel samenhangt met reeds bestaande Europese regelgeving
en regelgeving waarover in EU-verband nog onderhandelingen gaande zijn.8 Teneinde te voorkomen dat processen elkaar gaan doorkruisen, en vanwege het belang
van voldoende tijd en ruimte voor een gedegen onderhandeling in deze processen, is
terughoudendheid geboden voor wat betreft het opnemen van soortgelijke bepalingen
in separate wetgevingstrajecten zoals het onderhavige.

In dat kader merkt het kabinet op dat het in het eerder genoemde voorstel voor de
CSAM-Verordening voorgestelde EU-centrum ook in het kader van dit voorstel een rol
toebedeeld krijgt. Het in werking treden van de CSAM-Verordening is voorwaardelijk
aan de oprichting van het EU-centrum en kan voor die tijd geen rol krijgen in andere
Europese regelgeving. Het EU-centrum zal, in het kader van het voorstel, als kenniscentrum
fungeren voor uitwisseling van best practices betreffende preventie en slachtofferhulp. Het kabinet beziet dit als positief. Ook
acht het kabinet het van groot belang dat het EU-centrum ondersteuning biedt aan de
opsporingsdiensten voor het jaarlijks aanleveren van de data in gewenste vorm, zodat
de administratieve last voor deze diensten zo laag mogelijk blijft en zij zich kunnen
richten op het aanpakken van de daadwerkelijke daders en de kinderen te ontzetten
uit acute misbruiksituaties. Voorts merkt het kabinet op dat het proces van dataverzameling
in dit kader omkleed dient te zijn met de juiste waarborgen zodat de dataverzameling
niet verder gaat dan strikt noodzakelijk.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De verwachting is dat lidstaten een overwegend positieve houding zullen hebben ten
opzichte van het voorstel. Met name de versterking van vervolging van daders, preventie
van slachtofferschap en ondersteuning van slachtoffers, wordt breed gedeeld onder
de EU-lidstaten. Tegelijkertijd is de verwachting dat lidstaten kritisch zullen zijn
op het voorstel voor wat betreft de omvangrijke dataverzameling.

Het Europees Parlement acht bestrijding van seksueel kindermisbruik een belangrijk
thema en zet zich hier actief voor in.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel,
dat een herziening vormt van een bestaande richtlijn die is gericht op het bestrijden
van seksuele uitbuiting van kinderen en het beschermen van de slachtoffers daarvan,
is gebaseerd op artikel 82, tweede lid, en artikel 83, eerste lid, VWEU. Artikel 82,
tweede lid, VWEU geeft de EU de bevoegdheid om voor zover nodig ter bevordering van
de wederzijdse erkenning van vonnissen en rechterlijke beslissingen en van de politiële
en justitiële samenwerking in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie bij
richtlijnen minimumvoorschriften vast te stellen met betrekking tot wederzijdse toelaatbaarheid
van bewijs, de rechten van personen in de strafvordering, de rechten van slachtoffers
van misdrijven en andere specifieke elementen van strafvordering.

Artikel 83, eerste lid, VWEU geeft daarnaast de EU de bevoegdheid om bij richtlijn
minimumvoorschriften vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten
en sancties in verband met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende
dimensie die voortvloeit uit de aard of de gevolgen van deze strafbare feiten of uit
een bijzondere noodzaak om deze op gemeenschappelijke basis te bestrijden, waaronder
seksuele uitbuiting van kinderen en computercriminaliteit.

Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslagen. Op het gebied van de ruimte
van vrijheid, veiligheid en recht is er sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen
de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub j, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. Het voorstel
heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van seksueel kindermisbruik en seksuele
uitbuiting, evenals het beschermen van slachtoffers en preventie. Gezien het feit
dat deze misdrijven ook een belangrijke grensoverschrijdende dimensie kunnen hebben,
is het van belang dat er minimumvoorschriften op EU-niveau worden vastgesteld. De
forse toename van het gebruik van digitale technologieën, en het grensoverschrijdende
karakter hiervan, maken internationale samenwerking verder van belang in de aanpak
van seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen. Zonder die samenwerking
en minimumvoorschriften op EU-niveau kunnen de doelstellingen onvoldoende door de
lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt, daarom is
een EU-aanpak nodig.

Tevens kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving alleen op EU-niveau plaatsvinden.

Gelet op het voorgaande is, het optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met kanttekeningen.

Het voorstel heeft tot doel het voorkomen en bestrijden van seksueel kindermisbruik
en seksuele uitbuiting van kinderen zoals door harmonisatie van strafbaarstellingen
en minimale strafmaxima, door identificatie, door de bescherming en ondersteuning
van slachtoffers van seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen te
verbeteren, en door doeltreffende preventie te garanderen en onderzoeken te vergemakkelijken.
Dit voorstel houdt in dat slachtoffers in alle lidstaten dezelfde voorzieningen krijgen
met het oog op hun bescherming in verband met strafbare feiten die worden aangemerkt
als seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van kinderen.

Deze beoogde maatregelen bevorderen een effectieve aanpak van deze strafbare feiten,
waardoor het voorstel geschikt is om de doelstelling te bereiken. Op de meeste onderdelen
gaat het voorstel ook niet verder dan noodzakelijk en laat het voldoende ruimte voor
de lidstaten. Het kabinet plaatst echter een kanttekening bij de noodzakelijkheid
van een aantal voorgestelde bepalingen, onder andere met betrekking tot de verplichte
verklaring omtrent gedrag en de verplichte inrichting van kinderslachtofferondersteuning.
Met betrekking tot de verplichte verklaring omtrent gedrag is het kabinet kritisch
op de algehele verplichtstelling voor alle functies waarin wordt gewerkt met kinderen.
Dit gaat verder dan noodzakelijk, aangezien het geen keuze laat aan de specifieke
werkgever om gelet op de specifieke omstandigheden van de functie en de werkplek te
bepalen of een verklaring omtrent gedrag voor een specifieke functie daadwerkelijk
noodzakelijk is. Met betrekking tot de kinderslachtofferondersteuning is het kabinet
van mening dat een verplicht apart systeem voor kinderen verder gaat dan noodzakelijk.
In sommige lidstaten worden kinderslachtoffers namelijk al goed opgevangen in een
algemeen slachtofferondersteuningssysteem. Een dergelijke verplichting tot het oprichten
van een apart systeem voor kinderen, ongeacht enig al bestaand systeem, gaat derhalve
verder dan noodzakelijk en laat onvoldoende ruimte over aan lidstaten.

Een aandachtspunt is volgens het kabinet dat een aantal strafbaarstellingen nog nader
verduidelijkt moet worden om te voorkomen dat zij verder gaan dan noodzakelijk voor
de effectieve bestrijding van misbruik en uitbuiting van kinderen. Voor een deel van
de voorgestelde verhogingen van minimale strafmaxima geldt verder dat deze mogelijk
verder gaan dan noodzakelijk en onvoldoende ruimte aan de lidstaten laten, doordat
in beginsel lidstaten zelf beter een inschatting kunnen maken of dergelijke verhogingen
in hun specifieke rechtssysteem noodzakelijk zijn. Een uiteindelijk oordeel over de
noodzakelijkheid van dergelijke strafbaarstellingen en aanscherpingen van het strafniveau
is afhankelijk van de nadere toelichting op die afbakening onderscheidenlijk verhogingen.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

In het voorstel wordt aangegeven dat er geen gevolgen voor de EU-begroting zijn

In het impact assessment van de Commissie wordt echter benoemd dat er kosten voor
de EU zijn om de nodige wijzigingen in nationale wetgeving aan te brengen en coördinerende
activiteiten te faciliteren. Voorts wordt de verwachting benoemd dat een versterking
van de aanpak op dit thema de vereiste middelen zal doen toenemen. Hier is geen bedrag
of inschatting van FTE aan gekoppeld. Het kabinet zal de Commissie om opheldering
vragen.

Het kabinet is van mening dat de eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te
worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027
en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Voor
wat betreft eventuele kosten na 2027: het kabinet wil niet vooruitlopen op de integrale
afweging van middelen na 2027.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De verschillende onderdelen van het voorstel, zoals onder meer de voorgestelde aangifteplicht
en de verplichting tot aanvraag van een VOG, hebben mogelijk budgettaire consequenties
voor de Rijksbegroting. Het is nog onvoldoende duidelijk wat de mogelijke financiële
gevolgen voor de lidstaten en uitvoeringsorganisaties zijn mede gelet op de gedeeltelijke
afhankelijkheid van een wetgevingsinstrument – het CSAM-voorstel – dat nog niet van
kracht is. Daarom staat het kabinet op financieel vlak voorlopig kritisch tegenover
dit voorstel in zijn huidige vorm. Het kabinet zal in het licht van de verheldering
van de financiële gevolgen en het uiteindelijke resultaat van de bredere onderhandelingen
haar definitieve positie op financieel vlak nader bepalen.

Budgettaire gevolgen worden ingepast binnen de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het kabinet verwacht geen significante financiële consequenties voor het bedrijfsleven
en de burger. Enige regeldruk wordt verwacht ten aanzien van de voorgestelde meldplicht
voor professionals die in nauw contact met kinderen werken en de verplichting tot
het opvragen van strafrechtelijke informatie. Op dit moment kan geen inschatting van
de exacte omvang van de regeldrukkosten worden gegeven, aangezien aan de verplichting
voor bedrijven en professionals nog nader vorm moet worden gegeven.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet verwacht geen gevolgen voor de concurrentiekracht en het voorstel bevat
geen noemenswaardige geopolitieke aspecten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel voor een richtlijn leidt tot aanpassing van strafbepalingen uit het Wetboek
van Strafrecht. Zo moeten naar het zich laat aanzien verschillende wettelijke strafmaxima
worden verhoogd en zal de reikwijdte van enkele bestaande strafbepalingen in het Wetboek
van Strafrecht moeten worden uitgebreid. De lex silencio positivo is niet van toepassing. Wellicht moet ook het Wetboek van Strafvordering worden aangepast,
bijvoorbeeld ten aanzien van de aangifte en het recht van slachtoffers om schadevergoeding
te vorderen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Richtlijn is beoogd in werking te treden op de twintigste dag na die van de bekendmaking
ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De richtlijn dient vervolgens uiterlijk
binnen twee jaar door de lidstaten te worden geïmplementeerd. Deze periode acht het
kabinet te kort, mede in aanmerking genomen dat het ernaar uitziet dat diverse bepalingen
uit het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering dienen te worden
gewijzigd, systemen van het openbaar ministerie en wellicht de politie dienen te worden
aangepast, en mogelijk aanpassingen dienen te worden doorgevoerd in bestaande nationale
structuren zoals de VOG-systematiek.

De bepalingen uit het herziene voorstel van de richtlijn die verwijzen naar het EU-centrum,
waarvan de oprichting momenteel wordt besproken in het kader van de interinstitutionele
onderhandelingen over de CSAM-Verordening9, treden in werking op een datum die in overeenstemming moet worden gebracht met de
CSAM-Verordening. Het kabinet benadrukt hierbij het belang van voldoende tijd voor
een gedegen onderhandeling in het kader van de CSAM-Verordening over de bepalingen
van het EU-Centrum, die raken aan de implementatie van deze richtlijn.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie zal de implementatie van de herziene richtlijn in de nationale wetgeving
van de lidstaten controleren. Tijdens de gehele uitvoeringsfase zullen daartoe door
de Commissie vergaderingen met de lidstaten worden georganiseerd. Periodiek zal de
Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin de tenuitvoerlegging,
de werking en het effect van de herziene richtlijn worden geëvalueerd. De concrete
effecten van de voorkeursoptie, te weten de daadwerkelijke vooruitgang in de strijd
tegen seksueel misbruik van kinderen offline en online, zullen worden gemonitord en
geëvalueerd. Het voorstel omvat maatregelen om relevante statistieken te verzamelen
om deze effecten nauwkeurig te kunnen beoordelen.

Op basis hiervan zal de Commissie om de vijf jaar regelmatig uitvoeringsverslagen
indienen, die zo nodig vergezeld zullen gaan van wijzigingsvoorstellen.

Voorts krijgen de lidstaten de verantwoordelijkheid, om toezicht te houden op het
verschijnsel van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting van kinderen en dit te evalueren,
te beschikken over mechanismen voor gegevensverzameling of over contactpunten. De
lidstaten worden verplicht een systeem te hebben voor het verzamelen, ontwikkelen,
produceren en verspreiden van statistieken over de in de artikel 3 tot en met 9 bedoelde
misdrijven. Voorts moeten de lidstaten, om de drie jaar, volgens een geharmoniseerde
methode van de Commissie (Eurostat) een bevolkingsonderzoek uitvoeren om gegevens
te verzamelen over het aantal slachtoffers van strafbare feiten die onder de reikwijdte
van de richtlijn vallen. Deze gegevens dienen zij toe te zenden aan de Commissie (Eurostat).

Voor beschikbaarheid van deze gegevens in de hele EU, moeten de lidstaten administratieve
gegevens verzamelen en jaarlijks aanleveren, op basis van gemeenschappelijke categorisering
die in samenwerking met het EU-centrum zijn ontwikkeld. Het EU-centrum ondersteunt
de lidstaten bij het verzamelen van deze gegevens.

Het kabinet wil in samenspraak met de ketenpartners nagaan of het uitvoerbaar is om
periodiek gegevens te verzamelen en aan te leveren en of er investeringen (zoals in
ICT) nodig zijn om de gegevens te genereren.

e) Constitutionele toets

Het herzieningsvoorstel strekt tot het actualiseren van de minimumharmonisatie bij
het voorkomen en bestrijden van seksueel kindermisbruik en seksuele uitbuiting van
kinderen. Deze feiten vormen een ernstige aantasting van onder meer de menselijke
waardigheid en het recht op de lichamelijke en geestelijke integriteit. De bescherming
van deze fundamentele rechten wordt onder andere gewaarborgd in de artikelen 1 en
3 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. Artikel 5 van dat Handvest
bevat een expliciet verbod op seksuele uitbuiting van kinderen (mensenhandel). Voorts
worden deze rechten gewaarborgd in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
en het Internationaal Verdrag van de Rechten van het Kind. Het voorstel bevat voor
zover het kabinet kan beoordelen geen ongeoorloofde inperkingen van grondrechten.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

De uitvoering van de richtlijn leidt in de huidige vorm naar verwachting tot extra
taken voor-, werkzaamheden bij-, personele inzet door en training van- de politie,
het openbaar ministerie, de rechterlijke macht, het CBS, zorgprofessionals, onderwijzers,
en ook hulporganisaties zoals Slachtofferhulp Nederland. Het voorstel zal naar verwachting
wijzigingen van werkprocessen inhouden en extra capaciteit vergen van de betrokken
diensten. Het kabinet heeft tegen deze achtergrond dan ook vragen bij de uitvoerbaarheid
van een aantal bepalingen uit het voorstel. Gelet op onder meer de introductie van
een omvangrijke verplichting tot dataverzameling en enquêteonderzoek, het uitbouwen
van het hulpverleningslandschap voor slachtoffers en inzet op bewustwordingscampagnes
over online risico’s, zullen de uitvoeringsgevolgen nader in kaart moeten worden gebracht.
Ook met het oog op druk op de strafrechtsketen, de doorlooptijden in het strafrechtssysteem
en de krappe arbeidsmarkt worden implicaties verwacht voor de in het voorstel genoemde
maatregelen. Het voorstel vergt daarnaast grote investeringen op het gebied van informatievoorziening,
waarbij rekening gehouden moet worden met beperkte ruimte binnen de ICT-portfolio
van de organisaties.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen implicaties voor ontwikkelingslanden.