Brief regering : Voortgang Aanpak burgerparticipatie en burgerfora

Nr. 39
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 maart 2024

Op 17 maart 2023 heeft mijn ambtsvoorganger, namens het kabinet, de Aanpak burgerparticipatie
en burgerfora aan de Tweede Kamer verstuurd (Kamerstuk 30 184, nr. 38). Hierin is het beleid omtrent burgerparticipatie en burgerfora uitgewerkt. In deze
brief zet ik uiteen wat er al is gedaan en wat er nog loopt. We hebben het afgelopen
jaar gerichte stappen gezet om via een combinatie aan vormen de invloed en zeggenschap
van burgers te vergroten. Ook benoem ik een aantal vragen voor de nabije toekomst.

Er is in Nederland veel steun voor de representatieve democratie met gekozen volksvertegenwoordigers.
Tegelijkertijd vragen burgers om meer invloed, grip en regie.1 Het kabinetsbeleid is erop gericht om de invloed en zeggenschap van inwoners te vergroten,
nadrukkelijk als aanvulling op de representatieve democratie en via een combinatie
van nieuwe en bestaande vormen. Een belangrijk principe is dat zeggenschap alleen
wordt geboden als er ook echt ruimte is voor invloed. Meer participatie is op zichzelf
niet per se beter. Het devies is: doe het goed, of doe het niet.

1. Invloed en zeggenschap op nationaal niveau

1.1 Nationaal burgerforum klimaat en energie ingesteld

Burgerfora zijn een kansrijke vorm van democratische vernieuwing die de mogelijkheid
biedt een brede en diverse vertegenwoordiging van burgers te betrekken bij besluitvorming.
Het kabinet heeft in het afgelopen jaar met de Tweede Kamer besproken hoe een burgerforum
over klimaat en energie burgers meer invloed kan geven op dit onderwerp. Met de Tweede
Kamer en het kabinet zijn randvoorwaarden vastgesteld en is een aanpak gemaakt om
te komen tot een nationaal burgerforum.2 Daarin is onder meer aandacht voor de juiste vraagstelling, een duidelijke en stevige
inbedding vooraf in de politieke en parlementaire besluitvorming, het betrekken van
de rest van de samenleving via een (online) raadpleging, de representativiteit en
een heldere rolverdeling tussen BZK en vakdepartementen. Op 18 juli 2023 is het burgerforum
door het kabinet ingesteld.3 De vraag die aan de leden van het burgerforum zal worden gesteld is: «Hoe kunnen
we als Nederland eten, spullen gebruiken en reizen op een manier die beter is voor
het klimaat?» We staan in de startblokken om met uw Kamer de samenwerking verder vorm
te geven en aan de slag te gaan met de uitvoering.4

1.2 Invloed bij bouwen, wonen en ruimtelijke kwaliteit

Om vroegtijdige invloed en zeggenschap van burgers op het gebied van bouwen en wonen
te borgen, wordt een gespreksagenda bij sloop- of renovatietrajecten verankerd in
het Nationaal sloop- en renovatiestatuut van Aedes en de Woonbond. Dat zorgt ervoor
dat participatie van de huurdersvertegenwoordiging in trajecten vroegtijdig plaatsvindt
en op een zorgvuldige en transparante manier wordt georganiseerd. Vroegtijdige invloed
en zeggenschap is ook aan de orde in de beoordelingscriteria van het Volkshuisvestingsfonds
en de Woningbouwimpuls. U wordt hier in het voorjaar apart over geïnformeerd. In de
zomer van 2023 is een expertsessie georganiseerd over de uitdagingen bij het tijdig
betrekken van burgers en het betrekken van toekomstige bewoners. Naar aanleiding van
deze bijeenkomst worden nu met gemeenten nieuwe werkwijzen verkend die bijdragen aan
het vergroten van de betrokkenheid van bewoners bij woningbouw. In het beleid rond
de ruimtelijke kwaliteit van Nederland is er meer aandacht voor het burgerperspectief.
Zo is er via Mooinederland.nu een maatschappelijke dialoog gestart, onder meer via
de rubrieken MooiNL ABC en MooiNL Scorebord en gastblogs over het belang van ruimtelijke
ordening en ruimtelijke kwaliteit voor onze leefomgeving.5

2. Invloed en zeggenschap op decentraal niveau

2.1 Wet versterking participatie op decentraal niveau

Op 26 oktober 2023 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het wetsvoorstel Wet versterking
participatie op decentraal niveau. Dit wetsvoorstel verbreedt de inspraakverordening
tot een participatieverordening en verplicht tot het opnemen van voorwaarden voor
het uitdaagrecht (amendement Van der Graaf, c.s.6).

Vooruitlopend op de wet hebben het Ministerie van BZK en de VNG de handreiking Aan de slag met participatie geactualiseerd.7 De VNG zal ook een herziene model-participatieverordening opstellen op basis van
de feedback uit dit traject met de koplopergemeenten. In aanvulling op het al bestaande
ondersteunend beleid bij dit wetsvoorstel verschijnt in het voorjaar van 2024 een
handreiking met praktische tips voor het meer inclusief en representatief maken van
participatietrajecten, bedoeld voor ambtenaren van gemeenten, provincies, waterschappen
en het Rijk.8 Ook hebben er naar aanleiding van de motie-Van der Graaf sinds dit voorjaar overleggen
plaatsgevonden met o.a. jongerenorganisaties, de LSA, de LvKK en de VNG om te bespreken
hoe het uitdaagrecht goed uit de verf kan komen.9 Samen met deze organisaties delen we dit jaar kennis over het uitdaagrecht en met
de VNG worden in 2024 leerateliers over het uitdaagrecht georganiseerd voor gemeenten,
provincies en waterschappen.

2.2 Participatie in beeld met de monitor burgerparticipatie

In opdracht van BZK heeft onderzoeksbureau Regioplan onderzocht hoe een terugkerende
monitor burgerparticipatie eruit kan zien die een beeld geeft van burgerparticipatie
in Nederland. Daarnaast hebben ze ook een 0-meting gedaan.

De 0-meting geeft een kwantitatief overzicht van de mate waarin en de wijze waarop
burgerparticipatie bij gemeenten, provincies en waterschappen is verankerd in verordeningen
en nota’s. Zo is er op basis van meer dan 170.000 openbare documenten in kaart gebracht
dat er door decentrale overheden 55 nota’s over participatie en 39 participatieverordeningen
zijn vastgesteld, die melding maken van verschillende participatievormen. Zo maakt
41% van de participatieverordeningen en 24% procent van de nota’s melding van het
uitdaagrecht. Vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Wet versterking participatie
op decentraal niveau zijn er dus al veel decentrale overheden die een verordening
hebben vastgesteld. Op basis van gemeenteraadstukken blijkt bovendien dat er in 286
gemeenten over participatie wordt gesproken en in 125 gemeenten over uitdaagrecht.

De 0-meting geeft ook een kwalitatief beeld over participatie in de praktijk aan de
hand van enquêteonderzoek bij decentrale overheden en een casestudy. Daaruit blijkt
dat inspraaktrajecten en burgerinitiatieven de meest voorkomende participatievormen
zijn. Maar decentrale overheden geven ook aan dat het lastig is om overzicht te houden
op wat er precies allemaal gebeurt binnen de organisatie, omdat participatie vaak
niet centraal belegd is. De respons op de enquête was met bijna 19% procent relatief
laag, dus het beeld is niet representatief. De monitor is recent gepubliceerd op de
Kennisbank Openbaar Bestuur.10

2.3 Jeugdparticipatie en democratisch burgerschap bevorderd

Om mee te doen in de democratie hebben mensen kennis en vaardigheden nodig en democratisch
bewustzijn. Dat is iets dat mensen moeten leren, ervaren en oefenen. Uit onderzoek
naar de ontwikkeling van democratische kernwaarden onder jongeren, het Adolescentenpanel
Democratische Kernwaarden en Schoolloopbanen (ADKS) dat vanuit BZK wordt gefinancierd,
blijkt dat jongeren veel waarde hechten aan democratie, maar dat er grote verschillen
zijn tussen opleidingsniveaus.11 Daarnaast blijkt uit internationaal vergelijkend onderzoek naar burgerschapscompetenties
(ICCS) dat Nederlandse jongeren lager scoren op kennis en vaardigheden dan jongeren
uit vergelijkbare landen. Passend burgerschapsonderwijs en educatieve programma’s
en activiteiten zijn cruciaal. BZK werkt daarom samen met ProDemos aan programma’s
voor scholen en scholieren om laagdrempelig kennis te maken met democratie. Naast
de reguliere subsidie die ProDemos hiervoor ontvangt, zal er dit jaar 1 miljoen extra
worden geïnvesteerd om democratisch burgerschap voor jongeren in de regio te bevorderen.
Dit doen we door in te zetten op het versterken van het regionale netwerk van scholen
en lokale overheden om zo het bereik van de activiteiten van ProDemos te vergroten.
Specifiek wordt er ingezet op de volgende vijf regio’s: Drenthe/Groningen, Flevoland,
Zeeland, Noord-Brabant en Bonaire in Caribisch Nederland. Hiermee wordt invulling
gegeven aan het amendement Sneller c.s.12 Daarnaast werkt BZK samen met OCW om te kijken hoe het burgerschaps-onderwijs verder
kan worden versterkt.

Ook buiten de klas is het versterken van democratisch burgerschap van belang. Om gemeenten
te ondersteunen bij het invullen van jeugdparticipatie wordt in 2024 in samenwerking
met de VNG en de Nationale Jeugdraad (NJR) een handreiking jeugdparticipatie ontwikkeld.
Hierin staan praktische tips over hoe gemeenten jeugdparticipatie op een betekenisvolle
manier kunnen inrichten en worden goede voorbeelden gedeeld. Naar aanleiding van motie
Van der Graaf is er met verschillende jongerenorganisaties gesproken over het inrichten
van het beleid rondom betekenisvolle jeugdparticipatie. Save the Children Nederland,
Unicef Nederland en de Nationale Kinderombudsman zullen meelezen op deze handreiking.13Daarnaast ondersteunt BZK Tienskip, een organisatie die zich inzet om jongeren wegwijs
te maken in lokale democratie. Met een extra subsidie vanuit BZK heeft Tienskip kunnen
uitbreiden naar de provincies Groningen en Overijssel en zijn daar de eerste succesvolle
projectdagen georganiseerd. Ook zal er in 2024 extra geïnvesteerd worden in democratisch
burgerschap in een aantal focusgebieden binnen het Nationaal Programma Leefbaarheid
en Veiligheid. Hier zullen we samenwerken met partners als ProDemos en Tienskip en
zal er ruimte worden geboden aan maatschappelijk initiatief vanuit de wijken.

2.4 Gemeenten ondersteund bij voorbereiding en uitvoering burgerfora

Op verzoek van de Tweede Kamer organiseert BZK sinds 2023 met de VNG een pilot decentrale
burgerfora, waarin acht gemeenten in verschillende bijeenkomsten kennis en ervaring
uitwisselen over de organisatie en uitvoering van een burgerforum.14 Deze gemeenten zijn Heemstede, Helmond, Leiden, Nijmegen, Roosendaal, Texel, Zoetermeer
en Zwolle. In Leiden is het burgerforum inmiddels afgerond, in Zwolle worden op dit
momenten de bijeenkomsten gehouden, Heemstede en Zoetermeer starten binnenkort met
de eerste bijeenkomsten en op Texel gebeurt dit na de zomer.

Er is in het najaar van 2023 een goedbezochte landelijke bijeenkomst georganiseerd
om de eerste lessen te delen.15 Op basis van de inzichten uit de pilot wordt een handreiking burgerfora gemaakt,
die in de zomer van 2024 beschikbaar komt. De pilot zal worden afgesloten met een
tweede landelijke bijeenkomst in de zomer van 2024. Naast deze gemeenten uit de pilot
zijn er nog meer burgerfora op decentraal niveau in voorbereiding en uitvoering, zoals
bijvoorbeeld in de gemeente Rotterdam.

2.5 Digitale participatie verankeren en verder brengen

Op verschillende plekken in Nederland wordt digitale participatie al incidenteel of
structureel ingezet.16 In 2021 is op basis van deze en andere ervaringen de inspiratiegids Digitale Participatie
gemaakt.17 In 2024 wordt deze inspiratiegids herzien op basis van de laatste stand van zaken.

In 2021 zijn met het Innovatiebudget van Binnenlandse Zaken ook pilots gestart door
de gemeenten Amsterdam en Groningen met het open source deliberatieplatform Polis,
waarmee de overlappende en onderscheidende standpunten van grote groepen mensen rond
bepaalde vraagstukken inzichtelijk worden gemaakt.18 Momenteel wordt op lokaal en nationaal niveau verkend hoe Polis verder ontwikkeld
kan worden om breder te worden ingezet.

Daarnaast wordt verkend welke kansen en risico’s de snelle opkomst van AI biedt voor
participatie en wat ervoor nodig is om dit in Nederland in goede banen te leiden.
Daarbij wordt ook gekeken naar wat er in andere landen gebeurt op dit gebied.

2.6 Praktijkvoorbeelden over burgerbegroten gebundeld en gedeeld

BZK en de VNG hebben medio 2023 de Factsheet burgerbegroten uitgebracht, naar aanleiding
van de motie-Dassen.19 Hierin wordt verwezen naar voorbeelden in binnen- en buitenland, zoals burgerbegrotingen
in Brazilië, Schotland, Breda en Maastricht.20

3. Maatschappelijk initiatief beter in beeld en versterkt

Onderzoekers van de Vrije Universiteit Amsterdam hebben in opdracht van mijn ministerie
met het rapport Burgercollectieven in Nederland: Een conceptuele en empirische verkenning een eerste grove schatting gemaakt van het aantal burgercollectieven in Nederland.21 Volgens de onderzoekers zijn er minstens 7.400 burgercollectieven in Nederland, die
een belangrijke maatschappelijke organisatievorm zijn naast familie, markt en overheid.22 De maatschappelijke waarde van burgercollectieven is uit te drukken in concrete opbrengsten
als goederen en diensten, maar ook de directe betrokkenheid van burgers bij maatschappelijke
uitdagingen op allerlei beleidsterreinen.23

Om maatschappelijk initiatieven te versterken verstrekt BZK jaarlijks subsidie aan
de Landelijke Vereniging voor Kleine Kernen (LVKK) en het Landelijk Samenwerkingsverband
Actieve Bewoners (LSA Bewoners). Met de subsidies stelt BZK deze organisaties in staat
om maatschappelijk initiatief te ondersteunen en goede voorbeelden te delen, zoals
via de Dorpsvernieuwingsprijs. De subsidie van LVKK wordt dit jaar eenmalig verhoogd,
naar aanleiding van het amendement Van Dijk-Van der Graaf op de begrotingswet van
BZK. Aan het einde van de looptijd van de subsidie zullen LVKK en BZK in gesprek gaan
over de opbrengsten en het vervolg. Hiermee beschouw ik de motie Van Dijk-Van der
Graaf om te onderzoeken hoe de LvKK het best structureel gefinancierd kan worden als
afgedaan.24

Naar aanleiding van de motie Van Dijk is een gesprek gevoerd met het Nationaal Verenigingsonderzoek
(NVO) over de mogelijkheid het onderzoek uit te breiden naar gemeenteniveau.25 BZK zal hier gevolg aan geven door een brede bijeenkomst te beleggen om op basis
van de lessen uit de monitor burgercollectieven, de monitor burgerparticipatie en
het NVO te bespreken wat nodig is om maatschappelijk initiatief beter in beeld te
brengen en te verkennen welke rol BZK kan spelen in het wegnemen van de knelpunten
waar initiatiefnemers tegenaan lopen.

4. Kennis opbouwen en delen

Kennis en onderzoek naar burgerbetrokkenheid vergroten we en passen we toe in de praktijk,
zoals blijkt uit de al genoemde onderzoeken. We nemen ook deel als maatschappelijk
partner aan het onderzoeksproject Revitalised Democracy for Resilient Societies (REDRESS26), waarin het combineren van participatievormen wordt onderzocht. Onderzoekers uit
dit traject zijn betrokken geweest bij de opzet van het nationaal burgerforum klimaat
en energiebeleid en de manieren waarop dit nationale burgerforum geëvalueerd kan worden.

BZK draagt ook bij aan de Kennisagenda Participatie 2024 van het Kennisknooppunt Participatie
van het Ministerie van I&W. Er zijn afgelopen jaar o.a. vouchers uitgegeven voor onderzoek
naar hoe verschillende participatievormen andere groepen kunnen bereiken en de rol
van conflict bij participatie. Dat onderzoek wordt dit jaar gepubliceerd.27

Ter versterking van kennis, vaardigheden en ambtelijk vakmanschap is door BZK met
de ministeries van I&W, Financiën en Defensie een basisworkshop «goed aan de slag
met participatie» ontwikkeld. Deze is getest op de Dag van het beleid voor Rijksambtenaren
van alle departementen. Daarna hebben we de workshop verschillende keren herhaald
met beleidsambtenaren van diverse departementen en met collega’s van de interdepartementale
werkgroep (stakeholders)-participatie. We hebben er ook voor gezorgd dat goed aan
de slag gaan met participatie als beleidsmedewerker nu aandacht krijgt in het Beleidskompas
op het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving.28 Verder hebben we in 2023 in de e-learning «Belanghebbenden betrekken in het beleidsproces»
een hoofdstuk gewijd aan het hoe invloed en zeggenschap voor burgers in het beleidsproces
gerealiseerd kan worden.29 Tot slot delen we kennis en goede voorbeelden over participatie voor het decentrale
niveau op www.lokale-democratie.nl.

Ik voer ook een strategische verkenning uit om onze Rijksbrede positie op participatie
verder te versterken. In de verkenning ga ik in op vragen, dilemma’s en mogelijke
handelingsperspectieven voor het Rijk. Ik heb verschillende wetenschappers om reflectie
gevraagd. De verkenning en wetenschappelijke essays zullen nog dit voorjaar worden
gepubliceerd.30

5. Tot slot

Met deze voortgangsbrief heb ik u geïnformeerd over de tussentijdse resultaten die
zijn geboekt met de Aanpak burgerparticipatie en burgerfora uit 2023. Het nationaal
burgerforum klimaat en energie is ingesteld, de invloed bij o.a. wonen en bouwen is
versterkt, de rijksbrede positie wordt aangescherpt, maatschappelijk initiatief is
in beeld gebracht en ondersteund. Daarmee is het werk niet af, onze democratische
rechtstaat vraagt om voortdurende bescherming en vernieuwing.31

Ook in de komende jaren blijft het van belang om de toegang tot de democratie en democratische
processen te vergroten. De betrokkenheid van burgers is voorwaardelijk om politieke
ambities en beleidsdoelen op de grote maatschappelijke opgaven te kunnen realiseren.
Meer mensen zich gehoord laten voelen en meer invloed en zeggenschap geven via een
open, transparant en rechtvaardig proces is cruciaal om de democratie te beschermen
en te vernieuwen.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge