Brief regering : Kabinetsstandpunt verlof- en vervangingsregeling volksvertegenwoordigers en dagelijks bestuurders

Nr. 91
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 maart 2024

1. Inleiding

Mijn ambtsvoorganger heeft het Adviescollege Rechtspositie Politieke Ambtsdragers
(hierna: adviescollege) bij brief van 15 juli 2022 gevraagd advies uit te brengen
over de uitbreiding en flexibilisering van de verlof- en vervangingsregeling van volksvertegenwoordigers
en dagelijks bestuurders.1 Dit naar aanleiding van een verzoek van de gemeenteraden van Utrecht, Groningen en
Breda in 2021 om de bestaande regeling te moderniseren en een toezegging aan de Tweede
Kamer2. Uit een eerdere consultatieronde bleek destijds dat die wens breder leeft onder
de beroepsgroepen en de medeoverheden, maar dat zij niet unaniem zijn over de wijze
waarop dat zou moeten gebeuren.

Het kabinet heeft veel waardering voor het advies van het adviescollege en wil op
een aantal punten de aanbevelingen van het adviescollege ter hand nemen. Daarnaast
is het kabinet voornemens om enkele suggesties van het advies verder te onderzoeken
met een positieve grondhouding.

Het is echter evident dat er ten aanzien van de verlof- en vervangingsregeling twee
kanten zijn. Enerzijds is er een begrijpelijke wens tot modernisering van de regeling,
vaak ingegeven door de veranderende maatschappij en de verhoudingen daarbinnen. Anderzijds
zijn er bepaalde constitutionele aspecten aan de bestaande verlof- en vervangingsregeling
verbonden die niet zonder meer kunnen worden aangepast, en kent verruiming en modernisering
van de regeling uitvoeringstechnische complicaties.

Het kabinet streeft naar een goede balans tussen de wens om de verlof- en vervangingsregeling
aan te passen, de belangen van de politieke ambtsdrager en de belangen van degene
die de ambtsdrager vervangt. Daarbij moet de regeling ook recht doen aan het bijzondere
karakter van het politieke ambt.

Bij het vinden van deze balans neemt het kabinet ook recente ontwikkelingen aangaande
verlof en vervanging in ogenschouw. Bijvoorbeeld werd rond de Tweede Kamerverkiezingen
van 22 november 2023 de complexiteit van de regeling zichtbaar toen zich een casus
voordeed omtrent vervanging in geval van zwangerschap meteen bij aanvang van de ambtstermijn.
Volgens de huidige regeling kan in een dergelijk geval niet in vervanging worden voorzien.
Als een Kamerlid hoogzwanger is en wordt benoemd binnen vier weken vóór de vermoedelijke
bevallingsdatum, kan zij op grond van artikel X 10 van de Kieswet geen verzoek om
tijdelijk ontslag meer indienen. In een dergelijk geval blijft de zetel leeg totdat
het betreffende Kamerlid terug is van haar verlof.

Deze specifieke casus betreft geen onderdeel van het advies, maar toont aan dat de
huidige regeling niet is toegerust om in alle gevallen recht te doen aan de situatie.
In het wetgevingsproces dat uit deze brief voortvloeit, zal dan ook worden bezien
of voor dergelijke gevallen een oplossing kan worden gevonden.

Op 3 maart 2023 heb ik het advies van het adviescollege ontvangen. Zoals eerder per
uitstelbericht d.d. 16 oktober 2023 medegedeeld aan uw Kamer3, heb ik het kabinetsstandpunt niet binnen de gestelde termijn van drie maanden na
ontvangst aan uw Kamer kunnen doen toekomen. Redenen hiervoor zijn de complexiteit
van het onderwerp, de eventuele consequenties die de onderdelen van het advies hebben
voor de inrichting van het openbaar bestuur en de constitutionele aspecten die aan
het advies zijn verbonden. Bij deze treft u het standpunt van het kabinet op het advies
van het adviescollege aan.

2. Dagelijks bestuurders

Flexibiliseren van de verlofduur

Dagelijks bestuurders kennen een verlof- en vervangingsregeling waarbij de verlofduur
in de Provincie-, Gemeente- en Waterschapswet is gefixeerd op maximaal drie blokken
van telkens zestien weken gedurende één zittingstermijn. Het adviescollege adviseert
om meer flexibiliteit te introduceren in de verlofduur door weliswaar vast te houden
aan de initiële vaste verlofperiode van 16 weken, maar de duur van een eventuele verlenging
vrij te laten binnen het al bestaande maximum van 48 weken per zittingsperiode. Er
hoeft bij verlenging dan dus niet langer gekozen te worden voor een of twee verlengingen
van 16 weken, maar dit kunnen ook kortere periodes zijn.

Het adviescollege acht een dergelijke flexibilisering van de regeling wenselijk. De
huidige regeling is op dit punt te rigide. Het komt bijvoorbeeld voor dat dagelijks
bestuurders genoodzaakt zijn om 32 weken verlof te nemen wanneer de periode van 16
weken enkele weken te kort blijkt (bijvoorbeeld bij een meerlingenzwangerschap), of
dat zij juist maar 16 weken verlof nemen terwijl eigenlijk gezien het ziekteverloop
20 weken nodig zouden zijn. Het kabinet onderschrijft de argumenten van het adviescollege
en erkent – mede ingegeven door de veelvuldig door politieke ambtsdragers in media
geuite behoefte – dat de huidige regeling problemen veroorzaakt en dat er aanleiding
is om te bezien in hoeverre flexibilisering van de regeling deze problemen kan oplossen
met inachtneming van het bijzondere karakter van het ambt en de positie van de vervanger.

Het kabinet is voornemens de flexibilisering van de verlofduur voor dagelijks bestuurders
ter hand te nemen en verder uit te werken in een wetsvoorstel. De uitvoeringstechnische
complicaties die bij een dergelijke flexibilisering komen kijken, moeten daarbij wel
nog nader inzichtelijk worden gemaakt en worden getoetst. Voor dagelijks bestuurders
zou flexibilisering van de verlofduur een aanpassing van de Provincie-, Gemeente-
en Waterschapswet vergen.

In bepaalde gevallen is bij aanvang van de verlofperiode al te voorzien dat de initiële
periode van 16 weken ontoereikend zal zijn. Het kabinet onderschrijft het advies van
het adviescollege om dan zowel het verlof als de vervanging in één keer vooraf voor
de gehele periode te regelen tot aan het bestaande maximum van 48 weken. Dit kan zich
bijvoorbeeld voordoen in geval van een meerlingenzwangerschap of bij het ondergaan
van een operatie waar een voorziene revalidatietermijn aan is verbonden die de verlofduur
van 16 weken overschrijdt. In dergelijke gevallen kan de arts of verloskundige in
de benodigde medische verklaring hier rekening mee houden. Het college van gedeputeerde
staten, het college van burgemeester en waterschappen of het dagelijks bestuur van
een waterschap neemt aan de hand van de medische verklaring een gebonden beslissing
over de verlengde verlofduur. Voor de vervanger is in deze gevallen de vervangingstermijn
dan op voorhand duidelijk.

In de gevallen waarbij op voorhand de duur van de vervangingsperiode niet is vast
te stellen, ontstaat er onzekerheid voor de vervanger. Mogelijk wordt het met deze
aanpassing daarom ook lastiger om vervangers bereid te vinden. Zij weten namelijk
op voorhand niet waar zij na de initiële periode van 16 weken aan toe zijn. Geregeld
zal worden dat tijdig voor het einde van de initiële verlofperiode de verlengingsmogelijkheid
moet zijn ingeroepen. Anders kan het bijvoorbeeld voorkomen dat een vervanger na de
initiële vervangingsperiode van 16 weken reeds een nieuwe functie heeft geaccepteerd
of afspraken heeft gemaakt over terugkeer in zijn oude functie. In dat geval zou er
mogelijk voor slechts vier weken een vervanger moeten worden benoemd. Dat staat haaks
op het uitgangspunt om de regeling ook voor vervangers aantrekkelijk te houden.

Het kabinet merkt dan ook op dat de flexibilisering van de verlofduur enerzijds voorziet
in de wensen van de te vervangen dagelijks bestuurder, maar dat anderzijds de positie
van de vervanger mogelijk onzekerder wordt. Weliswaar gaat het adviescollege niet
uitgebreid in op de rechtspositie van de vervangende ambtsdrager, maar het kabinet
beziet of, en zo ja in hoeverre, de rechtspositie van de vervanger tegelijkertijd
moet worden verstevigd, bijvoorbeeld door het toekennen van een Appa-uitkeringsrecht4 gelijk aan de duur van de vervangingsperiode. Gezien de initiële vervangingsperiode
van 16 weken, zou de uitkeringsduur dan altijd minimaal vier maanden zijn. Een dergelijke
wijziging heeft ook financiële gevolgen. Deze zullen bij de verdere uitwerking inzichtelijk
worden gemaakt.

Uitbreiding verlofvormen

Het adviescollege adviseert ten aanzien van dagelijks bestuurders om de verlofvormen
uit te breiden door aan te sluiten bij de wetgeving die geldt voor gewone werknemers,
te weten de Wet arbeid en zorg (Wazo). Het adviescollege adviseert de regeling voor
dagelijks bestuurders daar voor zover mogelijk op te laten aansluiten.

Het kabinet staat positief tegenover de uitbreiding van verlofvormen voor dagelijks
bestuurders, zoals door het adviescollege wordt geadviseerd. Gezien het feit dat dagelijks
bestuurders in hun positie als politiek ambtsdrager niet zomaar gelijkgesteld kunnen
worden met werknemers, vergt de keuze voor het al dan niet mogelijk maken van bepaalde
verlofvormen echter wel een aparte afweging waarbij rekening moet worden gehouden
met de bijzondere kenmerken van het ambt. In overeenstemming met het advies zal het
kabinet bij het uitwerken van het wetsvoorstel om de verlofregeling uit te breiden
de Wazo als uitgangspunt nemen, maar waar nodig een eigenstandige afweging maken of
er vanuit de bijzonderheid van het ambt bepaalde aanpassingen nodig zijn.

De geadviseerde uitbreiding door aansluiting bij de Wazo zou betekenen dat de verlofregeling
van dagelijks bestuurders wordt uitgebreid met geboorteverlof, ouderschapsverlof,
adoptieverlof, pleegouderverlof en langdurend zorgverlof. Het kabinet staat in eerste
instantie positief tegenover het aansluiten bij de verlofvormen met een maximale duur
van zes weken, te weten geboorteverlof, adoptieverlof, pleegouderverlof en langdurend
zorgverlof. Voor deze uit de Wazo voortkomende verlofvormen waarmee de regeling voor
dagelijks bestuurders zou kunnen worden uitgebreid, is het kabinet voornemens om ook
wat betreft duur aan te sluiten bij de periode van verlof zoals opgenomen in de Wazo.
Het vraagstuk van flexibilisering blijft bij deze verlofvormen gezien de maximale
duur van zes weken buiten beschouwing. Voor politieke ambtsdragers zal voor mantelzorgverlof
net als voor werknemers een maximumduur gelden van zes weken per jaar. Voor adoptie-
en pleegouderverlof geldt een maximumduur van zes weken per kind. Voor geboorteverlof
geldt dat de partner recht heeft op één week verlof ingaand op de dag na de geboorte.
Bij deze vormen van kortdurende afwezigheid van de dagelijks bestuurder zou dan de
verplichting gelden om deze binnen het college op te lossen door tijdelijke aanpassing
van de portefeuilleverdeling.5

Het al dan niet aansluiten bij de Wazo voor wat betreft ouderschapsverlof is gecompliceerder
gezien de langere duur van deze verlofvorm. Ouderschapsverlof betekent het recht op
negen weken deels betaald en 17 weken onbetaald verlof. Mogelijke aansluiting bij
ouderschapsverlof zoals in de Wazo, vergt gezien de afwijkende verlofduur en het afwijkende
karakter (deels betaald, deels onbetaald) verdere doordenking en uitwerking. Desondanks
onderkent het kabinet gezien recente ontwikkelingen in bijvoorbeeld Maastricht, waarbij
een kwestie rond ouderschapsverlof leidde tot een coalitiebreuk, een verlofvorm is
die zou kunnen voorzien in een behoefte en bij uitstek een verlofvorm is die past
in de veranderende maatschappij. Het kabinet zal bij het wetgevingstraject dat volgt
uit deze kabinetsreactie, uitbreiding van de regeling met ouderschapsverlof dan ook
verder onderzoeken en pogen de uitvoeringstechnische complicaties weg te nemen door
bijvoorbeeld aanpassing van de verlofduur.

Beslisgrond

Uitvoeringstechnisch brengt een verruiming van de huidige verlofvormen voor dagelijks
bestuurders enkele complicaties met zich mee, waaronder de gebonden beslissing die
ten grondslag ligt aan het toekennen van de bestaande vormen van verlof. De huidige
verlof- en vervangingsregeling voor dagelijks bestuurders ziet toe op verlof en vervanging
bij zwangerschap en bevalling en langdurige ziekte. Ten aanzien van deze verlofvormen
is het mogelijk om op basis van een objectieve beslisgrond, namelijk een verklaring
van een arts of verloskundige, verlof toe te kennen. Deze artsenverklaring dient als
bindend advies om al dan niet vervanging mogelijk te maken. Wanneer de regeling wordt
uitgebreid met verlofvormen waar geen medische noodzaak aan ten grondslag ligt, zal
moeten worden besloten om verlof en vervanging toe te kennen op een andere beslisgrond
dan een artsenverklaring.

Het adviescollege adviseert de bewijslast van de niet-medische omstandigheden die
tot de verlof- en vervangingsaanvraag leiden te beperken tot het door de ambtsdrager
aannemelijk laten maken dat de omstandigheden die tot de afwezigheid leiden zich daadwerkelijk
voordoen. Dit sluit aan bij de regeling in artikel 5:5 van de Wazo: «de werknemer
maakt op verzoek aannemelijk dat hij zijn werkzaamheden niet verricht of zal verrichten
in verband met de grond waarop het verlof wordt verleend.»

Op deze manier zoals geadviseerd door het adviescollege zou worden afgestapt van een
«bindend advies» als beslisgrond om verlof te verlenen. Het kabinet acht dat onwenselijk.
Toekenning van verlof zou dan plaatsvinden op basis van een subjectieve beslisgrond
en dat zou de toekenning van verlof kunnen politiseren. Om deze reden zal het kabinet
bij het uitwerken van de uitbreiding van de verlofvormen met een positieve grondhouding
onderzoek doen naar alternatieve objectieve beslisgronden. Hierover zal nadere afstemming met belanghebbenden en betrokken partijen
plaatsvinden.

3. Volksvertegenwoordigers

Flexibiliseren van de duur

Volksvertegenwoordigers kennen evenals dagelijks bestuurders een vervangingsregeling
waarbij de duur is gefixeerd op maximaal drie blokken van telkens 16 weken gedurende
één zittingstermijn. Voor volksvertegenwoordigers is dit geregeld in de Kieswet. Ook
ten aanzien van volksvertegenwoordigers adviseert het adviescollege om meer flexibiliteit
te introduceren in de duur door vast te houden aan de initiële vaste verlofperiode
van 16 weken, maar daarna de duur van een eventuele verlenging vrij te laten binnen
het al bestaande maximum van 48 weken per zittingsperiode.

De achterliggende gedachte van het adviescollege achter de wenselijkheid van flexibilisering
van de regeling voor volksvertegenwoordigers is ook hier dat de huidige regeling te
rigide is en in onvoldoende mate voorziet in de behoeftes van volksvertegenwoordigers.
Het kabinet onderschrijft evenals voor dagelijks bestuurders de argumenten van het
adviescollege. Ook ten aanzien van volksvertegenwoordigers is er aanleiding om te
bezien in hoeverre flexibilisering van de regeling problemen kan oplossen met inachtneming
van het bijzondere karakter van het ambt en de positie van de vervanger.

Het kabinet zal de flexibilisering van de duur voor volksvertegenwoordigers ter hand
nemen en uitwerken conform de wijze waarop dit zal gebeuren voor dagelijks bestuurders.
Voor volksvertegenwoordigers vergt een dergelijke flexibilisering van de verlofduur
een aanpassing van de Kieswet.

Verlofvormen volksvertegenwoordigers

Wazo

Het adviescollege adviseert evenals voor dagelijks bestuurders om de verlofvormen
voor volksvertegenwoordigers uit te breiden. Het adviescollege kiest ook ten aanzien
van volksvertegenwoordigers als vertrekpunt voor zijn advies de Wazo. Het adviescollege
adviseert de regeling voor volksvertegenwoordigers daar voor zover mogelijk op te
laten aansluiten.

Het kabinet heeft gezien het bijzondere karakter van het ambt van volksvertegenwoordiger
echter bedenkingen bij het advies om ook voor volksvertegenwoordigers de Wazo – die
geldt voor werknemers – als uitgangspunt te nemen.

Vanwege hun rol in het constitutionele bestel is in de Grondwet limitatief geregeld
op welke gronden volksvertegenwoordigers tijdelijk kunnen worden vervangen. De huidige
Grondwettelijke regeling kent reeds een lange voorgeschiedenis. Bij de totstandkoming
van artikel 57a (dat via artikel 129, derde lid, ook van toepassing is op staten-
en raadsleden en via artikel 132a, tweede lid ook op eilandsraadsleden) is nadrukkelijk
overwogen dat het persoonlijke karakter van dit ambt beperkingen stelt aan de mogelijkheid
tot vervanging. Kamer-, staten- en (eilands)raadsleden worden gekozen om op grond
van een persoonlijk mandaat voor vier jaar de bevolking te vertegenwoordigen. Het
voortdurend tijdelijk aan- en aftreden van vervangers past hier niet bij en zou de
herkenbaarheid van vertegenwoordigende organen en het aanzien van het ambt niet ten
goede komen.

Daarom heeft de Grondwetgever eerder reeds besloten om niet de Wazo (die ook destijds
al bestond) als uitgangspunt te nemen, maar een eigenstandige regeling voor volksvertegenwoordigers
in de Grondwet op te nemen. Daarbij heeft de Grondwetgever een eigenstandige afweging
gemaakt van de voor- en nadelen van een verlofregeling voor volksvertegenwoordigers
waarbij nadrukkelijk rekening is gehouden met hun bijzondere rol. Het persoonlijke
karakter van het ambt van volksvertegenwoordiger heeft de Grondwetgever doen besluiten
om de verlofgronden te beperken tot situaties waarin iemand tijdelijk fysiek niet
in staat is om zijn taken uit te voeren (zwangerschap, bevalling en ziekte).

Ondanks de regelmatig door volksvertegenwoordigers en gemeenteraden geuite wens om
de regeling voor volksvertegenwoordigers te moderniseren – waarvoor het kabinet begrip
heeft – ziet het kabinet zich om bovengenoemde redenen genoodzaakt tot het maken van
een eigenstandige afweging die recht doet aan de bijzondere positie van de volksvertegenwoordiger.
De Wazo kan daarbij niet als uitgangspunt worden genomen. Bij deze eigenstandige afweging
mag ook de positie van de vervanger niet uit het oog worden verloren. Voor een goede
werking van de regeling is immers essentieel dat er op een kieslijst voldoende vervangers
zijn (en blijven) die bereid zijn om de taken van de volksvertegenwoordiger tijdelijk
over te nemen.

Stemoverdracht volksvertegenwoordigers

Om de uitbreiding van verlofvormen voor volksvertegenwoordigers mogelijk te maken
waartoe het adviescollege adviseert, stelt het adviescollege voor om de mogelijkheid
tot stemoverdracht te verkennen. Wel maakt het adviescollege hierbij gezien «de fundamentele
complicaties» rond stemoverdracht de kanttekening dat deze mogelijkheid verder onderzoek
nodig heeft. Het adviescollege geeft niet aan wat «stemoverdracht» precies zou betekenen.

Het kabinet verstaat onder «stemoverdracht» het tijdelijk overdragen van de stembevoegdheid
van de individuele volksvertegenwoordiger aan een collega-volksvertegenwoordiger.
Dit zou een wijziging van de Grondwet vergen. Een nadeel van het mogelijk maken van
stemoverdracht als alternatief voor een volwaardige vervanging van de volksvertegenwoordiger,
is dat daarmee de suggestie wordt gewekt dat het lidmaatschap van de volksvertegenwoordiging
zou kunnen worden gereduceerd tot enkel het uitbrengen van een stem aan het einde
van de besluitvormingscyclus. Dit gaat voorbij aan het gegeven dat het werk van een
volksvertegenwoordiger veel omvattender is. Daarbij valt te denken aan de rechten
van een volksvertegenwoordiger als het stellen van vragen, het verzoeken om een interpellatie
te mogen houden, het spreekrecht en het recht om moties en amendementen in te dienen,
maar ook om het onderhouden van contact met de maatschappij en de achterban. Het stemrecht
vormt het sluitstuk van een proces van beoordeling van informatie, afweging van belangen,
deliberatie en debat. De mogelijkheid tot stemmen betreft daarnaast een fundamentele
en persoonlijke bevoegdheid van een volksvertegenwoordiger. Dit vloeit voort uit het
beginsel van het vrije mandaat. Dit uitgangspunt verhoudt zich niet goed tot het tijdelijk
overdragen van deze bevoegdheid aan een andere volksvertegenwoordiger.

Eerdere kabinetten hebben voorstellen tot stemoverdracht steeds afgewezen, het meest
recent in een nader rapport over de uitbreiding van de verlof- en vervangingsregeling
voor volksvertegenwoordigers in de Grondwet.6 Ook nu acht het kabinet stemoverdracht niet wenselijk. In lijn met de hierboven genoemde
argumentatie, vindt het kabinet het problematisch dat de volksvertegenwoordiger aan
wie de stem wordt overgedragen geen democratische legitimatie heeft voor het vertegenwoordigen
van degene wiens stem hij of zij overneemt. Vooral voor leden van kleine fracties
vormt dit een probleem. Bij eenpersoonsfracties is stemoverdracht helemaal niet mogelijk,
tenzij aan een volksvertegenwoordiger van een andere partij stemoverdracht zou plaatsvinden.
Deze oplossing strookt echter niet met het feit dat de kiezer zijn stem uitbrengt
op een kandidaat die op een bepaalde lijst stond. Overdracht van het stemrecht aan
een volksvertegenwoordiger die op een andere lijst is gekozen, is daarmee principieel
in strijd.

De hierboven geschetste bijzondere positie van de volksvertegenwoordiger en het feit
dat het kabinet niet positief staat tegenover de suggestie van het adviescollege om
stemoverdracht voor volksvertegenwoordigers te verkennen, leiden tot de conclusie
dat het kabinet niet voornemens is om de regeling van verlofvormen voor volksvertegenwoordigers
uit te breiden.

Evaluatie uitbreiding verlofvormen dagelijks bestuurders

Vijf jaar na invoering zal het kabinet de uitbreiding van verlofvormen voor dagelijks
bestuurders evalueren. Bezien zal dan worden of deze uitbreiding aansluit bij de gevoelde
behoefte. Ook zal worden onderzocht in hoeverre dagelijks bestuurders daadwerkelijk
gebruik maken van de nieuwe verlofvormen. Deze evaluatie zal in samenwerking met belanghebbenden
vorm krijgen.

Bij deze evaluatie zal worden onderzocht in hoeverre er behoefte bestaat om de verlofvormen
ook voor volksvertegenwoordigers uit te breiden. Hierover bestaat thans een wisselend
beeld. Zoals in de inleiding is aangegeven, hebben verschillende gemeenteraden voor
uitbreiding gepleit. Uit eerder onderzoek bleek echter die behoefte minder sterk aanwezig.7 Als te zijner tijd blijkt dat er een duidelijke behoefte bestaat aan bepaalde nieuwe
verlofvormen, dan kan dat aanleiding zijn om opnieuw te bezien of en hoe daarin zou
kunnen worden voorzien, met inachtneming van de bovenstaande overwegingen.

4. Overige aspecten verlof- en vervangingsregeling

Verlof en vervanging bewindspersonen

Bewindspersonen vallen niet onder de verlof- en vervangingsregeling voor volksvertegenwoordigers
en dagelijks bestuurders waar het advies betrekking op heeft,8 maar dat laat onverlet dat ook bewindspersonen te maken kunnen krijgen met verlof
en vervanging. Voor kortdurende afwezigheid geldt de Vervangingsregeling in geval
van tijdelijke afwezigheid van een Minister 2022. Op grond van deze regeling wordt
een Minister bij tijdelijke afwezigheid vervangen door de Staatssecretaris van hetzelfde
ministerie voor zover en voor zolang de Minister in de gelegenheid is om de Staatssecretaris
aanwijzingen dienaangaande te geven. Omgekeerd wordt een Staatssecretaris vervangen
door de Minister. Als er geen Staatssecretaris is benoemd op het ministerie, of als
de Minister niet in staat is om aanwijzingen te geven, wordt een Minister vervangen
door een andere Minister. In geval van langere afwezigheid van een bewindspersoon
wordt bij koninklijk besluit een specifieke voorziening getroffen voor de periode
dat de bewindspersoon de aangelegenheden betreffende zijn of haar ambt niet zal behartigen.
Dat geldt bijvoorbeeld bij langdurige ziekte of bij zwangerschap en bevalling, zoals
op dit moment het geval is bij de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
mevrouw Schreinemacher.9 De bewindspersoon wordt per koninklijk besluit ontheven van de aangelegenheden betreffende
het ambt gedurende de periode dat deze wegens ziekte of zwangerschap en bevalling
hiertoe niet in staat zijn.

Studieverlof

In de maatschappelijke discussie en de media wordt studieverlof regelmatig aangedragen
als een verlofvorm waarmee de verlof- en vervangingsregeling zou moeten worden uitgebreid.
Hoewel het kabinet ervoor openstaat om de regeling te moderniseren en aan te passen
aan de behoeftes die leven in de maatschappij, is het kabinet geen voorstander van
het faciliteren van studieverlof via de verlof- en vervangingsregeling. Vanzelfsprekend
kunnen opleidingen en cursussen die gerelateerd zijn aan het ambt (ontwikkelen beroepsvaardigheden
of loopbaanoriëntatie) tijdens het ambt worden gevolgd. Hiervoor behoeft geen verlof
te worden opgenomen. Het risico van het introduceren van studieverlof is dat dit zou
kunnen leiden tot een verkapte vorm van studiefinanciering omdat tijdens een verlofperiode
de bezoldiging blijft doorlopen. Bovendien is het een eigen keuze van de ambtsdrager
om een opleiding te volgen waarvoor verlof benodigd is. Een opleiding kan ook op later
moment, na afloop van een politiek ambt, worden gevolgd. Een bestuurder of volksvertegenwoordiger
verbindt zich tijdelijk aan de publieke zaak. Het is lastig uitlegbaar naar burgers
als deze ambtsperiode wordt benut om een studie te gaan volgen die geen of een beperkte
relatie heeft met de vervulling van het ambt.

Tijdelijk ontslag

Hoewel het geen onderdeel van het advies van het adviescollege is, wil het kabinet
van de gelegenheid gebruik maken om in deze Kamerbrief te verhelderen waarom aan volksvertegenwoordigers
«tijdelijk ontslag» wordt verleend terwijl bij dagelijks bestuurders sprake is van
«verlof». In de publieke discussie over de verlof- en vervangingsregeling wordt soms
onbegrip geuit over het feit dat vrouwelijke volksvertegenwoordigers die met zwangerschapsverlof
gaan «tijdelijk ontslag» moeten aanvragen.

Tijdelijk ontslag wordt echter niet alleen verleend aan volksvertegenwoordigers in
geval van zwangerschap maar ook bij ziekte. De term is dus niet specifiek gericht
op vrouwelijke noch op zwangere volksvertegenwoordigers. Bij de totstandkoming is
nadrukkelijk gekozen voor «tijdelijk ontslag met terugkeergarantie van rechtswege»
voor alle volksvertegenwoordigers omdat daarmee wordt voorkomen dat bij vervanging
het (Grond)wettelijk vastgestelde aantal volksvertegenwoordigers wordt overschreden.

Zoals opgenomen in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van
de Grondwet in verband met tijdelijke vervanging leden Tweede en Eerste Kamer, provinciale
staten en gemeenteraden is de verlof- en vervangingsregeling er juist op gericht om
belemmeringen voor vrouwen weg te nemen zodat zij zich verkiesbaar kunnen stellen,
een benoeming tot lid van een vertegenwoordigend orgaan kunnen aanvaarden of om daarvan
lid te blijven.10

Caribisch Nederland

Het uitgangspunt is dat het in deze brief beschreven beleid voor Europees Nederlandse
decentrale overheden op vergelijkbare wijze zal worden toegepast op de Caribische
openbare lichamen. Daarbij zal wel worden bezien of differentiatie wenselijk is gelet
op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk onderscheiden
van het Europese deel van het Koninkrijk. Eventuele toekomstige aanpassingen met betrekking
tot volksvertegenwoordigers zullen vanuit de wetssystematiek van de Kieswet van overeenkomstige
toepassing zijn op eilandsraadsleden (artikel Ya 1). Met betrekking tot eilandgedeputeerden,
wordt in elk geval opgemerkt dat de verlofregeling in de Wet openbare lichamen Bonaire,
Sint Eustatius en Saba (WolBES) op dit moment afwijkt van de wettelijke regelingen
voor dagelijks bestuurders van andere decentrale overheden. Er is een wetsvoorstel
in voorbereiding, namelijk de Herzieningswet WolBES en FinBES, om dit te uniformeren.11 Bij een eventuele wetswijziging met betrekking tot dagelijks bestuurders zal moeten
worden bezien hoe deze trajecten zich tot elkaar verhouden.

5. Vervolg

Bovenstaande brief toont de bereidheid van het kabinet om waar mogelijk met inachtneming
van de bijzonderheid van het ambt de verlof- en vervangingsregeling van volksvertegenwoordigers
en dagelijks bestuurders te moderniseren, flexibiliseren en anderszins in lijn te
brengen met de behoeftes onder ambtsdragers.

Concluderend staat het kabinet ten aanzien van dagelijks bestuurders positief tegenover
flexibilisering van de verlofduur en uitbreiding van de verlofvormen, en ten aanzien
van volksvertegenwoordigers positief tegenover flexibilisering van de verlofduur.

Het kabinet is voornemens de hiervoor noodzakelijke wetswijzigingen ter hand te nemen.
Om voor dagelijks bestuurders de verlofduur te flexibiliseren en de verlofvormen uit
te breiden, moeten de organieke wetten (Provinciewet, Gemeentewet, Waterschapswet
en de WolBES) worden gewijzigd. Flexibilisering van de verlofduur voor volksvertegenwoordigers
vergt een wijziging van de Kieswet. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zullen
de beroepsgroepen waar het wetsvoorstel betrekking op heeft, uiteraard worden geconsulteerd.
Het kabinet zal spoedig beginnen met de voorbereiding van het wetsvoorstel en streeft
ernaar het wetsvoorstel nog dit kalenderjaar in consultatie te brengen.

Een eensluidende brief heb ik gezonden aan de voorzitter van de Tweede Kamer.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge