Brief regering : Uitkomst EPBD onderhandelingen

Nr. 3913 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2024

Met deze brief informeer ik u over de uitkomst van de onderhandelingen over de herziene
richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen (EPBD). Op 7 december 2023 is er een
voorlopig akkoord bereikt tussen de Europese Commissie, de Raad van Ministers en het
Europees Parlement (EP) over de herziene richtlijn voor de energieprestatie van gebouwen
(EPBD). Een ruime meerderheid van de lidstaten, waaronder Nederland, heeft ingestemd
met dit akkoord in het Coreper. Het EP heeft de herziene EPBD dinsdag 12 maart 2024
formeel aangenomen. De formele Raadsstemming vindt plaats tijdens de Ecofinraad op
vrijdag 12 april 2024. Ter voorbereiding op deze raad vindt er nog een debat met uw
Kamer plaats, voorlopig ingepland op 3 april.

De herziene EPBD maakt deel uit van het Fit-for-55-pakket1 en de Renovatiegolf mededeling2. Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van tenminste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990 en klimaatneutraliteit in 2050, zoals
vastgelegd in de Europese Klimaatwet. De Renovatiegolf mededeling beoogt het renovatietempo
van gebouwen in de Europese Unie (EU) te verhogen. De gebouwde omgeving is verantwoordelijk
voor ongeveer 40 procent van het energiegebruik en 36 procent van de CO2-uitstoot in de EU. Verduurzaming van de gebouwde omgeving is daarmee een essentieel
element in de Europese klimaatinzet. De EPBD is hiervoor het voornaamste EU-instrument.
In de EU staan nog steeds veel slecht of matig geïsoleerde gebouwen die afhankelijk
zijn van fossiele brandstoffen voor verwarming en koeling. De overgrote meerderheid
van deze gebouwen zal er in 2050 ook nog staan. Dit maakt het urgent om het renovatietempo
te verhogen en energiezuinige en emissievrije gebouwen te realiseren. De herziening
bevat verschillende wijzigingen ten opzichte van de huidige EPBD3.

Iedere 4 à 6 weken ontving uw Kamer reguliere updates omtrent stand van zaken, krachtenveld
en het verloop van de onderhandelingen, buiten de geannoteerde agenda’s en de verslagen
van de Raden om4.

Al met al is het kabinet tevreden met de uitkomst van de onderhandelingen. De belangrijkste
wensen van Nederland tot aanpassing in het akkoord zijn ingewilligd. De meeste discussies
gingen over het invoeren van minimale energie prestatie standaarden (MEPS) voor de
bestaande bouw en het ambitieniveau van dergelijke standaarden, met als doel het verhogen
van het renovatietempo. Verder is er ook veel gesproken over de nul-emissie gebouwen
standaard (zero-emission building, ofwel ZEB-standaard) voor nieuwbouw en de gebouwde omgeving in 2050, zonne-energie,
de voorgestelde EU-harmonisering van de energielabelsystematiek en de bijbehorende
berekeningsmethodiek. Op al deze punten zijn er tijdens de onderhandelingen verbeteringen
aangebracht ten aanzien van de uitvoerbaarheid en proportionaliteit, mede dankzij
de inzet van het kabinet5. Dat is positief. Op de bepalingen over het verbeteren van het binnenmilieu blijft
het kabinet kritisch, omdat dit geen direct verband houdt met de energieprestatie
van een gebouw. Hieronder licht ik de belangrijkste onderdelen toe met daarbij een
appreciatie van het kabinet.

Inhoud en appreciatie per onderdeel

Allereerst volgen er géén individuele renovatieverplichtingen voor woningeigenaren.
In eerdere concepten was dit wel nog het geval. Er werd daarin verplicht om de slechtst
presterende woningen uit te faseren voor een bepaalde datum, waardoor de betreffende
woningeigenaren de facto verplicht werden om te renoveren. Het merendeel van de lidstaten,
waaronder Nederland, had bezwaren hiertegen. Het werd gezien als een te grote inbreuk
op het eigendomsrecht en daarmee als een disproportionele maatregel. De bezwaren zijn
weggenomen in het definitieve voorstel. Het voorstel bevat namelijk een aanpak waarbij
lidstaten elk een eigen traject vaststellen om het gemiddelde energiegebruik van de
woningvoorraad met 16% te verminderen in 2030 en 20–22% in 2035 ten opzichte van 2020.
Er is daarmee voldoende flexibiliteit om rekening te houden met nationale omstandigheden.
Hierbij is afgesproken dat ten minste 55% van de afname bereikt wordt door de renovatie
van de 43% slechtst presterende woningen. Er zijn uitzonderingen mogelijk voor onder
meer monumenten en tijdelijke woningen.

Deze aanpak is werkbaar voor Nederland. Het past goed bij het beleid dat is ingezet.
Dat kent eveneens een focus op de aanpak van lage energielabels, zoals in de Nationale
Prestatieafspraken met woningcorporaties, in het Nationaal Isolatieprogramma en dat
onder meer tot uiting komt in wetgeving waardoor huurwoningen met een E,F,G label
per 2029 niet meer verhuurd mogen worden. Met het ingezette beleid lijken de doelstellingen
uit de herziene EPBD haalbaar.

Voor utiliteitsgebouwen volgen MEPS. Lidstaten dienen in 2030 16% en in 2033 26% (t.o.v.
2020) van de slechtst presterende utiliteitsgebouwen te renoveren. Ook hier zijn uitzonderingen
mogelijk voor bijvoorbeeld monumenten, gebouwen van de krijgsmacht en bepaalde gebouwen
in de landbouwsector. Het kabinet is positief over deze aanpak, want ook dat past
goed bij het nationaal ingezette beleid.

Ten tweede introduceert de EPBD de ZEB-standaard voor de gebouwde omgeving in 2050.
ZEB (zero-emission building) staat voor een zeer lage energievraag en geen emissies van fossiele brandstoffen
meer in de gebouwde omgeving. Er zijn verschillende opties voor de energievoorziening
toegestaan: hernieuwbare energiebronnen op het perceel, hernieuwbare energiebronnen
van energiegemeenschappen, energie uit warmte- en koudenetten en uit landelijke netten.
Het kabinet is tevreden met de flexibiliteit voor lidstaten om de ZEB-standaard zelf
vast te stellen. In eerdere concepten was deze flexibiliteit er niet, maar door de
inzet van een groot deel van de lidstaten, waaronder Nederland, is deze er toch gekomen
in het definitieve voorstel.

Ten derde wordt ZEB de nieuwe standaard voor nieuwbouw vanaf 2030. Voor nieuwe publieke
gebouwen geldt de ZEB standaard al vanaf 2028. Specifieke vrijstellingen waar de standaard
niet haalbaar is, zijn mogelijk. Vanaf 2026 moet alle nieuwbouw tevens klaar zijn
voor de installatie van een zonne-energiesysteem. Dat wil zeggen dat het ontwerp rekening
houdt met de optimalisatie van het opwekpotentieel van zonne-energie op basis van
de zonne-instraling op de locatie. Ook deze bepalingen bieden de gewenste flexibiliteit.
Er is voldoende tijd voor de markt om zich hierop voor te bereiden en er is ruimte
voor vrijstellingen waar nodig.

Ten vierde zijn aanvullende eisen gesteld aan de energielabelsystematiek. Er volgt
een gemeenschappelijk EU-sjabloon voor het energielabelafschrift om burgers beter
te informeren en verduurzamingsbeslissingen te vereenvoudigen. Er volgt géén strikte
EU-harmonisatie van de energielabelklassen. In eerdere concepten zouden de labelklassen
in de EU moeten worden geharmoniseerd, inclusief de verplichting om bepaalde percentages
van de gebouwenvoorraad te koppelen aan bepaalde klassen. Dankzij de inzet van het
kabinet en een aantal andere lidstaten is dat losgelaten. Voor Nederland geldt dat
de indeling A tot en met G behouden blijft in het uiteindelijke compromis. Er volgt
daarnaast een nieuwe klasse A0 voor gebouwen die voldoen aan de ZEB-standaard. Ook
kunnen lidstaten een A+ klasse introduceren voor gebouwen die nog beter presteren
dan ZEB. Alle bestaande A+ klassen in Nederland zullen vanaf 2030 verdwijnen bij de
uitgifte van nieuwe energielabels en worden vervangen door bovenstaande klassen. Het
kabinet vindt dit een aanzienlijke verbetering t.o.v. eerdere concepten. De indicator
«primair fossiel energiegebruik» blijft nog mogelijk voor het vaststellen van het
energielabel. Hiertoe heeft de motie Grinwis c.s.6 opgeroepen. Verder blijft het energielabel 10 jaar geldig, worden monumenten ook
labelplichtig en ontvangen woningeigenaren van de slechtst presterende gebouwen een
uitnodiging voor een renovatieadvies via een energieloket. Al met al is het kabinet
is positief over de uitkomst van de onderhandelingen voor het energielabel. Het kabinet
beziet de komende tijd hoe hier invulling aan kan worden gegeven.

Ten vijfde is opgenomen dat lidstaten moeten streven naar het uitfaseren van de cv-ketel
en andere fossiele brandstofinstallaties in 2040. Dit is geen verplichting, maar een
streven. Ook volgt er een subsidieverbod vanaf 2025 voor cv-ketels en andere fossiele
brandstofinstallaties7. Dit is conform de wens van veel lidstaten, waaronder Nederland.

Ten zesde is er aandacht voor het verbeteren van de binnenmilieukwaliteit. Dit onderdeel
heeft het EP geïntroduceerd. Nederland behoorde tot een kleine groep lidstaten die
zich in de onderhandelingen principieel heeft verzet tegen opname van bepalingen hierover,
omdat het niet direct raakt aan de energieprestatie van gebouwen. Toch heeft het kabinet
ingestemd met het uiteindelijke compromis, omdat de bepalingen zijn afgezwakt. Bovendien
bevat de Nederlandse bouwregelgeving al voorwaarden bevat ten behoeve van een goede
binnenmilieukwaliteit.

Ten zevende biedt de herziene EPBD de mogelijkheid om de nationale berekeningsmethodiek
voor de energieprestatie van gebouwen te behouden in Nederland. Dat is in lijn met
het kabinetsstandpunt. Er moet wel rekening gehouden worden met energieopslag en het
gebruik van gebouwautomatiseringssystemen. Dit is van belang voor flexibiliteit richting
het elektriciteitsnetwerk. Het kabinet ziet de noodzaak om hier rekening mee te houden
in verband met netcongestie en energiegebruik op het moment dat er duurzame opwek
plaatsvindt.

Ten achtste bevat de EPBD regels over verplichte installatie van een zonne-energiesysteem
waar dat technisch, functioneel en economisch haalbaar is. Voor nieuwe utiliteitsgebouwen
van meer dan 250 m2 gebruiksoppervlakte gelden deze regels uiterlijk op 31 december 2026. Voor bestaande
publieke gebouwen is een geleidelijke aanpak voorzien waarbij gebouwen groter dan
2.000 m2 gebruiksoppervlakte uiterlijk op 31 december 2027 aan de nieuwe regels moeten voldoen.
Deze drempel wordt progressief verlaagd tot 250 m2 in december 2030. Voor nieuwe woningen en nieuwe overdekte parkeergelegenheden gelden
regels uiterlijk op 31 december 2029. Voor bestaande utiliteitsgebouwen van meer dan
500 m2 gebruiksoppervlakte gelden regels uiterlijk op 31 december 2027 bij een renovatie
die een vergunning vereist. De herziene richtlijn biedt voldoende ruimte voor maatwerk
zodat er geen disproportionele normen worden gesteld, bijvoorbeeld bij netcongestie
of een onredelijke terugverdientermijn. Het kabinet ziet graag meer zonne-energie
op daken conform de voorkeursvolgorde zon en is content met de nieuwe regels.

Ten negende zijn de bepalingen voor laadpunten voor voertuigen verder aangescherpt.
Deze gelden bij nieuwbouw en ingrijpende renovaties. Het laden van elektrische voertuigen
in gebouwen is een belangrijke pijler voor het kabinet in het vormen van een landelijk
dekkend laadnetwerk. Ook de aandacht voor adequate laadsnelheden en het wegnemen van
de barrières voor de installatie van laadpunten in appartementencomplexen sluiten
aan op doelstellingen van de Nationale Agenda Laadinfrastructuur. Er komen ook voorschriften
voor slim en bi-directioneel laden. Betere integratie van elektrische mobiliteit in
gebouwen biedt nieuwe mogelijkheden voor verduurzaming en het voorkomen van netcongestie.
Verder is er aandacht voor fietsparkeren bij nieuwbouw en ingrijpende renovaties.

Tot slot moeten financieringsmaatregelen en energieloketten energetische renovaties
stimuleren bij huishoudens en kleine bedrijven. Kwetsbare huishoudens dienen ondersteund
te worden ter voorkoming van energiearmoede. Het kabinet steunt deze aanpak, want
het sluit goed aan bij bestaande, nationale instrumenten. Lidstaten moeten ook waarborgen
voor huurders garanderen om het risico van uitzetting van kwetsbare huishoudens als
gevolg van onevenredige huurverhogingen na renovatie aan te pakken. Het kabinet onderschrijft
het belang dat renovaties niet mogen leiden tot een onevenredig hoge huur. In het
huurrecht is al geregeld dat een verhuurder pas kan renoveren als de huurder daarmee
instemt.

Vervolg

Lidstaten krijgen twee jaar de tijd om de herziene EPBD in nationale regelgeving en
nationaal beleid te verankeren, vanaf de datum dat de richtlijn formeel is gepubliceerd.
De implementatietermijn is relatief kort. Mede daarom geldt, zoals eerder in het wetgevingsprogramma
Klimaat aangegeven, als uitgangspunt voor de implementatie dat het zuivere implementatie
betreft. Dat betekent dat geen andere regels worden opgenomen dan voor de implementatie
noodzakelijk. Dit betekent dat voor eventuele aanvullende nationale maatregelen een
separaat wetgevingsproces gevolgd moet worden.

Tot slot merk ik op dat wetgevingsproducten die nodig zijn voor de implementatie van
de herziene EPBD worden opgenomen reguliere procedures voor wet- en regelgeving, bijvoorbeeld
het reguliere wetgevingsprogramma Klimaat. Zo kan uw Kamer de voortgang volgen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge