Brief regering : Definitief Programma Energiehoofdstructuur

30 196 Duurzame ontwikkeling en beleid

Nr. 388 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 maart 2024

We weten dat een klimaatneutrale energievoorziening meer ruimte vraagt dan het fossiele
systeem, in een land waar ruimte een schaars goed is. Hierom is het van cruciaal belang
om een scherp integraal beeld te hebben van de ruimte die er nodig is, en effectief
regie te voeren op het gebruik ervan. Hiertoe dient het Programma Energiehoofdstructuur
(PEH).

Met deze brief bied ik u, mede namens de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
(BZK), het definitieve PEH aan: de ruimtelijke visie voor de energiehoofdstructuur
voor Nederland in 2050 op land. Hiermee leiden we de inpassing van de energiehoofdstructuur
in goede banen: met het PEH hebben we voor het eerst het totale ruimtebeslag en de
ruimtelijke effecten op de samenleving in kaart gebracht, en worden nieuwe instrumenten
inzetbaar om infrastructuur van nationaal belang te realiseren – van hoogspanningslijnen
tot waterstofproductie via elektrolysers.

Het PEH is een van de programma’s onder de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) en bevat
structurerende keuzes voor de energiehoofdinfrastructuur. Het vormt daarmee een belangrijke
bouwsteen voor de totstandkoming van de nieuwe Nota Ruimte waar onder leiding van
de Minister van BZK aan wordt gewerkt. Andere bouwstenen betreffen bijvoorbeeld de
ruimte voor woningbouw, economie, defensie en cultureel erfgoed.

1. PEH als onderdeel van het energiesysteem

In december heeft het kabinet u het definitieve Nationaal Plan Energiesysteem aangeboden,
waarin de langetermijnvisie is geschetst op de ontwikkeling van een duurzaam energiesysteem
en welke systeemkeuzes daarvoor nodig zijn1. Het PEH bevat daarnaast, als instrument onder de Omgevingswet, langjarig ruimtelijk
beleid om zorg te dragen voor een zorgvuldige inpassing en voldoende ruimte in de
toekomst. Daarbij gaat het om infrastructuur van nationaal belang, zoals hoogspanningslijnen
en -stations, grootschalige elektriciteitsproductie, buisleidingen, grootschalige
elektrolyse, regelbaar vermogen, batterijen en ondergrondse waterstofopslag. De horizon
van het PEH is 2050, wanneer het hele energiesysteem CO2-neutraal zal zijn. Het PEH geldt direct als beleidskader voor de energieprojecten
van nationaal belang. Vierjaarlijks vindt een actualisatie plaats van het PEH, zodat
we adaptief kunnen programmeren. Met het PEH heb ik ook een uitvoeringsagenda gepubliceerd,
waarmee ik nu alvast een brug wil slaan naar de uitvoering van projecten.

2. De kansen en uitdagingen voor de toekomst

Met het PEH hebben we alle potentiële projecten tot 2050 voor het eerst goed in beeld.
Er komen functies bij in de ruimte: elektrolysers (waterstoffabrieken), regelbare
centrales, batterijen en elektriciteitsstations. Maar er verdwijnen ook functies,
zoals kolencentrales en kolenoverslag.

De energietransitie zorgt voor een schonere leefomgeving en een duurzame toekomst.
Door over te gaan op hernieuwbare energie wordt Nederland onafhankelijker van derde
landen en stelt het Nederland in staat om economisch krachtig te zijn. In de toekomst
zal er meer ruimte nodig zijn voor het energiesysteem van nationaal belang. Er zullen
meer projecten parallel aan elkaar worden uitgevoerd.

Kortom: er volgt een grote verbouwing van Nederland, waarbij het ons gaat helpen als
we niet meer project-voor-project over elkaar heen gaan plannen. De ruimtelijke inpassing
van energieprojecten organiseren we nu nog veelal op het moment dat er nut en noodzaak
blijkt en een initiatiefnemer wil starten. We zien echter dat die ruimte niet altijd
beschikbaar is zonder dat knelpunten optreden. Het vinden van ruimte en de afstemming
met de omgeving over de juiste locaties is dan ook het meest tijdrovende deel van
de projectprocedure. Van oudsher is het vinden van ruimte het sluitstuk van de uitvoering,
maar met het PEH zullen we voor de langere termijn eerder anticiperen. Zo zal de daadwerkelijke
realisatie na een investeringsbesluit sneller uit te voeren zijn in de toekomst.

Door te anticiperen en tijdig ruimte vrij te maken zijn er bovendien meer mogelijkheden
om locaties te vinden die vanuit maatschappelijk oogpunt wenselijk zijn. Vanaf nu
zullen we alvast toekomstbestendige hoogspanningsstations en -tracés aanleggen, waar
we bij de huidige projectprocedures ruimtelijk alvast zo veel mogelijk rekening houden
met potentiële uitbreiding in de toekomst. Omwonenden hebben zo beter beeld van waar
zij aan toe zijn. We zullen elektrolyse clusteren nabij aanlanding van winenergie
van zee, zodat lijninfrastructuur door het achterland wordt voorkomen. We zullen bestaande
ruimtelijke reserveringen, zoals buisleidingenstroken, intensiever gaan monitoren
op belemmeringen die de realisatie van buisleidingen in de toekomst in de weg kunnen
zitten. En we sturen op voorkeurslocaties voor elektrolysers en op een ruimtelijk
beleidskader voor batterijen, zodat deze op voordelige plekken komen te staan op het
elektriciteitsnet. Naast versnelling in de toekomst zijn er meer voordelen van de
programmering van ruimte voor het energiesysteem met een horizon op 2050. Als we eerder
programmatisch in plaats van project voor project over ruimte nadenken, kunnen we
ook slim combineren. Bijvoorbeeld door elektrolysers te clusteren in industrieclusters
in plaats van losse elektrolysers door het land te verspreiden. Daardoor zal minder
ruimte nodig zijn, gaan we efficiënter om met netcapaciteit en zullen ook minder aparte
ruimtelijke procedures los van elkaar uitgevoerd hoeven te worden.

Naast kansen zijn er twee aandachtspunten voor de toekomst naar aanleiding van het
PEH. Deze betreffen ten eerste het grote ruimtebeslag in regio’s waar aanlanding van
windenergie van zee plaats vindt. Dat speelt in elk geval in de grote havenclusters
aan de kust en, indien er diepe aanlanding richting Chemelot wordt gerealiseerd, ook
in Chemelot in Limburg. Aanvullende aanlandingslocaties worden bepaald via programma
Verkenning Aanlanding Wind op Zee (VAWOZ) 2031–2040. Dit programma wordt in het derde
kwartaal van 2025 vastgesteld. Op de plekken waar windenergie aan land komt is veel
ruimte nodig voor opslag en conversie omdat niet alle elektriciteit tegelijk ingevoerd
kan worden in het elektriciteitsnet. Denk aan elektrolysers, batterijen en regelbare
centrales. Die ruimtevraag kan samen met de converterstation en hoogspanningsstations
in industrieclusters/aanlandlocaties zo oplopen tot 400–500 hectaren. Ruimtegebrek
op deze specifieke plekken kan één van de bottlenecks zijn voor tijdige realisatie
van energie-infrastructuur. Hiervoor is een aanvullende aanpak nodig waarbij proactief
nieuwe ruimte gereserveerd wordt. Hier hebben Rijk, havenbedrijven en medeoverheden
een rol in.

Het tweede aandachtspunt is dat het belangrijk is om bestaande ruimtelijke reserveringen
te behouden. De reserveringen zullen ook geborgd moeten worden in lokale plannen om
ze niet verloren te laten gaan. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) is op nationaal
niveau onder de Omgevingswet een instrument om regels vast te leggen die juridisch
gelden voor plannen van alle overheden. Dat betekent dat als er bijvoorbeeld een reservering
voor een buisleidingenstrook in het Bkl staat, een gemeente verplicht is om hier rekening
mee te houden in het gemeentelijke omgevingsplan. In het verleden is dit niet altijd
goed gegaan, mede omdat het nationaal toezicht sinds 2012 is afgeschaald. Dit kunnen
we ons niet meer veroorloven. Als we ruimte die is aangewezen voor energie verloren
laten gaan, bemoeilijkt dat de uitvoering van de energietransitie. Het behoud van
ruimtelijke reserveringen is een gezamenlijke opgave van nationale, regionale en lokale
overheden. Om overheden hierbij te helpen, zet het kabinet in op het ontsluiten van
informatie, geodata, kennisdeling en leernetwerken waar provincies en gemeenten gebruik
van kunnen maken. Daarnaast wordt het toezicht op ruimte voor de energiehoofdstructuur
van nationaal belang verstevigd. Dat betekent dat er door monitoring en intensiever
contact tussen Rijk en medeoverheden een betere garantie is dat ruimtelijke reserveringen
niet meer overschreven worden.

Beide aandachtspunten vergen goede samenwerking en een open gesprek tussen Rijk en
medeoverheden. Het is belangrijk om nationale en regionale ruimtelijke opgaven te
koppelen en de gebiedseigen kenmerken centraal te stellen. Daar blijf ik namens het
kabinet op inzetten.

3. Verantwoording van ontwerp naar het definitieve PEH

Voor de zomer heb ik u, namens het kabinet, het ontwerp-PEH gestuurd2. Deze is voorafgegaan door een brief met hoofdlijnen die in december 2022 aan uw
Kamer is verstuurd3. In de aanbieding van het ontwerp-PEH ben ik onder meer ingegaan op de grotere ruimtebehoefte
van een CO2-neutraal energiesysteem. Deze aanbiedingsbrief identificeert drie hoofdkeuzes om
deze grotere ruimtebehoefte vorm te geven:

1. Hergebruik van bestaande reserveringen uit het fossiele systeem en het aanscherpen
van het toezicht op bestaande reserveringen (buisleidingen en locaties voor elektriciteitscentrales)

2. Anticiperen op elektrificatie (uitbreiding van hoogspanningsstations, hoogspanningslijnen
en diepe aanlanding)

3. Regie nemen over nieuwe functies in het energiesysteem (energieopslag en -conversie)

Voor de totstandkoming van het ontwerp heeft uitgebreide afstemming en participatie
plaatsgevonden met belanghebbenden in het ruimtelijk en energiedomein. Na de publicatie
heeft het ontwerp-PEH vanaf september 2023 zes weken ter inzage gelegen (conform artikel 3:11
Awb), zodat eenieder de gelegenheid heeft gekregen om een zienswijze in te dienen.
Met verschillende indieners zijn vervolgens nadere gesprekken gevoerd over de gewenste
aanpassingen van het PEH en de vervolgstappen die nodig worden geacht.

Daarnaast heeft de onafhankelijke Commissie voor de Milieueffectrapportage een advies
gegeven over het uitgevoerde (milieu)effectonderzoek – de zogenaamde Integrale Effectanalyse –
dat ten grondslag ligt aan het PEH. Op basis van dit advies is de Integrale Effectanalyse
met verschillende onderdelen aangevuld. Het advies en de aanvulling op het onderzoek
vindt u in de bijlagen. Hoofdzakelijk is in deze aanvullende bijlage van het onderzoek
concreter in beeld gebracht:

• Hoe inzichten uit het onderzoek hebben geleid tot beleidsuitspraken in PEH;

• Welke milieu- en landschapseffecten en risico’s daarbij mogelijk van toepassing zijn,
en welke mitigerende maatregelen indicatief genomen kunnen worden;

• Welke (concretere) milieu-informatie beschikbaar komt bij vervolgtrajecten en projecten
na het PEH. Het PEH (en zo ook het effectonderzoek) is vanwege de lange termijn en
brede scope vrij abstract, en vormt een kader voor vervolgprojecten waarin ook specifieker
effectenonderzoek plaatsvindt.

Daarnaast is het PEH onderdeel geweest van de maatschappelijke dialogen over het energiesysteem
die het afgelopen jaar samen met NPE en het interbestuurlijke traject Integraal Programmeren
zijn georganiseerd. Een van de belangrijkste punten van opbrengst is dat ruimte herkend
wordt als knelpunt waar op nationaal niveau meer sturing op nodig is door het Rijk.
De uitkomsten van de participatiefase tussen de publicatie van het ontwerp en het
definitieve PEH zijn nader toegelicht in het Participatieverslag dat bij deze brief
is bijgevoegd.

4. Vervolg

Uitvoeringsagenda PEH

De uitvoeringsagenda die als bijlage is bijgesloten bevat concrete vervolgacties om
de beleidsinzet van het PEH te realiseren. Deze betreffen onder meer:

• Het nader verkennen van de grote voorziene ruimtevraag en mogelijkheden voor ruimtereserveringen
in industrieclusters in het bijzonder, als één van de prioritaire ruimtelijke opgaven
voor de energiehoofdstructuur als vervolg op PEH;

• Voorgenomen wijzigingen van algemeen geldende regels in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving
en de onderliggende Omgevingsregeling, bijvoorbeeld het schrappen van de waarborglocatie
Eemshaven voor kernenergie of het formaliseren van indicatieve buisleidingentracés;

• Het in samenwerking met TenneT planologisch verder voorbereiden van mogelijke uitbreidingen
van elektriciteitsinfrastructuur, vooruitlopend op te nemen investeringsbesluiten;

• De verdere stappen om ruimtelijk regie te voeren op de ontwikkeling van elektrolyse
en batterijen, als belangrijke componenten van het toekomstige energiesysteem;

• Acties voor het versterken van toezicht, beheer en handhaving op bestaande ruimtelijke
reserveringen en aanwijzingen, onder meer voor buisleidingen en grootschalige elektriciteitscentrales;

• Een beleids- en onderzoeksagenda met daarin de meest relevante nationale beleids-en
onderzoeksproducten waar de komende tijd aan wordt gewerkt;

• Acties ten aanzien van kennis- en informatiedeling, evaluatie en monitoring.

Actualisatie

Het Programma Energiehoofdstructuur wordt circa elke vier jaar herzien (in lijn met
de actualisatiecyclus van de NOVI/Nota Ruimte en de investeringsplannen van de netbeheerders),
om zo het PEH waar nodig aan te passen op basis van voortschrijdend inzicht en in
te kunnen spelen op nieuwe ruimtelijke vraagstukken. Over twee jaar zal het PEH inclusief
de uitvoering tussentijds geëvalueerd worden.

Nota Ruimte en Programma NOVEX

Met de Nota Ruimte herneemt het Rijk regie in de ruimtelijke ordening om rechtvaardige
keuzes te maken en om ervoor te zorgen dat ook toekomstige generaties verzekerd zijn
van een hoge kwaliteit van de leefomgeving. Het Programma Energiehoofdstructuur is
onderdeel van de brede regie op de Ruimtelijke Ordening die het kabinet onder leiding
van de Minister van BZK wil voeren4. In dat kader werkt het kabinet toe naar een nieuwe Nota Ruimte in 2024, die de huidige
Nationale Omgevingsvisie zal vervangen en samenhangende richtinggevende uitspraken
zal doen voor de lange termijn (tot 2050), met een doorkijk voor de zeer lange termijn
(tot 2100). In dat verband wordt de hoofdstructuur van energie ook verder in samenhang
bezien met hoofdstructuren ten aanzien van bijvoorbeeld natuur, landbouw, verstedelijking,
ruimtelijke kwaliteit en cultureel erfgoed.

Ook worden er in programma NOVEX nadere afspraken gemaakt met provincies over grote
ruimtelijke vraagstukken en werken Rijk en regio’s aan ontwikkelperspectieven en uitvoeringsagenda’s
in NOVEX-gebieden. Het Programma Energiehoofdstructuur is een belangrijke bouwsteen
voor zowel het onderdeel energie binnen de Nota Ruimte als voor de ruimtelijke afspraken
met provincies en NOVEX-gebieden. Daarnaast werkt het kabinet met decentrale overheden
toe naar bestuurlijke afspraken over de verdere ontwikkeling van het energiesysteem
na 2030. Ook daarin kunnen ruimtelijke aspecten meegenomen worden, zodat een coherente
beleidsaanpak rond energie en ruimte ontstaat. Het streven is om deze afspraken in
de zomer gereed te hebben.

5. Tot slot

Met het opleveren van het Programma Energiehoofdstructuur hebben we een belangrijke
stap gezet om ruimte voor de energietransitie te realiseren, maar ik benadruk dat
het echte werk om dit programma in de praktijk te realiseren nog grotendeels moet
beginnen, met de belanghebbenden in betreffende regio’s, provincies en gemeenten.
Alleen in goede samenwerking met de medeoverheden en andere belanghebbenden kunnen
we de ruimte organiseren die nodig is voor de energietransitie. Die samenwerking moeten
we in de komende periode vasthouden en uitbouwen; ik heb er vertrouwen in dat dat
gaat lukken. Ik blijf doorlopend in gesprek met deze partijen over de vormgeving en
uitvoering van het (ruimtelijke) energiesysteem van de toekomst, en informeer u periodiek
over de voortgang.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten