Brief regering : Te hanteren punttarief rechtsbijstand en meelopen vergoedingen in begroting

Nr. 287
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 maart 2024

Inleiding

In het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand krijgen rechtsbijstandverleners
– advocaten, mediators en bijzonder curatoren – een vergoeding op basis van een forfaitair
systeem. Bij de declaratie van een zaak (de toevoeging) geldt het tarief per forfaitair
punt (het «punttarief») dat van toepassing was op het moment dat die toevoeging werd
afgegeven. In het commissiedebat van 14 september 2023 (Kamerstuk 31 753, nr. 274) is deze werkwijze ter discussie gesteld, omdat er soms jaren overheen kunnen gaan
voor een zaak is afgerond. Daardoor ontvangen rechtsbijstandverleners in sommige zaken
een lagere vergoeding per punt dan de vergoeding die geldt op het moment dat de zaak
wordt afgerond. De huidige werkwijze pakt dan nadelig voor hen uit. In het debat heb
ik toegezegd uw Kamer nader te informeren over de voor- en nadelen van een alternatieve
wijze van vergoeden, namelijk op basis van het punttarief dat geldt bij afronding
van de zaak (het actuele punttarief). Met deze brief doe ik die toezegging gestand.
Daarnaast ga ik in deze brief in op de motie van Kamerlid Sneller.1

Vergoeding op basis van het actuele punttarief

Achtergrond

Het systeem van forfaitaire vergoedingen in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
houdt in dat rechtsbijstandverleners per toevoeging, afhankelijk van het soort zaak,
een bepaald aantal punten ontvangen tegen een vooraf vastgestelde vergoeding per punt.
Het aantal punten per toevoeging en het punttarief zijn opgenomen in het Besluit vergoedingen
rechtsbijstand 2000 (Bvr). Als een rechtsbijstandverlener na afloop van een zaak de
toevoeging declareert, wordt de vergoeding vastgesteld door het aantal forfaitaire
punten te vermenigvuldigen met de vergoeding per punt. Hierbij geldt het punttarief
dat van toepassing was op het moment dat de toevoeging werd afgegeven, of in een piketzaak
het tijdstip waarop rechtsbijstand is verleend (artikel 3, derde lid Bvr). Als een
zaak langer dan een jaar duurt of de jaargrens overschrijdt, betekent dit dat de uitbetaalde
vergoeding is gebaseerd op een punttarief dat kan afwijken van het actuele punttarief.
In onderstaande tabel is voor de toevoegingen die in 2022 zijn vastgesteld weergegeven
in welk jaar deze zijn afgegeven.

* Het betreft reguliere toevoegingen, inclusief lichte adviestoevoegingen en mediation;
vergoedingen voor extra uren en piket zijn niet in het overzicht meegenomen.

De tabel laat zien dat 56% van de toevoegingen is gedeclareerd en vastgesteld in het
jaar dat ze zijn afgegeven. Voor 44% betekent dit dus dat ze na het jaar van afgifte
zijn gedeclareerd en dat het vergoede punttarief kan afwijken van het actuele punttarief.
In 2% van de gevallen is de toevoeging afgegeven in 2017 of nog daarvoor. Dat een
toevoeging één of meer jaar geleden is afgegeven kan twee oorzaken hebben. In de eerste
plaats kan het lang duren voordat een zaak is afgerond, waardoor er veel tijd verstrijkt
tussen de start van de zaak en het afronden ervan. In de tweede plaats hoeven rechtsbijstandverleners
een toevoeging niet direct na afronding van een zaak te declareren. Hiervoor hebben
ze vijf jaar de tijd. Het kan dus ook voorkomen dat een zaak relatief kort duurt,
maar dat het nog één of meerdere jaren duurt voordat de bijbehorende toevoeging wordt
gedeclareerd. De getallen in de tabel zeggen dus niet alleen iets over de duur van
zaken waarvoor toevoegingen zijn afgegeven, maar ook over het declaratiegedrag van
rechtsbijstandverleners. Het is niet uit de registraties af te leiden of en in welke
mate de duur van de zaak en/of het declaratiegedrag ertoe heeft geleid dat er langere
tijd is verstreken tussen afgifte en vaststellen van toevoegingen.

Alternatieve werkwijze voor te hanteren punttarief

In het commissiedebat van 14 september 2023 is aangegeven dat de huidige werkwijze,
waarbij de vergoeding wordt gebaseerd op het punttarief dat gold op het moment van
afgifte van de toevoeging, nadelig kan uitpakken voor rechtsbijstandverleners, met
name in langer lopende zaken. Bij voorkeur zou aan rechtsbijstandverleners een vergoeding
worden betaald zoals die geldt op het moment dat de werkzaamheden worden verricht.
Dit zou echter betekenen dat rechtsbijstandverleners per zaak precies moeten bijhouden
en doorgeven in welk jaar welk deel van de uren in die zaak is gemaakt, en de Raad
voor Rechtsbijstand zou vervolgens per toevoeging moeten berekenen welke vergoeding
daarbij hoort. Een dergelijke werkwijze zou aan zowel de kant van de rechtsbijstandverlener
als die van de Raad voor Rechtsbijstand een complexe administratie met zich meebrengen
en daardoor nauwelijks uitvoerbaar zijn.

Een andere optie is dat bij het vaststellen van de vergoeding het actuele punttarief
wordt gehanteerd, ook als een deel van de werkzaamheden in voorgaande jaren is verricht.
Deze optie (hieronder ook «de maatregel» genoemd) wordt hieronder verder toegelicht.

Het wijzigen van het moment waarop het te vergoeden punttarief wordt gebaseerd, zou
met name gevolgen hebben voor reguliere toevoegingen (inclusief mediationtoevoegingen).
De zaken waarvoor deze toevoegingen worden afgegeven, worden, zoals ook uit bovenstaande
tabel blijkt, in een substantieel deel van de gevallen niet afgerond in hetzelfde
jaar waarin de toevoeging is afgegeven. Ook bij extra-urenzaken2 zal dit het geval zijn. Hiervoor geldt wel een andere methodiek van vergoeden. Extra
uren worden in blokken van maximaal 50 uur toegekend en na afloop van de werkzaamheden
van een blok tussentijds uitbetaald. Hierbij geldt het punttarief dat van toepassing
was op het moment dat de zaak startte. Lichte adviestoevoegingen (LAT) en gedeclareerde
piketzaken worden binnen enkele dagen of weken vergoed. Het kan voorkomen dat de jaargrens
dan wordt overschreden, maar dit zal zich in een beperkt aantal gevallen voordoen.

De maatregel zou verschillende (structurele en incidentele) gevolgen met zich meebrengen.
Het gaat om gevolgen op de volgende gebieden:

1. hoogte van de vergoedingen voor rechtsbijstandverleners

2. perverse prikkel

3. uitvoering door de Raad voor Rechtsbijstand

4. ICT-systeem van de Raad voor Rechtsbijstand

5. wet- en regelgeving

6. financiën

De consequenties van de alternatieve wijze van vergoeden worden hieronder voor deze
zes punten afzonderlijk toegelicht.

1. Hoogte van de vergoedingen voor rechtsbijstandverleners

Voor toevoegingen die in het jaar van afgifte worden gedeclareerd, zou de maatregel
geen gevolgen hebben, voor toevoegingen in zaken die de jaargrens overschrijden wel.
In de regel wordt het punttarief ieder jaar geïndexeerd op grond van artikel 3, tweede
lid Bvr, waardoor het ieder jaar stijgt. De verwachting kan daarom zijn dat als bij
het vaststellen van de vergoeding gebruik wordt gemaakt van het actuele punttarief,
deze maatregel ertoe zou leiden dat rechtsbijstandverleners in zaken die de jaargrens
overschrijden altijd een hogere vergoeding ontvangen dan nu. Als echter wordt teruggekeken
naar de ontwikkeling van het punttarief in de laatste tien jaar, blijkt dat er niet
in alle jaren sprake is geweest van een stijging. Zie in onderstaande tabel de ontwikkeling
van het tarief (exclusief btw) sinds 2015.

* Tussen 1-2-2015 en 31-12-2018 heeft geen indexering plaatsgevonden en er was een
generieke verlaging met € 0,35 van de vergoeding per punt.3

** Inclusief de tijdelijke toelage van € 10,88 (excl. btw) per punt die in 2020 en
2021 werd toegekend voor de eerste 1.200 toegekende punten (per rechtsbijstandverlener).

De tabel laat zien dat de ontwikkeling van de vergoeding per punt niet alleen een
stijgende lijn kent. Door beleidsmaatregelen is het tarief soms ook gedaald of gelijk
gebleven. Zo werd het punttarief in februari 2015 verlaagd, om vervolgens bijna vier
jaar gelijk te blijven. In 2020 en 2021 werd een tijdelijke toelage van € 10,88 (excl.
btw) per punt toegekend.4 Dit zorgde voor een extra verhoging in die jaren, maar door het beëindigen van die
tijdelijke toelage, was de betaalde vergoeding per punt in 2022 en 2023 ondanks de
indexering lager dan in 2020 en 2021. Het actuele punttarief is dus niet per definitie
hoger dan het tarief in het jaar van afgifte en de maatregel kan dus ook ongunstige
gevolgen hebben voor de vergoedingen van rechtsbijstandverleners. De maatregel zou
daardoor ook onzekerheid met zich mee kunnen brengen voor rechtsbijstandverleners:
op het moment dat de werkzaamheden worden verricht is niet duidelijk welke vergoeding
daar tegenover staat.

Een alternatief zou kunnen zijn dat voor het bepalen van het geldende punttarief gekeken
wordt naar het tarief dat het gunstigst uitpakt voor de rechtsbijstandverlener: het
punttarief in het jaar van afgifte of dat in het jaar van vaststellen van de vergoeding.
Dit maakt de uitvoering door de Raad wel complexer (zie daarover punt 3).

2. Perverse prikkel

Het gebruik van het actuele punttarief voor het bepalen van de vergoeding zou een
perverse prikkel met zich kunnen meebrengen. De maatregel maakt immers dat het loont
om een zaak langer te laten duren of later te declareren. Het is niet de verwachting
dat rechtsbijstandverleners een zaak enkel voor een iets hogere vergoeding en ten
koste van hun cliënten zullen rekken. Later declareren zou wel in de hand gewerkt
kunnen worden. Dit is op te lossen door het tarief niet af te laten hangen van de
declaratiedatum, maar van de einddatum van een zaak. Bij proceduretoevoegingen kan
dit bijvoorbeeld de zittingsdatum zijn plus een vast aantal weken voor het afhechten
van de zaak. Bij adviestoevoegingen is het ingewikkelder, omdat die geen vast eindpunt
hebben. Hiervoor zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan het laatste contactmoment
tussen rechtsbijstandverlener en cliënt.

3. Uitvoering door de Raad voor Rechtsbijstand

Afhankelijk van hoe de maatregel er precies uit zou zien, zou deze verschillende gevolgen
hebben voor de Raad voor Rechtsbijstand. Uiteraard moeten de werkwijze en de werkinstructies
worden aangepast en moeten medewerkers daarin worden opgeleid. Dit zijn incidentele
gevolgen die iedere verandering van de manier van werken met zich mee zou brengen.
Daarnaast zijn er structurele gevolgen. Als de einddatum van de zaak een rol gaat
spelen in het vaststellen van de vergoeding, wordt het bepalen van die einddatum belangrijker
en complexer. Dit betekent dat het vaststellen van toevoegingen, maar ook de (steekproefsgewijze)
controle van dossiers meer tijd zouden kosten. Voor een goede uitvoering van de maatregel
kan het – met name bij advieszaken – nodig zijn dat altijd een urenstaat ingestuurd
moet worden. Er loopt al een traject bij het Kenniscentrum om tot een betere registratie
van de uren en werkzaamheden te komen, maar dit is niet op korte termijn gerealiseerd.

Voor een goede uitvoerbaarheid van de maatregel is het van belang dat deze eenvoudig
is en zo min mogelijk uitzonderingen kent. De uitvoering wordt complexer als bijvoorbeeld
voor kortlopende zaken vanwege het kortdurende karakter een afwijkende werkwijze moet
worden gehanteerd. Het komt de uitvoerbaarheid ten goede als de maatregel ook voor
dergelijke kortlopende zaken zou gelden, zelfs als rechtsbijstandverleners voor die
zaken in de praktijk geen problemen ervaren met de huidige werkwijze.

4. ICT-systeem van de Raad voor Rechtsbijstand

Het wijzigen van het geldende punttarief in het actuele tarief zou vragen om een wijziging
in het ICT-systeem van de Raad voor Rechtsbijstand. Het bestaande systeem is verouderd
en een dergelijke wijziging kan hier niet meer in worden doorgevoerd. Dit betekent
ook dat de maatregel niet op korte termijn zou kunnen worden geïmplementeerd.

5. Wet- en regelgeving

Voor het invoeren van de maatregel zou een aanpassing van artikel 3, derde lid van
het Bvr met voorhangprocedure nodig zijn. Ook dit maakt dat de maatregel niet op korte
termijn zou kunnen worden ingevoerd.

6. Financiën

De kosten van de maatregel hangen af van hoe deze er uiteindelijk uit zou komen te
zien. Als het uitgangspunt is dat bij het vaststellen van de vergoeding altijd het
actuele punttarief geldt, ongeacht of dit voor rechtsbijstandverleners voordelig of
nadelig uitpakt, dan kunnen de kosten in sommige jaren beperkt blijven. Als uitgegaan
wordt van een – door indexering – altijd toenemend punttarief, zonder beleidsmaatregelen
die de ontwikkeling van het tarief beïnvloeden, dan zou de maatregel kosten met zich
meebrengen ten opzichte van de huidige werkwijze. Uitgaande van de gegevens over 2022
zou de maatregel circa € 12 miljoen per jaar kosten.5 Hierbij is geen rekening gehouden met uitvoeringskosten, met de tijdelijke toelage
in 2020 en 2021 en met de (beperkte) kosten voor piketzaken die de jaargrens overschrijden.
De kosten zouden – bij gelijkblijvende aantallen toevoegingen – in latere jaren waarschijnlijk
hoger zijn, omdat de invoering van scenario 1 van de commissie-Van der Meer per 1 januari
2022 de komende jaren nog zorgt voor een toenemend aantal vastgestelde punten en daarmee
meer punten waarvoor een hoger punttarief moet worden vergoed dan met de huidige werkwijze.

Conclusie

Zoals hiervoor toegelicht zou aanpassen van de wijze van vergoeden, zodat voortaan
het actuele punttarief wordt toegepast, gevolgen hebben op verschillende gebieden.
Daar staat tegenover dat niet alle rechtsbijstandverleners grote problemen zullen
ervaren met de huidige wijze van vergoeden. Meer dan de helft van de zaken wordt immers
in het jaar van afgifte of het jaar erna vergoed, zodat de huidige werkwijze voor
die zaken geen grote financiële problemen oplevert. Om het doel van de maatregel –
een wijze van vergoeden die niet nadelig is voor rechtsbijstandverleners – te bereiken,
zou in de verdere uitwerking nagedacht moeten worden hoe om te gaan met jaren waarin
het punttarief lager is dan in voorgaande jaren. Mogelijk zijn er alternatieven denkbaar,
zoals het hanteren van een opslag voor indexering op het tarief dat gold op het moment
van afgifte, waarbij die opslag kan worden gebaseerd op de gemiddelde doorlooptijd
van een toevoeging.

Ook zou een uitvoerbare oplossing moeten worden gevonden voor het vaststellen van
de einddatum van een zaak, die ook de prikkel om laat te declareren wegneemt. Met
name de (incidentele en structurele) gevolgen voor de Raad voor Rechtsbijstand kunnen
groot zijn. De verwerking in het (nieuwe) ICT-systeem van de Raad voor Rechtsbijstand
en de aanpassing van het Bvr betekenen daarnaast dat de maatregel niet op korte termijn
kan worden ingevoerd. Daarbij zou de maatregel extra kosten met zich meebrengen van
naar verwachting ten minste € 12 miljoen per jaar. Vanzelfsprekend geldt dat ook andere
denkbare opties om te compenseren voor de huidige werkwijze tot extra kosten zouden
leiden. Op dit moment is er binnen de begroting van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid geen dekking voor deze kosten.

Beantwoording motie lid Sneller

In de aangenomen motie van het Kamerlid Sneller verzoekt hij inzichtelijk te maken
via welke methodiek de vergoedingen voor sociaal advocaten binnen de systematiek van
de Rijksbegroting actueel kunnen blijven. Ook bij de recente begrotingsbehandeling
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid in de Tweede Kamer is bij deze motie
stilgestaan en is door het Kamerlid Van Nispen voorgesteld dat de benodigde investeringen
hiervoor automatisch mee zouden moeten lopen in de Rijksbegroting. Hieronder wordt
toegelicht hoe de vergoedingen in de huidige begrotingssystematiek worden meegenomen
en dat onderzocht zal worden hoe dit er mogelijk uit zou kunnen zien.

Vergoedingen in de huidige begrotingssystematiek

In de huidige begrotingssystematiek geeft de capaciteitsraming (het aantal toevoegingen)
voor de komende jaren vermenigvuldigd met het gemiddelde tarief per rechtsgebied6 de nieuwe reeks voor de begroting. De capaciteitsraming is gebaseerd op het Prognosemodel
Justitiële ketens (PMJ) van het WODC.7 Voor het opstellen van de JenV-begroting wordt binnen het kader van de beschikbare
begrotingsmiddelen zoveel mogelijk rekening gehouden met deze PMJ-ramingen. Het gemiddeld
tarief per rechtsgebied is gebaseerd op realisatiecijfers van de Raad voor Rechtsbijstand
over het voorgaande jaar. In de gemiddelde tarieven worden de periodieke indexeringen8 en prijsaanpassingen als gevolg van nieuw of gewijzigd beleid meegenomen, indien
deze bekend zijn ten tijde van het opstellen van de begroting. De dekking voor hogere
kosten als gevolg van een hogere geraamde capaciteit of hogere kosten per toevoeging
is onderdeel van de integrale afweging in het kabinet tussen de verschillende beleidsdoelstellingen
en bijbehorende kosten bij de voorjaarsbesluitvorming. Een soortgelijke werkwijze
geldt ook voor andere onderdelen van de begroting van JenV. Als bijvoorbeeld de met
PMJ geraamde capaciteit voor het gevangeniswezen hoger is dan eerder begroot, wordt
de dekking van de hieruit volgende kosten ook voorgelegd bij de voorjaarsbesluitvorming.

Gedurende het proces van begrotingsvoorbereiding en -uitvoering wordt rekening gehouden
met ontwikkelingen in het lopende jaar. In beginsel worden kosten van de reguliere
jaarlijkse indexering van het punttarief gedekt door de loon- en prijsbijstelling
zoals de Rijksoverheid die kent in het voorjaar. De begrotingssystematiek blijft uiteraard
een modelmatige weergave. De gerealiseerde uitgaven aan gesubsidieerde rechtsbijstand
zullen in de praktijk afwijken. De uiteindelijke financiering van de Raad voor Rechtsbijstand
vindt plaats aan de hand van het aantal afgegeven toevoegingen over de periode 1 september
in het voorgaande jaar tot en met 31 augustus, en de betaalde vergoedingen.

Onderzoek naar mogelijkheden wijziging systematiek vergoedingen in relatie tot de
begrotingssystematiek

Dit jaar zal worden onderzocht hoe in het vernieuwde stelsel een systematiek zou kunnen
worden ingevoerd voor periodieke herijking van de forfaits, zoals in 2017 aanbevolen
door de commissie-Van der Meer9 en aan uw Kamer is toegezegd.10 Doel van het onderzoek is in beeld te brengen hoe periodiek – op basis van betrouwbare
monitorgegevens die worden verzameld met een methodiek voor de urenregistratie die
op dit moment wordt ontwikkeld door het Kenniscentrum – kan worden getoetst of de
vergoedingen in het stelsel nog passen bij het uitgangspunt dat een forfaitair punt
gemiddeld overeen moet komen met een uur werk.11 Daarbij wordt eveneens bezien of in het stelsel nog wordt voldaan aan het uitgangspunt
dat een sociaal advocaat een netto jaarinkomen kan verdienen vergelijkbaar met het
netto jaarinkomen op het niveau van de hoogste trede (10) van schaal 12 voor rijksambtenaren,
bij een vergoeding van 1.200 forfaitaire punten.

De systematiek van periodieke herijking wordt dit jaar verder uitgewerkt. Onderdeel
van deze uitwerking is een onderzoek naar de mogelijkheden of, en zo ja hoe, deze
herijking kan meelopen in de reguliere begrotingssystematiek van het Rijk. Het huidige
kabinet zal niet mogelijk maken dat hogere uitgaven aan toevoegingen als gevolg van
een periodieke herijking «automatisch» via de Rijksbegroting kunnen worden gefinancierd.
Dit zou een open einde creëren op de begroting, hetgeen de beheersbaarheid van de
overheidsuitgaven niet ten goede komt. In beginsel vindt de besluitvorming over de
uitgavenkant van de Rijksbegroting in het kabinet in het voorjaar plaats om een integrale
afweging te kunnen maken tussen de verschillende beleidsdoelstellingen en bijbehorende
kosten. Het onderzoek naar de wijze waarop de periodieke herijking een plaats kan
krijgen in de begrotingssystematiek kan hiervoor als basis dienen.

Het betreffende onderzoek wordt dit jaar uitgevoerd. Hierbij worden onder andere het
WODC, de Raad voor Rechtsbijstand en het Ministerie van Financiën betrokken.

Ik zal uw Kamer eind dit jaar, met de 12de Voortgangsrapportage programma stelselherziening gesubsidieerde rechtsbijstand, nader
informeren over de uitkomsten van het onderzoek.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind