Brief regering : Verbetering kwaliteitsborging energielabel

Nr. 824
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 maart 2024

Het energielabel speelt een steeds belangrijkere rol in het bevorderen van energiezuinige
gebouwen, bijvoorbeeld met de extra leenruimte bij de koop van een energiezuinige
woning of het verduurzamen van de woning. Het is daarom essentieel dat iedereen kan
vertrouwen op de kwaliteit van het energielabel en daarom blijf ik mij hiervoor inspannen.
Met de brieven van 30 november 20221 en 29 juni 20232 heb ik de Kamer geïnformeerd over de stappen die zijn en worden gezet om de kwaliteit
van het energielabel te verbeteren. Met deze brief informeer ik de Kamer over het
introduceren van onafhankelijk toezicht op het stelsel en de eerste resultaten van
de verkenning naar het inzetten van nieuwe technologieën voor een betrouwbaar en nauwkeurig
energielabel. Ten grondslag hieraan liggen twee moties van de leden Beckerman3 en Peter de Groot4.

Onafhankelijk toezicht

Kwaliteitsborgingssysteem

Het huidige kwaliteitsborgingssysteem is privaat ingericht door middel van certificatie
en accreditatie. Kern van het systeem is dat alleen vakbekwame adviseurs die werken
bij een bedrijf met een certificaat energielabels mogen registreren. Om het bewijs
van vakbekwaamheid te behalen moeten 4 examens met succes worden afgelegd bij een
exameninstituut. Daarna moet jaarlijks een bijscholing worden gevolgd. Het bedrijf
waaronder de adviseur werkzaam is (de certificaathouder), wordt door een onafhankelijke
partij, de certificerende instelling, gecontroleerd en gecertificeerd. Er zijn bijna
2.800 energieadviseurs met een bewijs van vakbekwaamheid en die werken onder circa
200 certificaathouders. Zij hebben in 2023 ruim 638.000 energielabels geregistreerd.

De kwaliteit van de opgenomen energielabels wordt gecontroleerd door interne controles
door de certificaathouders zelf en door externe controles door de certificerende instellingen.
Er zijn 4 certificerende instellingen actief in dit stelsel, SKG-IKOB, Dekra Certification,
KIWA Nederland en EPG Certificering. Deze certificerende instellingen worden op hun
beurt weer gecontroleerd en geaccrediteerd door de Raad voor Accreditatie.

De normen waaraan deze partijen moeten voldoen zijn vastgelegd in een document, ook
wel «schema» genoemd (BRL 9500). In dit document staat bijvoorbeeld hoe vaak er moet
worden gecontroleerd en waaraan deze controles moeten voldoen. Dit schema wordt geschreven
en jaarlijks geactualiseerd door InstallQ, de schemabeheerder. De Raad voor Accreditatie
controleert of het schema voldoet aan de normen voor certificatie en accreditatie
volgens ISO/IEC 17065. In de Omgevingsregeling (art. 5.11 en art. 5.12) is de BRL
9500 aangewezen en daarmee het huidige kwaliteitsborgingssysteem.

Publiek toezicht

Uit de monitoringsgegevens over 2022 blijkt dat het overgrote deel van de energielabels
van goede kwaliteit is en het aantal fouten daalt. Bij 8% van de energielabels van
woningen kwamen nog kritieke afwijkingen voor. Er is sprake van een kritieke afwijking
als de energieprestatie bij controle 8% afwijkt van de correcte energieprestatie of
als er minstens 5 fouten zijn gemaakt die meer dan 1% effect hebben op de totale energieprestatie
van het gebouw. Een kritieke afwijking leidt dus niet per definitie tot de registratie
van een verkeerde labelklasse (A++++ t/m G). Uit nader onderzoek, dat met de brief
van 29 juni jl. met de Kamer is gedeeld, is gebleken dat er zich nog knelpunten in
het kwaliteitsborgingsysteem voordoen. Mede door de gesprekken die ik hierover heb
gevoerd met uw Kamer heb ik in die brief aangegeven om publiekrechtelijk toezicht
toe te voegen aan het stelsel.

Stelseltoezicht

Ik heb toegezegd twee varianten voor publiek toezicht te onderzoeken. De eerste betreft
een vergaande hervorming van het stelsel met vervanging van alle rollen in het kwaliteitsborgingssysteem
door publiek toezicht. De tweede variant betreft het toevoegen van een publiek toezichthouder
aan het huidige stelsel die toezicht houdt op het functioneren van de werking van
het kwaliteitsborgingssysteem op basis van accreditatie en certificering.

Op basis van onderzoek en consultatie bij de partijen in het stelsel, publiek toezichthouders
en andere EU-lidstaten, kies ik voor de introductie van een publiekrechtelijk toezichthouder
in het stelsel die toezicht houdt op het functioneren van het huidige systeem van
certificering en accreditatie (tweede variant). Deze publiek toezichthouder zal toezien
op de meeste partijen in het stelsel: de energieadviseurs, de certificaathouders,
de certificerende instellingen en de schemabeheerder. Ook is het voornemen dat de
publiek toezichthouder op basis van signalen zelf ook energielabels kan controleren.
Dit wordt ook wel stelseltoezicht genoemd; in figuur 1 is dit schematisch weergegeven.
Welke (juridische) kaders hiervoor gaan gelden zal nader worden uitgewerkt.

Figuur 1. Stelseltoezicht op het stelsel van het energielabel

Ik heb gekozen voor de variant van stelseltoezicht, omdat deze vorm van toezicht een
aantal duidelijke voordelen heeft ten opzichte van het vergaand hervormen van het
stelsel, te weten:

• de kwaliteitsborging met interne en externe controles door marktpartijen blijft in
stand en daarmee wordt de eigen verantwoordelijkheid van marktpartijen aangesproken
en expertise benut;

• het heeft veel minder dan bij de andere variant een marktverstorende werking;

• de regels van het schema zullen beter blijven aansluiten bij de praktijk dan bij klassieke
regelgeving, omdat marktpartijen ook zelf het initiatief kunnen nemen om regels te
verbeteren;

• gebruikmaking van certificering en accreditatie biedt mogelijkheden om (schaarse)
toezicht capaciteit van de overheid effectiever en efficiënter in te zetten, er kan
daardoor gericht op risico’s of bij incidenten toezicht worden gehouden;

• en stelseltoezicht kan relatief eenvoudig meegroeien of schuiven met de noodzaak voor
toezicht op het stelsel, bijvoorbeeld als uit monitoring blijkt dat er nog steeds
teveelfouten worden gemaakt.

Met het aanwijzen van een publiek toezichthouder zal de onafhankelijkheid van de certificerende
instellingen en de certificaathouders beter worden gewaarborgd. Deze partijen hebben
een financiële afhankelijkheid van elkaar vanwege hun klantrelatie: de certificaathouder
betaalt de certificerende instelling voor een controle. De publiek toezichthouder
zal toezien of aan de voorwaarden van onafhankelijkheid wordt voldaan. Daarnaast kan
de publieke toezichthouder naast de private sancties, als schorsing of intrekken van
het certificaat en intrekken van het bewijs van vakbekwaamheid, ook bestuursrechtelijke
sancties inzetten, zoals een last onder dwangsom of bestuurlijke boete.

Op basis van gesprekken met potentiële publieke toezichthouders ben ik van mening
dat voor de beoogde werkzaamheden de Toelatingsorganisatie Kwaliteitsborging Bouw
(TloKB) de meest geschikte partij is. Ik wil de verdere uitwerking samen met de TloKB
vormgeven. De reden hiervoor is dat de TloKB reeds als taak heeft om toe te zien op
de kwaliteit van de bouw- en installatiesector en daar inspecties voor uitvoert. Ook
het toezicht op het stelsel van de gasverbrandingsinstallaties is reeds bij de TloKB
belegd, waardoor zij over de nodige bouwtechnische expertise beschikken.

Planning

Het introduceren van een onafhankelijk toezichthouder vereist een te doorlopen wetgevingstraject
met wijziging van de Woningwet. Daarnaast zal lagere regelgeving moeten worden gewijzigd
dan wel worden ingevoerd om het toezicht verder vorm te geven. Ik verwacht in 2025
een wetsvoorstel aan de Kamer te kunnen voorleggen. Vervolgens zal de regelgeving
moeten worden geïmplementeerd in de organisatie van de toezichthouder en zullen marktpartijen
in de gelegenheid moeten worden gesteld om zich voor te bereiden op het aangepaste
stelsel.

Maatregelen op korte termijn

Dit betekent niet dat de kwaliteitsverbetering in de tussentijd stil staat. Tot aan
het operationeel zijn van de publiek toezichthouder span ik mij samen met de partijen
in het stelsel maximaal in om verschillende maatregelen door te voeren om fraude en
foutieve energielabels tegen te gaan.

• Per 1 juli 2024 wordt de controlesteekproef op energielabels door de certificerende
instellingen vergroot van ca 3.000 naar bijna 4.400.

• Er worden per 1 juli 2024 extra controles ingevoerd bij alle certificaathouders, waarbij,
afhankelijk van de grootte van de certificaathouder, 2 tot 10 dossiers van energielabels
worden gecontroleerd. Hiermee krijgt de certificerende instelling beter zicht op mogelijke
slecht presterende adviseurs.

• Er worden per 1 juli 2024 extra vervolgcontroles ingevoerd bij adviseurs waar fouten
worden geconstateerd om slecht presterende adviseurs meer in de gaten te houden.

• Er is een bevoegdheid ingesteld voor de schemabeheerder per 1 juli 2023 om het bewijs
van vakbekwaamheid van energieadviseurs in te trekken bij fraude en per 1 juli 2024
wordt het proces om tot intrekken over te gaan verduidelijkt.

• Huurders kunnen sinds februari 2022 kosteloos terecht bij de Huurcommissie om het
energielabel te laten toetsen indien deze effect heeft op de huurprijs conform het
woningwaarderingsstelsel.

• Het afschrift van het energielabel is voor woningeigenaren en sinds 16 augustus 2023
ook voor huurders eenvoudig te downloaden via Mijnoverheid.nl.

Ik ben daarnaast met de Raad voor Accreditatie in gesprek over het opschroeven en
aanscherpen van hun inspecties bij de certificerende instellingen, in ieder geval
totdat de publiek toezichthouder is aangewezen. Dit wordt vastgelegd in een zogenaamd
Specifiek Accreditatie Protocol. En ik heb de schemabeheerder van het kwaliteitsborgingssysteem
verzocht een aantal noodzakelijke verbeteringen in het schema (BRL 9500) door te voeren
op korte termijn, waaronder:

• het verbreden van de klachten- en geschillenprocedure zodat deze open staat en laagdrempelig
is voor onder andere woningeigenaren, huurders en gemeenten;

• waarbij ook oudere foutieve energielabels (ouder dan een jaar) gecorrigeerd moeten
gaan worden;

• het opnemen van aanvullende eisen om de onafhankelijkheid van partijen te borgen;

• en waarborgen in te bouwen om te voorkomen dat adviseurs wisselen tussen certificerende
instellingen om sancties en inspectie te ontlopen.

Dalend percentage foutieve energielabels

Uit de eerder met de Kamer gedeelde monitoringsrapportage over 2022 blijkt dat het
aantal kritieke afwijkingen bij energielabels was gedaald. Ook is bij een aantal certificaathouders
het certificaat ingetrokken omdat afwijkingen niet werden opgelost. Deze feiten in
combinatie met bovengenoemde set aan maatregelen in het vooruitzicht geven mij het
vertrouwen dat de markt op de goede weg is om het gewenste kwaliteitsniveau te halen
én, minstens net zo belangrijk, foutieve energielabels uit het verleden te gaan corrigeren.
De introductie van de publiek toezichthouder zal een stok achter de deur zijn om de
publieke belangen in de toekomst te blijven waarborgen en het vertrouwen in het energielabel
te ondersteunen. De dalende trend in aantal foutieve energielabels hoop ik dan ook
terug te zien in de resultaten over 2023 die ik voor de zomer met uw Kamer zal delen.
Ik zal de komende jaren blijvend monitoren of de getroffen maatregelen de kwaliteit
voldoende verbeteren en zal de maatregelen verder intensiveren als dat nodig blijkt.

Inzet van nieuwe technologieën voor een betrouwbaar en nauwkeurig energielabel

Op verzoek van de Kamer heb ik een verkenning laten uitvoeren naar technologieën die
kunnen bijdragen aan een betrouwbaar en nauwkeurig energielabel. De verkenning is
bijgevoegd bij deze brief5. In deze verkenning is onderscheid gemaakt tussen beschikbare technologieën die behulpzaam
zijn bij (1) de opname zelf en (2) de verificatie van de opname.

Kansrijke technologische ontwikkelingen die bij de verkenning naar voren komen zijn:

• Fysieke hulpmiddelen bij de opname: dit omvat meettechnieken zoals luchtdichtheidsmetingen,
3D scans van gebouwen, infraroodcamera’s en QR codes op producten.

• Digitaal werken en systeemintegratie: dit betreft de overgang naar digitale processen,
waaronder het gebruik van speciale opname-apps die geïntegreerd zijn met rekensoftware,
waardoor efficiëntie wordt bevorderd.

• Opname met behulp van geanalyseerde data en digital twins: dit betreft het analyseren van gegevens en het creëren van digitale replica's (digital twins) van gebouwen om een beter inzicht te krijgen in hun kenmerken en eigenschappen.

• Overheidsgebouwendossier: dit systeem kan bijvoorbeeld het projectdossier van het
energielabel opslaan en toegankelijk maken voor de adviseur en andere belanghebbenden.

• Verificatie van de opname met behulp van de energielabeldatabase of de energieprestatie
software: hiermee kunnen controles worden gedaan op mogelijk berekeningsfouten en
onrealistische waarden.

Stappenplan

De resultaten van de verkenning worden gebruikt om te komen tot een stappenplan om
deze nieuwe technologieën in te kunnen zetten voor een meer betrouwbaar en nauwkeurig
energielabel. Daarvoor wordt onderzocht of deze kansrijke technologieën ook daadwerkelijk
bruikbaar en betaalbaar zijn om op grote schaal toe te passen. In het verlengde wordt
het gebruik van gemeten data binnen de huidige berekende bepalingsmethode nader onderzocht.
Daarbij wordt ook gekeken naar relevante ontwikkelingen bij andere lidstaten van de
EU. De resultaten hiervan en het stappenplan zullen voor de zomer met de Kamer worden
gedeeld.

Tot slot

Met deze aangekondigde maatregelen om de kwaliteit van het energielabel te verbeteren,
worden belangrijke stappen gezet ten behoeve van de betrouwbaarheid en de nauwkeurigheid
van het energielabel, bewaakt door een gedegen kwaliteitsborgingsysteem. Door de introductie
van een onafhankelijk toezichthouder en het verkennen van nieuwe technologieën wordt
gewerkt aan een energielabel dat toekomstbestendig is en een belangrijke rol zal spelen
in het bevorderen van energiezuinige gebouwen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge