Brief regering : Wijzigingen beoordelingskader asielaanvraag

Nr. 3211
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 maart 2024

Op 28 april 2023 heb ik uw Kamer toegezegd verschillende maatregelen te treffen en
uit te voeren om de verschillen in de uitvoeringspraktijk van de beoordeling van asielaanvragen
tussen Nederland en andere lidstaten te verkleinen (Kamerstuk 19 637, nr. 3100). Dit betrof onder meer het herzien van het groepenbeleid, met als doel het zwaarder
laten wegen van de individuele beoordeling ten aanzien van groepen, en het bezien
of het thans gehanteerde toetsingskader ten aanzien van de bewijslastverdeling, waaronder
de geloofwaardigheidsbeoordeling, in lijn is met het internationaal en Europees recht.
Sindsdien zijn er ook nog drie richtinggevende arresten van het Hof van Justitie van
de Europese Unie (HvJEU) geweest die van invloed zijn op de wijze van beoordeling
door de IND. Het eerste arrest betrof de wijze waarop zaken waarin een beroep wordt
gedaan op een politieke overtuiging beoordeeld dienen te worden.1 Het tweede arrest betrof de wijze waarop artikel 15c van de Kwalificatierichtlijn
toegepast dient te worden.2 Het derde arrest betrof de positie van vrouwen en de toets inzake het behoren tot
een de sociale groep in het kader van vluchtelingschap.3

Voornoemde thema’s zijn nauw met elkaar verbonden en raken in belangrijke mate aan
de kern van het Nederlands toelatingsbeleid. Om deze reden zijn de maatregelen in
nauwe samenwerking met de IND uitgewerkt. In deze brief wordt u geïnformeerd over
de aanpassing van de geloofwaardigheidsbeoordeling, de aanpassing van het groepenbeleid
en over de wijze van opvolging van de drie uitspraken van het HvJEU. De aanpassing
van de geloofwaardigheidsbeoordeling en het groepenbeleid vormen tevens een reactie
op het bij motie4 aangenomen verzoek om ervoor te zorgen dat de IND minder vaak en minder snel het
voordeel van de twijfel toepast, meer nadruk te leggen op het individualiseringsvereiste
en de bewijslast zo veel mogelijk bij de asielzoeker neer te leggen. In deze brief
wordt voorts ingegaan op mijn toezegging van 21 december jl. aan het lid Brekelmans
over de mogelijkheid om misleiding door de asielzoeker tegen te werpen.

Algemeen toetsingskader

Bij de beoordeling van een asielaanvraag wordt volgens het internationaal asielrecht
eerst getoetst aan de gronden zoals die volgen uit het Vluchtelingenverdrag (vervolging
op grond van religie, politieke overtuiging, nationaliteit, etniciteit en sociale
groep) en in artikel 10 van de Kwalificatierichtlijn5. Indien geen sprake is van vervolging in de zin van het Vluchtelingenverdrag wordt
beoordeeld of de vreemdeling een reëel risico loopt op ernstige schade bij terugkeer
en in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Dit is neergelegd in artikel 15
van de Kwalificatierichtlijn. Hiergenoemde artikelen uit het EU recht zijn integraal
geïmplementeerd in de Vreemdelingenwet.

Om te kunnen concluderen of sprake is van een gegronde vrees voor vervolging of ernstige
schade worden de volgende stappen door de IND in samenwerking met de vreemdeling doorlopen:

1. de geloofwaardigheidsbeoordeling van de relevante feiten en omstandigheden die naar
voren zijn gebracht door de vreemdeling; en,

2. de weging van de geloofwaardig geachte feiten en omstandigheden. Hoe groot is de kans
dat de vreemdeling wordt blootgesteld aan de vervolging en/of mensenrechtenschending(en)
waarvoor hij stelt te vrezen en zijn de gebeurtenissen die de vreemdeling bij terugkeer
vreest voldoende ernstig om te spreken van gegronde vrees voor vervolging of ernstige
schade, de zogeheten zwaarwegendheid van de asielmotieven.

In deze brief wordt uw Kamer geïnformeerd over wijzigingen op beide onderdelen van
de beoordeling van de asielaanvraag.

De systematiek van de asielbeoordeling als hiervoor in hoofdlijnen beschreven verandert
niet. Wel wordt op een andere wijze invulling gegeven aan de asielbeoordeling. In
algemene zin kan worden geconcludeerd dat de voorgenomen wijzigingen, mede naar aanleiding
van HvJEU jurisprudentie, bijdragen aan de inzet om de Nederlandse praktijk (meer)
in overeenstemming te brengen met die van andere EU-lidstaten. Voorts volgt uit de
voorstellen inzake het groepenbeleid en ook de beoordeling van artikel 15c dat meer
gewicht wordt toegekend aan de beoordeling van de persoonlijke omstandigheden van
de vreemdeling. Dit is het uitgangspunt geweest voor de maatregel om het groepenbeleid
te herzien, maar ook het arrest inzake artikel 15c verplicht om de individuele omstandigheden
van de vreemdeling bij de beoordeling of hij asielbescherming nodig heeft te betrekken.

Hieronder volgt per onderwerp een toelichting.

Geloofwaardigheidsbeoordeling

De toegepaste geloofwaardigheidsbeoordeling zoals thans neergelegd in de Werkinstructie
2014/10 wordt aangepast in de zin dat meer wordt aangesloten bij de terminologie en
de bedoeling van het EU-kader en artikel 31 Vw. De bepalingen zoals die volgen uit
artikel 4 van de Kwalificatierichtlijn en reeds geïmplementeerd zijn in artikel 31
van de Vreemdelingenwet, vormen het uitgangspunt voor de beoordeling. Dit betekent
dat de verklaringen van de vreemdeling, indien deze niet voldoende zijn onderbouwd
met bewijsmateriaal, alleen geloofwaardig worden geacht als wordt voldaan aan alle
vijf gestelde cumulatieve voorwaarden. Dit verschilt van de huidige werkwijze zoals
neergelegd in Werkinstructie 2014/10. Deze instructie wordt ingetrokken. De verklaringen
van de vreemdeling worden vervolgens betrokken bij de beoordeling of – ondanks het
ontbreken van voldoende documenten ter onderbouwing – het relaas geloofwaardig geacht
kan worden. Daarmee is het voorstel een verduidelijking en aanpassing van het besliskader
en meer in overeenstemming met EU-regelgeving.

Door de geloofwaardigheidsbeoordeling meer in lijn te brengen met de bedoeling van
de Kwalificatierichtlijn wordt ook het principe van het voordeel van de twijfel terughoudender
toegepast. Tegelijkertijd met deze aanpassing wordt ook de IND Werkinstructie 2022/1,
waarin IND-medewerkers worden aangespoord sneller over te gaan tot het geven van voordeel
van de twijfel, ingetrokken.

Het aangepaste toetsingskader geloofwaardigheid

De vreemdeling en de IND hebben tijdens de asielprocedure een samenwerkingsverplichting.
Het is daarbij aan de vreemdeling om, voor zover redelijk, alle relevante feiten en
omstandigheden en de daarmee samenhangende bewijsstukken zo snel mogelijk naar voren
te brengen. Bij de beoordeling van de geloofwaardigheid dient rekening te worden gehouden
met de persoon van de vreemdeling en diens achtergrond. Ook moet er rekening gehouden
worden met eventuele «verschonende omstandigheden», die een bepaald gebrek in de geloofwaardigheid
zouden kunnen verklaren (denk aan leeftijd, opleidingsniveau, trauma, gezondheidsproblemen,
schaamte en interculturele barrières).

De IND onderzoekt of de vreemdeling het asielmotief voldoende heeft onderbouwd met
objectieve bewijsstukken. Het gaat hierbij om objectieve documenten die authentiek
zijn en waarvan de echtheid kan worden vastgesteld en die bevestigen wat de vreemdeling
heeft verklaard. Ook kan het gaan om objectieve, openbare bronnen die de verklaringen
van de vreemdeling bevestigen. Algemene informatie die niet specifiek op de vreemdeling
ziet, zal, zonder nader ondersteunend bewijs in beginsel onvoldoende zijn.

Als blijkt dat de documenten kunnen worden geaccepteerd als volledige onderbouwing
van het asielmotief en er geen sprake is van contra-indicaties, dan heeft de vreemdeling
het motief aannemelijk gemaakt en kan het asielmotief geloofwaardig worden geacht.
Als de vreemdeling een asielmotief niet of onvoldoende kan onderbouwen met documenten
of ander objectief bewijsmateriaal past de IND de geloofwaardigheidstoets (ex artikel
31, zesde lid, Vw) toe om tot een oordeel te komen ten aanzien van de geloofwaardigheid.
Op deze manier houdt de IND rekening met de omstandigheid dat van een vreemdeling
niet altijd verwacht kan worden dat hij zijn relaas volledig met bewijsmateriaal staaft.
In deze gevallen wordt getoetst aan artikel 31, zesde lid, van de Vw, dat als gezegd
een implementatie betreft van artikel 4 lid 5 van de Kwalificatierichtlijn.

De aan het asielmotief ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden worden (alsnog)
geloofwaardig geacht als de vreemdeling voldoet aan de volgende vijf – cumulatief
geformuleerde – voorwaarden:

a) de vreemdeling heeft een oprechte inspanning geleverd om zijn aanvraag te staven;

b) alle relevante elementen waarover de vreemdeling beschikt, zijn overgelegd, en er
is een bevredigende verklaring gegeven omtrent het ontbreken van andere relevante
elementen;

c) de verklaringen van de vreemdeling zijn samenhangend en aannemelijk bevonden en zijn
niet in strijd met beschikbare algemene en specifieke informatie die relevant is voor
zijn aanvraag;

d) de vreemdeling heeft zijn aanvraag zo spoedig mogelijk ingediend, tenzij hij goede
redenen kan aanvoeren waarom hij dit heeft nagelaten; en

e) vast is komen te staan dat de vreemdeling in grote lijnen als geloofwaardig kan worden
beschouwd.

Als er meerdere asielmotieven zijn aangevoerd, beoordeelt de IND in principe voor
elk asielmotief dat niet voldoende met objectieve bewijsstukken is onderbouwd of deze
alsnog geloofwaardig kunnen worden geacht.

Indien door de vreemdeling aantoonbaar bewust onjuiste informatie, waaronder documentatie,
wordt verstrekt ten behoeve van zijn aanvraag, bijvoorbeeld met betrekking tot identiteit
of reisroute, maar ook indien eerder onder een andere naam een aanvraag is ingediend
zal dat worden meegewogen in de beoordeling van de geloofwaardigheid. Dit kan ook
van toepassing zijn op een vreemdeling die in het kader van Dublin in de nationale
procedure is opgenomen en aantoonbaar onjuiste informatie heeft verstrekt of heeft
achtergehouden (al dan niet in de andere lidstaat). Een dergelijke handeling doet
afbreuk aan de toets of de vreemdeling in grote lijnen geloofwaardig kan worden beschouwd
en zal – waar van toepassing – er ook toe kunnen leiden dat geen toepassing wordt
gegeven aan artikel 31, zesde lid, van de Vw.

Hierbij is wel van belang om te benoemen dat het niet altijd mogelijk zal zijn om
ten tijde van de procedure reeds vast te stellen dat bewust gebruik gemaakt is van
onjuiste informatie dan wel dat bewust informatie is achtergehouden. Indien deze informatie
bekend wordt na vergunningverlening kan dit echter ook betrokken worden bij een eventuele
intrekkingsprocedure.

Groepenbeleid

Zoals aangekondigd in vorengenoemde brief van 28 april 2023 heb ik mij voorgenomen
om het groepenbeleid te herzien.

In het landenbeleid worden momenteel verschillende groepen aangewezen als risico-
of kwetsbare minderheidsgroep. Het uitgangspunt bij de beoordeling is dat individuele
omstandigheden moeten worden betrokken. Op grond van zogeheten «geringe» dan wel «beperkte»
indicaties kan eerder tot verlening van vluchtelingenstatus of subsidiaire beschermingsstatus
worden overgegaan.

Binnen het huidige groepenbeleid kunnen zowel groepen die groot als die een kleiner
risico lopen worden aangewezen, terwijl voor beide groepen dezelfde lagere bewijslast
geldt. Tevens geldt de lagere bewijslast voor alle vreemdelingen die behoren tot de
betreffende groep, los van hun positie binnen deze groep, terwijl het risico blootgesteld
te worden aan vervolging/ernstige schade binnen diezelfde groep ook kan verschillen.
Meer specifiek geldt in het huidige kwetsbare minderheidsgroepenbeleid dat een reëel
risico op ernstige schade kan worden aangenomen zonder dat de vreemdeling zelf persoonlijke
problemen heeft ondervonden.

Vreemdelingen behorende tot groepen die in het huidige groepenbeleid zijn aangewezen
komen in de huidige praktijk al snel in aanmerking voor asielbescherming. De zwaarwegendheid
van de individuele omstandigheden voor leden van deze groepen spelen een steeds minder
prominente rol in de beoordelingspraktijk. Een geringe of beperkte indicatie is conform
dit beleid reden om in te willigen, terwijl hieruit niet altijd een individueel en
concreet risico op vervolging of ernstige schade bij terugkeer blijkt en bovendien
kan niet altijd gezegd worden dat de verwachten problemen zwaarwegend genoeg zijn.
Bij de toepassing in de huidige praktijk van het groepenbeleid is het dan ook mogelijk
dat personen die zelf niet individueel en concreet te vrezen hebben voor vervolging
of ernstige schade een asielvergunning krijgen. Dit kan ondermijnend werken op het
draagvlak voor het beleid en is de aanleiding geweest om het groepenbeleid te herijken.
Om de individuele beoordeling weer centraal te stellen in het beleid en de uitvoering
wordt het beleid daarom als volgt gewijzigd.

Risicoprofielen

Het voeren van specifiek landgebonden asielbeleid noch het aanwijzen van beleidsgroepen
volgt uit (internationale) regelgeving of jurisprudentie. Echter, de positie van een
groep waartoe een vreemdeling behoort en het risico dat leden van deze groep lopen
in het land van herkomst dienen wel te worden betrokken bij de beoordeling van het
risico bij terugkeer. Hoe kwetsbaarder de positie van de groep waartoe de vreemdeling
behoort, des te eerder heeft de vreemdeling, gelet op zijn individuele feiten en omstandigheden
bij terugkeer naar het land van herkomst, een gegronde vrees voor vervolging of ernstige
schade. De algemene en individuele omstandigheden werken als communicerende vaten.
Mede om die reden heb ik besloten om een vorm van groepenbeleid te handhaven als handvat
voor de uitvoering en om eenduidigheid in de besluitvorming te borgen.

Om meer gewicht te geven aan een individuele beoordeling is het nodig om af te stappen
van een voorgeschreven lagere bewijslast in de vorm van «geringe» of «beperkte» indicaties.
Het huidig risico- en kwetsbare minderheidsbeleid wordt beëindigd. Het voorstel is
om ten aanzien van de beoordeling van de asielaanvraag in het nieuwe groepenbeleid
risicoprofielen te identificeren. Het landgebonden asielbeleid geeft met de nieuwe
benadering beleidsmatig duiding aan de veiligheidssituatie én de positie van groepen
in een herkomstland en biedt de IND ruimte voor een meer individuele beoordeling.
Het behoren tot een groep, aangemerkt als risicoprofiel is op zichzelf derhalve niet
voldoende voor asielbescherming. De IND beoordeelt of de vreemdeling gelet op zijn
persoonlijk profiel en persoonlijke activiteiten binnen de groep in combinatie met
landeninformatie een gegronde vrees heeft voor vervolging of ernstige schade. Dit
maakt dat binnen een groep onderscheid gemaakt kan worden over de mate van risico
dat een individu loopt.

De kwalificatie als risicoprofiel moet worden gezien als een «uitroepteken» waarmee
wordt aangegeven dat een bepaald profiel in algemene zin een bepaalde mate van risico
kan lopen in een bepaald land van herkomst. Het individualiseringsvereiste zal in
het nieuwe kader van de risicoprofielen meer nadruk krijgen waarbij de bewijslast
om de gestelde vrees aannemelijk te maken eerst bij de vreemdeling ligt. Het aangewezen
zijn als risicoprofiel levert geen beleidsmatig voordeel op. Er geldt immers beleidsmatig
geen lagere bewijslast voor deze groepen. Gebeurtenissen uit het verleden worden uiteraard
wel betrokken bij de beoordeling van het risico bij terugkeer, maar een geringe of
beperkte indicatie is op zichzelf niet langer een bepalend (inwilligings-)criterium.

Aanmerken «profiel»

Indien sprake is van een meer structurele en minder incidentele wijze waarop een groep
in de negatieve aandacht staat van de autoriteiten (dan wel derden tegen wie geen
bescherming door de eigen autoriteiten kan worden geboden) ligt het in de rede om
deze groep beleidsmatig aan te merken als risicoprofiel. De weging daartoe gebeurt
niet op basis van vaste criteria aangezien elk land, elke groep en situatie zijn eigen
dynamiek en bijzonderheden kent, maar in algemene zin worden de volgende elementen
in onderlinge samenhang betrokken:

− de daden van vervolging die worden gepleegd tegen een groep;

− de intensiteit en (geografische) schaal van de gepleegde daden;

− de frequentie waarmee deze daden worden gepleegd;

− de cumulatieve impact van de gepleegde daden;

− de actoren van vervolging;

− de mate van bescherming die te verkrijgen valt.

Bij ingang van het nieuwe beleidskader zal bekeken worden of de groepen die momenteel
in het landenbeleid als risicogroep worden aangemerkt, dienen te worden omgezet naar
een risicoprofiel.

Subsidiaire bescherming

Ik zie aanleiding om ook, in voorkomend geval, onder subsidiaire bescherming, meer
specifiek artikel 15, onder b van de Kwalificatierichtlijn (hierna: artikel 15b),
groepen aan te merken als een risicoprofiel zoals hiervoor beschreven. Dit kan van
toepassing zijn op groepen die niet onder de reikwijdte van het Vluchtelingschap vallen.
De verwachting is dat onder subsidiaire bescherming minder snel aanleiding zal bestaan
om groepen als «profiel» aan te merken. Echter, in deze mogelijkheid wordt beleidsmatig
wel voorzien.

Voor de groepen die thans onder het huidige kwetsbare minderheidsgroepenbeleid vallen
wordt ook per groep bezien of deze ook kan worden aangemerkt als risicoprofiel. Hiervoor
dient een beleidsmatige herbeoordeling plaats te vinden. In het huidige kwetsbare
minderheidsgroepenbeleid zijn de (individuele) gevolgen van willekeurig geweld een relevant gegeven bij de beoordeling van de individuele omstandigheden en de bewijslastverdeling.
Dit beleid past niet (langer) binnen de toets onder artikel 15b van de Kwalificatierichtlijn
zoals volgt uit het arrest van het HvJEU inzake de toepassing van artikel 15c door
het Hof (punten 73–74), welke hierna onder het kopje toepassing 15c nader wordt toegelicht. Uit het arrest vloeit voort dat voor het vaststellen van
een reëel risico op ernstige schade op grond van artikel 15a of 15b een volledig individuele
beoordeling vereist is en dat de intensiteit van willekeurig geweld in een bepaald
land van herkomst deze individuele beoordeling niet kan afzwakken.

Het risicoprofielenbeleid kan ook opgaan voor groepen die (in de toekomst) op basis
van ambtsberichten worden onderkend als groepen die een verhoogd risico op ernstige
schade lopen en waarbij het risico niet samenhangt met het behoren tot één van de
gronden van het Vluchtelingenverdrag. Daarnaast zijn in het huidige landenbeleid onder
subsidiaire bescherming ook andere categorieën (dan kwetsbare minderheidsgroepen)
aangewezen die vanwege specifieke omstandigheden een verhoogd risico op ernstige schade
kunnen lopen. Het risico volgt bij deze categorieën niet zozeer uit het behoren tot
een groep, maar vanwege een gemeenschappelijke omstandigheid, bijvoorbeeld een illegale
uitreis uit het land van herkomst en/of verhoogd risico bij inreis in het land van
herkomst. Ook deze en andere categorieën kunnen eventueel worden geduid in het kader
van de risicoprofielen.

Politieke overtuiging

Naar aanleiding van prejudiciële vragen gesteld door de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft het HvJEU in een arrest6 de vervolgingsgrond «politieke overtuiging» nader toegelicht.7 Ook is het HvJEU ingegaan op de beoordeling van de gegrondheid van de vrees vanwege
deze vervolgingsgrond. Op 17 januari jl. heeft de Afdeling naar aanleiding van het
arrest einduitspraak gedaan in de onderliggende zaken.8 Het onderhavig arrest van het HvJEU en de uitspraken van de Afdeling geven aanleiding
om het beleid ten aanzien van «politieke overtuiging» aan te passen.

Op grond van het geldende beleid beoordeelt de IND of er sprake is van een fundamentele politieke overtuiging die bijzonder belangrijk is voor de vreemdeling om zijn of
haar identiteit of morele integriteit te behouden. Echter, uit het arrest van het
HvJEU volgt dat de IND bij de beoordeling van deze vervolgingsgrond niet meer als
eis mag stellen dat een politieke overtuiging fundamenteel is. In plaats daarvan dient de IND, volgens het arrest van het Hof, eerst te beoordelen
of er sprake is van een politieke overtuiging in de zin van artikel 10, eerste lid,
aanhef en onder e, van de Kwalificatierichtlijn. Het begrip «politieke overtuiging»
moet volgens het HvJEU ruim worden uitgelegd. Uit het arrest volgt dat een opvatting,
maar ook gedachte of mening van een vreemdeling reeds onder het begrip «politieke
overtuiging» kan vallen indien deze vreemdeling verklaart die opvatting, gedachte
of mening te hebben of te uiten. Om te spreken van een politieke overtuiging hoeft
de vreemdeling nog niet negatief in de belangstelling te hebben gestaan van potentiële
actoren van vervolging in zijn land van herkomst. Er zal wel altijd een geloofwaardigheidsbeoordeling
plaats moeten vinden om de gestelde politieke overtuiging vast te stellen.

Als eenmaal is vastgesteld dat sprake is van een geloofwaardige politieke overtuiging,
dient te worden beoordeeld of er sprake is van een gegronde vrees voor vervolging
wegens die politieke overtuiging. Die beoordeling dient op individuele basis te worden
verricht. Daarbij dienen onder andere de sterkte van de overtuiging die de vreemdeling
stelt te hebben en eventuele activiteiten die hij heeft verricht om de overtuiging
te uiten bij de beoordeling te worden betrokken.

De Afdeling heeft in haar einduitspraak van 17 januari jl. belangrijke overwegingen
uit het arrest van het Hof herhaald. Daarbij heeft de Afdeling nog uitdrukkelijk overwogen
dat onderzocht dient te worden in het kader van de zwaarwegendheid of en zo ja op
welke manier de vreemdeling de politieke overtuiging wenst te uiten in geval van terugkeer
naar het land van herkomst en wat daarvan de gevolgen zouden zijn.

Het beleid zal conform de vorengenoemde lijn worden gewijzigd.

Toepassing artikel 15c

Het HvJEU heeft op 9 november jl. arrest (C-125/22) gewezen in een Nederlandse zaak
die draaide om de uitleg van artikel 15, onder c van de Kwalificatierichtlijn (hierna:
artikel 15c). Naar aanleiding van dit arrest moet het Nederlandse asielbeleid (Vc
C2/3.3) en de daaruit volgende beslispraktijk inzake de toets aan artikel 15 en meer
specifiek sub c van de Kwalificatierichtlijn worden aangepast. Hieronder wordt een
nieuw beleidskader voorgesteld, in lijn met het arrest.

Het Nederlandse beleid inzake de toets aan artikel 15c luidt thans nog als volgt:

een reëel risico op ernstige schade zoals bedoeld in artikel 15c is slechts aan de
orde indien er sprake is van een «uitzonderlijke situatie» waarin de mate van willekeurig
geweld als gevolg van een internationaal of binnenlands gewapend conflict van dien
aard is dat een burger die wordt teruggestuurd naar het betrokken land of het betrokken
gebied, louter door zijn aanwezigheid op dat grondgebied een reëel risico loopt op
een ernstige en individuele bedreiging van zijn leven of persoon.

Er wordt bij die beoordeling dus enkel gekeken naar de algemene veiligheidssituatie
in een bepaald land of gebied waarnaar een vreemdeling zal terugkeren. Individuele
omstandigheden worden buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling of er bij terugkeer
sprake is van een reëel risico op ernstige schade zoals bedoeld in artikel 15c.

Het HvJEU oordeelt in bovengenoemd arrest echter dat er óók een reëel risico op ernstige
schade zoals bedoeld in artikel 15c kan bestaan wanneer er sprake is van een minder
«uitzonderlijke situatie» en een vreemdeling bewijs kan leveren dat zijn individuele
situatie en persoonlijke omstandigheden maken dat hij bij terugkeer een verhoogd risico
loopt het slachtoffer te worden van willekeurig geweld zoals bedoeld in artikel 15c.
Hiermee zet het HvJEU een streep door het standpunt van Nederland dat individuele
omstandigheden niet worden betrokken bij de beoordeling van artikel 15c. Het HvJEU
neemt – zonder dat die term expliciet wordt genoemd – aan dat er een glijdende schaal
binnen artikel 15c bestaat. Hoe meer een vreemdeling het bewijs kan leveren dat hij
specifiek wordt geraakt wegens elementen die eigen zijn aan zijn individuele situatie
of persoonlijke omstandigheden, hoe minder willekeurig geweld zal zijn vereist opdat
hij in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming op grond van artikel 15c.

In het Nederlandse beleid wordt reeds in de huidige praktijk het samenspel tussen
de algehele veiligheidssituatie en individuele omstandigheden integraal beoordeeld.
Dit gebeurt echter niet in het kader van artikel 15c, maar onder artikel 15, onder
b van de Kwalificatierichtlijn. De verwachting is dat dit arrest in samenhang met
voornoemd besluit om het kwetsbare minderheidsbeleid onder subsidiaire bescherming
af te schaffen vooral een verschuiving als gevolg heeft binnen artikel 15 en niet
zozeer een andere, hogere dan wel lagere, beschermingsgraad.

Bij de beoordeling of een situatie in een (deel van het) land van herkomst onder de
reikwijdte van artikel 15c valt, dient eerst te worden vastgesteld of in (een deel
van) het land van herkomst sprake is van een internationaal of binnenlands gewapend
conflict. Dit betreft een beleidsmatige vaststelling welke in de regel plaatsvindt
bij het vaststellen van het landgebonden asielbeleid.

Voor de conclusie of sprake is van een binnenlands gewapend conflict zoals bedoeld
in artikel 15c wordt aansluiting gezocht bij het HvJ arrest Diakité (C-285/12 van
30 januari 2014). Dit arrest geeft echter geen uitsluitsel over de precieze reikwijdte
van het begrip «gewapend conflict». Uit het arrest volgt dat er sprake is van een
binnenlands gewapend conflict zoals bedoeld in artikel 15c wanneer de reguliere strijdkrachten
van een staat tegenover een of meer gewapende groepen staan of wanneer twee of meer
gewapende groepen tegenover elkaar staan. Voor de vaststelling van een gewapend conflict
mag ingevolge het arrest niet worden vereist dat de betrokken strijdkrachten een bepaald
organisatieniveau hebben of dat het conflict een bijzondere duur heeft. Dit is een
nadrukkelijk anders dan de gangbare definitie in het internationaal humanitair recht.

Indien beleidsmatig is vastgesteld dat gesproken kan worden van een (internationaal/
binnenlands) gewapend conflict wordt vervolgens beoordeeld of er sprake is van willekeurig
geweld in het conflictgebied én op welke schaal het willekeurig geweld plaatsvindt.
De beoordeling van het gewicht van het willekeurig geweld in het kader van een gewapend
conflict vindt op beleidsniveau plaats op basis van actuele landeninformatie. In de
regel op grond van de informatie zoals die volgt uit het ambtsbericht van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken.

De volgende kwalitatieve en kwantitatieve elementen, die op basis van de Europese
jurisprudentie zijn vastgesteld en zijn neergelegd in de Vc (C2/3.3), blijven ook
bij deze beoordeling van toepassing. Om de intensiteit van het willekeurig geweld
te onderzoeken en de mate van het risico dat een burger hier slachtoffer van kan worden
te bepalen, worden in ieder geval de volgende elementen in samenhang gewogen:

• de vraag of partijen bij het conflict oorlogsmethoden hanteren die de kans op burgerslachtoffers
vergroten of burgers als doel nemen;

• de vraag of het gebruik van die methoden wijdverbreid is bij de strijdende partijen;

• de vraag of het geweld wijdverbreid is of plaatselijk;

• de vraag of er een veiligheidsstructuur aanwezig is;

• intensiteit van de gewapende confrontaties en het organisatieniveau van de betrokken
strijdkrachten;

• de aantallen doden, gewonden en ontheemden onder de burgerbevolking ten gevolge van
de strijd.

Op basis van de beleidsmatige beoordeling van deze elementen in onderlinge samenhang
wordt geconcludeerd óf er sprake is van een willekeurig geweld én zo ja, welke gradatie
van artikel 15c van toepassing is op het (deel van) het land van herkomst.

Beleidsmatig worden drie gradaties onderscheiden:

1)

Risico door loutere aanwezigheid:

De uitzonderlijke situatie waarin de mate van willekeurig geweld als gevolg van een
internationaal of binnenlands gewapend conflict van dien aard is dat een burger (...)
louter door zijn aanwezigheid op dat grondgebied een reëel risico loopt op een ernstige
en individuele bedreiging van zijn leven of persoon (zogeheten mere presence). Het Hof herhaalt in het arrest van 9 november 2023 dat in deze situatie niet vereist
is dat de vreemdeling aantoont dat hij specifiek wordt getroffen wegens elementen
die eigen zijn aan zijn persoonlijke omstandigheden en dat het geweld gericht kan
zijn tegen personen, ongeacht hun persoonlijke situatie en hun identiteit. Vastgesteld
moet slechts worden of de vreemdeling een burger is van en afkomstig is uit dat land
of gebied. Dit komt overeen met hoe artikel 15c vóór het arrest C-125–22 in Nederland
werd beoordeeld.

2)

Hoge mate van willekeurig geweld;

Bij deze gradatie gaat het om een gewapende conflictsituatie waarbij enkel de «loutere
aanwezigheid» in een (deel van het) land niet voldoende is om een reëel risico op
ernstige schade aan te nemen, maar waarbij duidelijk is dat het willekeurig geweld
in het kader van een gewapend conflict een hoog niveau bereikt. In dergelijke, iets
minder uitzonderlijke situaties kunnen elementen die verband houden met de individuele
situatie en persoonlijke omstandigheden van de vreemdeling relevant zijn om een reëel
risico op ernstige schade aannemelijk te maken. De intensiteit van het willekeurig
geweld dient wel zodanig te zijn dat er – los van de individuele omstandigheden –
überhaupt sprake kán zijn van een reëel risico het slachtoffer hiervan te worden.
Voor deze beleidsmatige beoordeling van de mate van het willekeurig geweld worden
de hiervoor genoemde elementen in onderlinge samenhang gewogen. Elke situatie in een
herkomstland zal verschillend zijn zodat niet op voorhand een algemene (onder)grens
kan worden getrokken.

Benadrukt wordt dat het in deze situatie niet om gericht geweld gaat (vanwege de reden
dat de vreemdeling om persoonlijke omstandigheden in de negatieve belangstelling staat).
Indien de vreemdeling persoonlijk risico stelt te lopen om te worden blootgesteld
aan vervolging of ernstige schade op basis van gericht geweld, dan maakt dat gegeven
als zodanig geen deel uit van de glijdende schaal inzake de toets aan artikel 15c.

In een dergelijke minder uitzonderlijke 15c situatie richt de individuele beoordeling
zich, in aanvulling op de algemene geweldssituatie, op de positie, de persoonlijke
factoren en de persoon van de vreemdeling en in welke mate hij een groter risico loopt
slachtoffer te worden van het willekeurig geweld dan een andere burger in hetzelfde
herkomstgebied. Het Hof stelt in dit kader dat rekening dient te worden gehouden met
elementen die eraan kunnen bijdragen dat het reële risico op ernstige schade een concrete
vorm aanneemt en noemt in dit verband met name elementen die eigen zijn aan het privé,
familie- of beroepsleven van de vreemdeling waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen
dat zij het risico zullen vergroten wanneer hij terugkeert naar zijn land van herkomst.
Bij de omstandigheden die van invloed kunnen zijn op een verhoogd risico om in een
dergelijke situatie te belanden kan gedacht worden aan personen behorende tot een
categorie die (beroepsmatig) vaker in een geweldssituatie kunnen belanden, zoals medisch
(ambulance) personeel, brandweer, journalisten. Ook kan sprake zijn van een onvermogen
van een persoon om risico’s in verband met willekeurig geweld in een situatie van
een gewapend conflict te ontlopen, bijv. (geestelijk/fysiek) invaliden. Dit zal per
land en per situatie kunnen verschillen. Deze categorieën zullen niet beleidsmatig
worden vastgesteld.

Het is in beginsel aan de vreemdeling om onderbouwd te motiveren waarom hij een reëel
risico loopt. Het Hof spreekt ook van het leveren van bewijs door de vreemdeling.
De enkele niet onderbouwde stelling dat en waarom iemand een verhoogd risico loopt
het slachtoffer te worden van willekeurig geweld is niet voldoende. Ook zal onderdeel
van de beoordeling kunnen zijn of de vreemdeling de individuele omstandigheden, die
ertoe bijdragen dat hij bij terugkeer wordt blootgesteld aan een reëel risico, kan
aanpassen om ernstige schade te voorkomen. Bijvoorbeeld als het risico een gevolg
is van het beroep van de vreemdeling is de vraag gerechtvaardigd of hij een ander
beroep kan vervullen om in het levensonderhoud te voorzien.

3)

Geen voldoende hoge mate van willekeurig geweld in het kader van een conflictsituatie.

Het willekeurig geweld dat plaatsvindt ten gevolge van een gewapend conflict heeft
– ongeacht de individuele omstandigheden – niet het relatief hoge niveau waardoor
reeds daarom sprake kan zijn van een reëel risico op een ernstige en individuele bedreiging
van het leven van burgers. De intensiteit van het conflict en de mate van willekeurig
geweld bereiken in dat geval niet het niveau om te kunnen concluderen dat een vreemdeling
kan vallen onder de beschermingsgrond als bedoeld in artikel 15c. Nog altijd kan hier
sprake zijn van een gewapend conflict met gevechtshandelingen waarbij er ook (burger-)slachtoffers
kunnen vallen, maar het reële risico dat je als burger daardoor getroffen wordt is
dermate gering dat er – ongeacht de aangevoerde individuele omstandigheden – geen
sprake kan zijn van een reëel risico op ernstige schade als gevolg van het willekeurige
geweld dat voortvloeit uit het conflict.

Vrouwen als sociale groep

Op 16 januari jl. heeft het HvJEU arrest gewezen in een Bulgaarse zaak waarin prejudiciële
vragen zijn gesteld over, onder andere, of vrouwen beschouwd kunnen worden als sociale
groep in de zin van artikel 10 lid 1 onder d van de Kwalificatierichtlijn.9 Het Hof komt in het arrest tot de conclusie dat afhankelijk van de omstandigheden
in het land van herkomst zowel vrouwen in het algemeen als ook een beperkte groep
vrouwen die een bepaald gemeenschappelijk kenmerk delen, aangemerkt kunnen worden
als sociale groep. Het Hof expliciteert hierbij dat de categorisering als sociale
groep los staat van de beoordeling of er daadwerkelijk een vrees voor vervolging bestaat
in een individuele zaak. Deze beoordeling zal dan ook op individuele basis en per
geval met waakzaamheid en voorzichtigheid moeten worden verricht zo stelt het Hof.

In het huidige beleid (Vc C2/3.2) geldt dat vrouwen niet kunnen worden aangemerkt
als sociale groep in de zin van het Vluchtelingenverdrag. Het beleid zal in lijn met
deze uitspraak aangepast worden. Dit kan consequenties hebben voor de beleidsmatige
categorisering van groepen in het landenbeleid aangezien deze uitspraak ertoe leidt
dat vrouwen, indien een vervolgingsgrond is gelegen in het behoren tot een sociale
groep ook bescherming kunnen verkrijgen onder het Vluchtelingenverdrag. In dit verband
acht ik het goed om te benoemen dat dit in de praktijk naar verwachting niet tot een
ander niveau van bescherming zal leiden. Vrouwen die bescherming behoeven om gendergerelateerde
redenen krijgen momenteel veelal bescherming onder het kader van subsidiaire bescherming.
Deze uitspraak kan ertoe leiden dat de bescherming in het vervolg in het kader van
vluchtelingschap geboden zal moeten worden maar leidt niet tot een hogere of lagere
mate van bescherming.

Inwerkingtreding

De hier genoemde beleidswijzigingen krijgen hun beslag in de Vreemdelingencirculaire
en gaan na publicatie in werking. De beleidswijzigingen die volgen uit de genoemde
arresten worden, middel eens WBV (wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire) op korte
termijn gepubliceerd in de Staatscourant.

Voor de wijzigingen van het groepenbeleid en de geloofwaardigheidsbeoordeling geldt
een ander tijdpad.

Deze beoordelingen vormen de basis van de asielbeoordeling en een training voor alle
hoor- en beslismedewerkers zal eerst noodzakelijk zijn.

Deze voorgestelde wijzigingen ten aanzien van het groepenbeleid en de geloofwaardigheidsbeoordeling
zullen verder worden uitgewerkt in een WBV (wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire).
Het WBV wordt in samenspraak met de IND gepubliceerd. Dit met het oog op de trainingen
van de IND-medewerkers. Deze trainingen, die gepland zijn voor het voorjaar kunnen
tevens bijdragen aan het aanscherpen van de kaders zoals hier in hoofdlijnen voorgelegd.

Indien daar sprake van is zullen eventuele aanpassingen hun beslag krijgen in de uiteindelijke
tekst van het WBV. Er wordt gestreefd naar een ingangsdatum voor het zomerreces. Tot
die tijd blijft het thans geldende beleid van kracht.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg