Brief regering : Eerste resultaten alternatieve denkrichtingen voor zeespiegelstijging op de lange termijn

Nr. 9 BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 maart 2024

Op 9 november jongstleden ontving de Tweede Kamer de tussenbalans1 van het Kennisprogramma Zeespiegelstijging (KP ZSS) als afronding van de eerste fase
van onderzoeken. In deze fase is met name onderzoek gedaan naar de effecten van zeespiegelstijging
op onze waterkeringen, de beschikbaarheid van zoet water en de volhoudbaarheid van
de huidige aanpak.

We moeten er echter rekening mee houden dat de zeespiegel versneld zou kunnen stijgen
en ook op termijn verder stijgt. Dan komen ook andere richtingen in beeld. Eerder
heeft Deltares2 in opdracht van de Deltacommissaris bestaande plannen in kaart gebracht en deze ingedeeld
in verschillende strategieën of denkrichtingen. In de afgelopen periode zijn deze
binnen het KP ZSS nader uitgewerkt voor scenario’s met twee en vijf meter zeespiegelstijging.
Dat is gedaan door drie breed samengestelde consortia van kennisinstellingen, bedrijfsleven,
de Topsector Water en Maritiem en overheden. Als bijlage bij deze brief ontvangt u
het overkoepelende rapport met daarin de voornaamste bevindingen. De onderliggende
rapporten zijn beschikbaar op de website van het KP ZSS.3

Er is met name gekeken naar de waterveiligheid van Nederland in de verre toekomst.
Uit deze eerste vingeroefening blijkt dat de veiligheid en leefbaarheid van Nederland
in de verre toekomst op verschillende manieren vorm zou kunnen krijgen. Net als bij
de tussenbalans blijkt echter, dat ook bij de verschillende denkrichtingen die door
de consortia zijn uitgewerkt op termijn sprake is van een toename van verzilting,
van het ruimtebeslag van bijvoorbeeld keringen en van benodigde grondstoffen. Als
onderdeel van de lopende vervolgonderzoeken wordt een bredere, kwalitatieve impactanalyse
uitgevoerd om een beter beeld te krijgen van de effecten van de verschillende denkrichtingen
op functies, zoals natuur en landbouw. Daarnaast zijn er de nodige vervolgvragen,
die worden meegenomen in toekomstige kennisprogrammering, ook buiten het KP ZSS.

Als bijlage bij deze brief treft u meer informatie over en een eerste duiding van
de resultaten van de consortia. Hierbij moet aangetekend worden dat dit een eerste
verkenning betreft van mogelijke denkrichtingen voor de lange termijn. Over de maatschappelijk
haalbaarheid van (een combinatie van) de verschillende denkrichtingen kunnen en hoeven
nu nog geen uitspraken gedaan te worden.

De resultaten worden op 4 maart gepubliceerd en gepresenteerd op de landelijke conferentie
van het KP ZSS. De resultaten zullen ook worden voorgelegd aan het Expertisenetwerk
Waterveiligheid met als doel de experts te laten reflecteren op de conclusies en te
nemen vervolgstappen.

In de tweede fase van het KP ZSS komen de resultaten van deze verkenningen samen met
de informatie uit de tussenbalans en uit nog lopende onderzoeken. Aan de hand daarvan
worden de volgorde en timing van verschillende toekomstige beslissingen onderzocht.
Dit alles wordt bijeengebracht in de eindrapportage die is voorzien voor 2026. De
opbrengst van het KP ZSS wordt meegenomen in de herijking van het Deltaprogramma.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat, M.G.J. Harbers

Bijlage: Voornaamste bevindingen en reflecties

De stijgende zeespiegel zorgt voor hogere waterstanden tegen onze dijken, duinen,
dammen en stormvloedkeringen en maakt het afvoeren van de grote hoeveelheden water
uit Rijn en Maas steeds lastiger. Daarnaast leidt zeespiegelstijging tot een toename
van verzilting; het verder doordringen van zout water in de lage delen van onze delta.
Met het KP ZSS kijkt het Ministerie van IenW samen met het Deltaprogramma ver vooruit,
zodat tijdig alle informatie beschikbaar komt om keuzes te kunnen maken om Nederland
ook in de verre toekomst veilig en leefbaar te houden. Maar ook om te voorkomen dat
de voor de toekomst noodzakelijke (beslis)ruimte beperkt wordt. Dit doen we getrapt.
Eind 2023 is de tussenbalans van het KP ZSS aan de Tweede Kamer gezonden, waarin vooral
werd ingegaan op de houdbaarheid van het huidige beleid.

Lange termijn denkrichtingen: Achtergrond en aanpak

In de afgelopen jaren is een veelheid aan mogelijke, soms vergaande, plannen ontwikkeld
voor de toekomst van Nederland bij voortschrijdende zeespiegelstijging. Deze zijn
in te delen in een drietal denkrichtingen voor de lange termijn.

Allereerst de denkrichting Beschermen, waarin wordt voortgebouwd op het huidige beleid door inzet op bekende maatregelen:
onderhoud van de kustlijn met zand, versterken van waterkeringen en inzetten, aanpassen
of vervangen van dammen, stormvloedkeringen en sluizen.

Daarnaast is er een strategie Zeewaarts, waarbij ruimte op zee benut wordt om de aanpassingen binnen de huidige landsgrenzen
te vereenvoudigen. Bijvoorbeeld doordat huidige dijken minder verhoogd en versterkt
hoeven te worden.

Tenslotte is er ook een strategie Meebewegen, waarin water steeds meer ruimte krijgt en landgebruik en bebouwing daaraan worden
aangepast.

Bij deze uitwerking heeft de waterveiligheid in de toekomst centraal gestaan, maar
is ook gekeken naar effecten op verzilting en in mindere mate naar effecten op functies,
zoals landbouw en natuur. Er is gebruik gemaakt van een gezamenlijke set aan uitgangspunten.
Voor waterveiligheid bijvoorbeeld, was het uitgangspunt dat de wettelijke normen voor
de primaire keringen ook in de toekomst blijven gelden. Omdat dit uitgangspunt niet
past bij de aard van de denkrichting Meebewegen, is bij de uitwerking van deze denkrichting uitgegaan van het behalen van het basisbeschermingsniveau4. Voor het inschatten van het effect van verzilting op de beschikbaarheid van zoetwater
is voor de denkrichtingen Beschermen en Zeewaarts de vereenvoudigde aanname gedaan dat de huidige zoutgehaltes in de toekomst het streven
blijven. Daarbij is er geen rekening gehouden met andere klimaataspecten die van belang
zijn voor de zoetwatervraag en het -aanbod, zoals hitte en droogte. Bij de denkrichting
Meebewegen zijn alleen kwalitatieve uitspraken gedaan over verzilting.

Hoe sneller de zeespiegelstijging, hoe groter de uitdaging om Nederland tijdig aan
te passen

Om te onderzoeken of de denkrichtingen bij een sterk versnelde zeespiegelstijging
technisch haalbaar zouden zijn, hebben de consortia gekeken naar een situatie met
twee meter zeespiegelstijging in 2100 en vijf meter in 2200. Dit uitgangspunt zit
dicht tegen de «worst case» zeespiegelprojectie in de KNMI’23 scenario’s aan. Mocht
de zeespiegelstijging de onderkant van de bandbreedte van het lage uitstoot scenario
volgen, dan is twee meter zeespiegelstijging nog niet opgetreden in 23005. Wanneer dat het geval is, zou er aanmerkelijk meer tijd zijn om Nederland aan te
passen.

De beelden zijn nog niet compleet

Een belangrijke constatering is dat er een groot verschil zit in de aard en de mate
van concreetheid van de uitwerkingen van de drie consortia. De consortia Beschermen en Zeewaarts concentreerden zich op concrete waterbouwkundige ingrepen en konden bovendien gebruik
maken van de resultaten van de eerder uitgevoerde berekeningen voor de systeemverkenningen
in fase 1 van het KP ZSS.

Het consortium Meebewegen heeft gekeken naar de gebieden achter de keringen. Een ingewikkelde en veelzijdige
opgave. Daardoor was het karakter van dit onderzoek exploratief en heeft het consortium
meer schetsmatige inzichten opgedaan. Zo is er bijvoorbeeld geen kwantitatief beeld
bij de kosten.

Op het gebied van waterveiligheid vraagt met name de omgang met een combinatie van
zeespiegelstijging en de grote hoeveelheden rivierwater uit de stroomgebieden van
Rijn en Maas op termijn om keuzes die een gebieds-overstijgende impact hebben, zogenaamde
systeemkeuzes. Dat komt omdat afvoeren van dit rivierwater naar zee met een stijgende
zeespiegel steeds lastiger wordt. Worden riviermondingen afgesloten en zijn er enorme
pompcomplexen nodig om het water in de rivieren laag te houden? Of laten we de rivieren
vrij uitstromen, met hoge waterstanden en een forse versterkingsopgaven in een groot
deel van Nederland tot gevolg? Waar sturen we het water heen; via de Waal of de IJssel,
via de Nieuwe Waterweg of door de delta? Waar bergen we water bij piekafvoeren?

Daarom gaat bij de concretisering van Beschermen en Zeewaarts veel aandacht uit naar de gebieden waarin de afvoer en de berging van dat water gefaciliteerd
zal moeten worden; de Rijnmonding en de Zeeuwse en Brabantse delta, en in mindere
mate het IJsselmeergebied.

Geen van de denkrichtingen biedt daarom op dit moment een compleet beeld voor heel
Nederland.

Beperken van de kans op overstromingen blijft het centrale uitgangspunt

In het consortium Beschermen is geconcludeerd dat aanpassing van waterkeringen tot vijf meter zeespiegelstijging
technisch haalbaar is.

Daarnaast is door het consortium Meebewegen verkend wat er gebeurt met de kans op een overstroming wanneer er na 2050 gestopt
wordt met dijkversterkingen. In dat geval neemt bij twee meter zeespiegelstijging
de kans op een overstroming enorm toe. De meeste van de onderzochte dijktrajecten
krijgen dan op lange termijn een kans die groter is dan 1/10 per jaar dat de dijk
overstroomt, een groot aantal trajecten overstromen naar verwachting meerdere keren
per jaar. Dit onderschrijft het belang van uitvoering van het Hoogwaterbeschermingsprogramma
en investering in de keringen, ook na 2050, om de kans op overstromingen te beperken.

Meerdere strategieën voor Beschermen, Zeewaarts als uitbreiding

Het consortium Beschermen heeft vier mogelijke strategieën uitgewerkt. De hoofdkeuzes gaan over het al dan
niet afsluiten van riviermondingen en zeegaten. Als er net als nu stormvloedkeringen
zijn, blijft de verbinding met en de afvoer van water uit Rijn en Maas naar zee bestaan.
Voor de verzilting van zoet water is dit niet gunstig, omdat de zoutindringing toeneemt
bij een stijgende zeespiegel. Als de zeegaten worden afgesloten met dammen, kan het
water uit Rijn en Maas grotendeels afgevoerd worden met spuien (onder vrij verval)
wanneer het water aan de landzijde meestijgt. Dan zijn er wel hogere dijken nodig.
Om het waterpeil aan de landzijde laag te houden zouden er in zo’n scenario ook heel
grote pompcomplexen gebouwd moeten worden die al het water uit Rijn en Maas naar buiten
pompen.

Door water op piekmomenten te bergen in de deltawateren is er minder pompcapaciteit
nodig. Het consortium Zeewaarts heeft aangetoond dat er nog minder pompcapaciteit nodig is door aanleg van een kustmeer
voor de zuidwestelijke delta. Hoewel de zoutindringing in het oppervlaktewater vermindert
door afsluiting van verbindingen met zee, zou er ook bij deze uitwerkingen in de toekomst
te weinig zoet water beschikbaar zijn om overal dezelfde zoutgehaltes te houden als
nu. Dat wil zeggen dat een deel van de verzilting onvermijdelijk is.

Meebewegen vraagt ook bescherming, in ieder geval van de Randstad

In de denkrichting Meebewegen is voor verschillende gebieden nagedacht over passende combinaties van bouwstenen
die de omgang mogelijk maken met de grotere invloed van water, zoals aanleg van ringdijken
rond bebouwing, waterbergende bufferpolders, het natuurlijk laten meegroeien van kust
en oevers met zeespiegelstijging, verhoogd of drijvend bouwen, waterrobuuste vitale
netwerken (elektriciteit, drinkwater), zouttolerante landbouw en verschuiving van
investeringen naar hoog-Nederland. Dat is erg complex gebleken, en een beeld van kosten
die een dergelijke aanpak zou vergen is er dan ook niet.

Wel constateerde het consortium Meebewegen dat behoud van verdienvermogen cruciaal is voor het kunnen aanpassen van Nederland
aan klimaatverandering. Het gebied waar het verdienvermogen het meest geconcentreerd
aanwezig zou in zo’n scenario daarom in ieder geval beschermd worden. Dat is in deze
verkenning nu alleen uitgewerkt voor de Randstad. Het meest kosteneffectief is bescherming
door aanpassing van de huidige dijken en duinen, omdat aanleg van ringdijken rond
steden in alle gevallen zorgt voor een grotere totale dijklengte en dus hogere kosten,
terwijl er minder mensen en waarde beschermd worden.

Er zijn verschillende mogelijkheden, maar de impact is heel groot

De consortia Beschermen en Zeewaarts leverden verschillende mogelijke uitwerkingen op voor (delen van) Nederland, die
technisch haalbaar lijken. Uitgaande van een (extreme) mate van zeespiegelstijging
van twee meter in 2100 en vijf meter in 2200 worden de kosten om de waterveiligheid
te borgen ingeschat op gemiddeld ca. 1 miljard euro per jaar tot 2200, uiteraard met
een grote onzekerheidsmarge. Het consortium Meebewegen levert ook een aantal belangrijke inzichten op, maar geeft nog geen beeld van kosten.

Uit deze eerste oefening volgt voor geen van de denkrichtingen een compleet beeld
van de gevolgen voor andere functies en voor de maatschappij als geheel. Toch is duidelijk
dat de gevolgen van de verschillende uitwerkingen groot zijn; bij open verbindingen
met zee neemt de verzilting van oppervlaktewater sterk toe en als de zeegaten worden
afgesloten verdwijnt de dynamiek die belangrijk is voor de ecologie. Om op termijn
te komen tot zorgvuldige en goed onderbouwde systeemkeuzes dient een nadere uitwerking
plaats te vinden, waarbij de interactie tussen de regio’s en verschillende (water)opgaven
in samenhang bezien moet worden. Gezien de omvang en aard van de consequenties is
dat niet een opgave van waterbeheerders alleen, dit vraagt om brede maatschappelijke
betrokkenheid.

Relatie waterveiligheid en verzilting

Een deel van de effecten van de verschillende denkrichtingen is een gevolg van de
mate van verzilting en de verdeling van zoetwater over Nederland. Er is nu alleen
gekeken naar de totale volumes aan beschikbaar zoetwater tot vijf meter zeespiegelstijging.
Deze volumes nemen bij alle denkrichtingen af.

Ook op de korte termijn doen zich knelpunten aangaande zoetwater voor, die worden
opgepakt in het Deltaprogramma Zoetwater. Regionale aanpassingen aan verziltende omstandigheden
zullen in de toekomst dan ook in alle gevallen nodig zijn. Ook het tegengaan van verzilting
met bijvoorbeeld efficiënte zoet-zoutscheidingen bij sluizen is in alle gevallen nodig.
In het vervolgonderzoek zal de samenhang tussen waterveiligheid en de mate van verzilting
worden vormgegeven.

Anticiperen waar dat kan, maar nadere concretisering nodig

Grote investeringen met een lange levensduur zoals woningbouw, infrastructuur en duurzame
energie kunnen de voor de (systeem)keuzes op de lange termijn benodigde ruimte inperken
of juist vergroten. De rapporten geven een eerste beeld van wat er gedaan moet worden
om opties open te houden. Deze verkenningen onderstrepen het belang van ruimtelijke
reserveringen rond bestaande keringen, het tegengaan van zoutindringing bij zeesluizen
en adaptief (aanpasbaar) ontwerp bijvoorbeeld. Of het leren omgaan met verziltende
omstandigheden in gebieden aan de kust en het beperken van de kwetsbaarheid achter
de keringen voor zaken als wateroverlast en droogte. Deze zaken zijn eerder benoemd
in de Tussenbalans en sluiten aan bij de aanpak van Water en Bodem Sturend.

Tenslotte bleken de denkrichtingen meer dan vooraf gedacht in elkaars verlengde te
liggen. Zoals het voorbeeld hierboven voor de grote stedelijke gebieden, zoals de
Randstad, waar bij de denkrichting Meebewegen een strategie om te beschermen met dijken toch het meest verstandig blijkt. Ook binnen
de denkrichting Beschermen zullen er waarschijnlijk maatregelen genomen moeten worden die passen bij Meebewegen, zoals aanleg van buffergebieden, in verband met zoetwatertekorten en wateroverlast.
De verschillende uitwerkingen hebben dan ook kenmerken van elkaar. Dit past in het
beeld dat de toekomst van Nederland niet in één specifieke denkrichting gezocht moet
worden, maar meer in passende combinaties, met verschillen tussen en binnen regio’s.

Vervolg

Later dit jaar worden, voor zover mogelijk, de effecten van de verschillende denkrichtingen
op een aantal functies zoals landbouw, drinkwater, scheepvaart en natuur kwalitatief
in beeld gebracht. Daarnaast vormen de resultaten van de consortia ook input voor
het ontwikkelen van routekaarten; mogelijke routes om stapsgewijs toe te groeien naar
oplossingen voor de lange termijn. Deze zullen laten zien op welke momenten belangrijke
keuzes nodig zijn, hoe die onderling samenhangen en welke verschillende (combinaties
van) bouwstenen dan gekozen kunnen worden. Het gaat daarbij niet om een (al dan niet)
definitieve keuze voor één denkrichting.