Brief regering : Publicatie rapportages in het kader van het Programma stikstofreductie en natuurverbetering

33 576
Natuurbeleid

Nr. 291
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 februari 2024

Op verzoek van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) rapporteert
een onafhankelijk consortium bestaande uit het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL),
het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) en Wageningen University
& Research (WUR) periodiek over de resultaten van het Programma stikstofreductie en
natuurverbetering. Deze verplichte rapportages komen voort uit de Wet stikstofreductie
en natuurverbetering (Wsn1) die op 1 juli 2021 in werking trad. In deze wet zijn de stikstofdoelen voor 2025,
2030 en 2035 vastgelegd en is een Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering
(Psn) voorgeschreven. Het Psn is eind 2022 vastgesteld2.

Met het Psn beoogt het kabinet het behoud en herstel van de beschermde natuur te waarborgen.
Dit doet het kabinet door een combinatie van bron- en natuurherstelmaatregelen. Met
deze brief bied ik de Kamer de rapportages aan en reageer ik op de belangrijkste bevindingen.
Ook geef ik hiermee invulling aan de toezeggingen aan de Eerste Kamer.3 4

In de rapportages van het consortium worden de voortgang en effecten van de maatregelen
die het Psn zijn opgenomen, geanalyseerd. De rapportages geven een zo actueel mogelijk
beeld van de verwachte daling van stikstofemissies en -depositie. Hierbij zijn recente
ontwikkelingen – zoals de piekbelastingaanpak en het vervallen van de derogatie –
meegenomen, maar beleidsontwikkelingen van na 1 mei 2023 niet. Dat geldt bijvoorbeeld
voor de bijdrage die het Nationaal Programma Landelijk Gebied en de provinciale gebiedsprogramma’s
kunnen hebben. Naar de bijdrage van het NPLG en de gebiedsprogramma’s is een afzonderlijke
analyse uitgevoerd, waarover uw Kamer separaat wordt geïnformeerd.

De rapportages bevestigen en verduidelijken het beeld dat al uit meerdere rapportages
naar voren is gekomen en met de Kamer is gedeeld5: er ligt een grote opgave en de tot nu toe getroffen maatregelen om de druk van stikstof
op de natuur te verminderen, leveren te weinig op. Het consortium verwacht dat de
gemiddelde overschrijding van de KDW wel daalt – van 510 (2021) naar 340 mol/ha/jr
in 2030 – maar daarmee zal in 2030 slechts 31 procent van het areaal onder KDW liggen.
De afname van depositie in 2030 komt voor 25–31 mol/ha/jr voort uit het Psn en voor
26 mol/ha/jr van de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties met piekbelasting
(als onderdeel van de piekbelastingaanpak)6. De overige daling is toe te schrijven aan andere ontwikkelingen, zoals het vervallen
van de derogatie, het schoner worden van het wegverkeer en emissiereductie in buitenland.
Daarmee liggen de omgevingswaarden voor 2025 (40%) en 2030 (50%) nu nog buiten bereik.

Voorafgaand aan het vaststellen van de maatregelen van het Psn, is de vermindering
van stikstofneerslag bepaald die met het programma behaald moest worden om – samen
met al eerder in gang gezet beleid – de stikstofdoelen te realiseren. Uit de Monitor
stikstofdepositie 2022, waarin de te realiseren stikstofopgave van voor de start van
het Psn is gerapporteerd, bleek dat met de ingezette maatregelen de omgevingswaarde
voor 2025 ook in beeld was7. Door de recente herziening van de KDW’s als gevolg van de laatste wetenschappelijke
inzichten in de stikstofgevoeligheid van natuur8, en het feit dat de berekende stikstofneerslag door recentere metingen voor de prognosejaren
hoger uitkomt, is duidelijk geworden dat om de omgevingswaarden te halen, de stikstofuitstoot
méér verlaagd moet worden dan toen het Psn werd vastgesteld. De opgave is dus groter
geworden. De conclusie van het onderzoek van het consortium onderschrijft dit beeld.

Doordat nog niet alle maatregelen van het Psn voldoende concreet zijn uitgewerkt en
de getroffen maatregelen minder opleveren, blijft de bijdrage van het Psn achter bij
de verwachtingen bij de vaststelling van het programma. Het consortium geeft aan dat
als deze maatregelen voldoende concreet uitgewerkt en ingezet worden, het Psn nog
wel tot een verdere daling van stikstofdepositie kan leiden.

Ik realiseer mij wel dat het beeld dat uit de rapportages naar voren komt, een niet
welkome, sombere boodschap is, die uitstraalt naar de hele maatschappij. Het aanpakken
van de drukfactor stikstof vanuit alle sectoren, en van andere drukfactoren, is en
blijft daarom nodig, zo heeft de Ecologische Autoriteit in haar advies van 26 januari
nogmaals benadrukt.9 De stikstofproblematiek raakt in toenemende mate ook de brede maatschappelijke en
economische ontwikkeling van Nederland. De impact daarvan is moeilijk kwantitatief
te duiden. Wel is duidelijk, dat mede hierdoor private en publieke investeringen worden
af- of uitgesteld in woningbouw, energie-infrastructuur, vestiging en uitbreiding
van bedrijven, weg- en waterbouw. Het betreffen ook investeringen die moeten zorgen
voor verduurzaming (CO2- en stikstofreductie), verbeteren van de luchtkwaliteit, bijdragen aan een oplossing
van het stikstofvraagstuk en moeten zorgen voor het borgen van nationale veiligheid,
zoals defensie en dijkversterkingen. Investeringen die maatschappelijk nodig zijn,
en die burgers en bedrijven – van MKB tot grootbedrijf – belangrijk vinden. Daarnaast
maakt Nederland zich met het niet naleven van de Europese verplichtingen waaraan ze
zich gecommitteerd heeft, kwetsbaar voor infractieprocedures van de Europese Commissie.

Het consortium verwacht dat de natuurherstelmaatregelen van het Psn in 2030 in potentie een aanzienlijke verbetering van natuurherstel tot stand kunnen brengen wat betreft
het duurzaam voorkomen van soorten. Het consortium geeft echter aan, dat de huidige
natuurmonitoring versterkt moet worden om in de toekomst goed over de voortgang en
effecten van natuurmaatregelen en andere aspecten (zoals waterkwaliteit) te kunnen
rapporteren en beleid beter te kunnen evalueren.

Consequenties voor beleid

Het kabinet heeft in de afgelopen jaren op verschillende momenten geanticipeerd op
de verwachte, (nu nog) tegenvallende resultaten van de bronmaatregelen van het Psn
en de grotere stikstofgevoeligheid van de natuur.

De voortgang van de generieke, landelijke, bronmaatregelen wordt regulier gemonitord
en over de uitkomsten wordt de Tweede Kamer geïnformeerd10. Het kabinet heeft daardoor ook proactief kunnen bijsturen, waarbij niet van alle
maatregelen de verwachte effecten al in de huidige rapportages zijn doorgerekend.
Zo heeft het kabinet extra middelen beschikbaar gesteld voor het programma Schoon
en Emissieloos bouwen (SEB) en voor de verduurzaming van de binnenvaart. Ook werkt
het kabinet aan verdere bijsturing van het pakket, waarbij € 236 mln. beschikbaar
komt voor maatregelen in de industrie, bouw en mobiliteit. Deze maatregelen worden
op dit moment uitgewerkt. Er wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van bestaande instrumenten,
zodat de maatregelen snel uitgevoerd kunnen worden. De basis blijft daarbij deelname
op basis van vrijwilligheid.

Daarnaast heeft het kabinet de aanpak piekbelasting voor zowel agrarische als industriële
bedrijven in gang gezet. Om ook op korte termijn maximaal effect te kunnen sorteren,
heeft het kabinet besloten om het budget voor de beëindigingsregelingen te verhogen,
zodat ook het maximale aantal aanvragen gehonoreerd kan worden. Dat geldt ook voor
de middelen voor de koplopersprojecten uit de provinciale gebiedsprogramma’s als uitwerking
van het Nationaal Programma Landelijk Gebied, waarmee de zo belangrijke synergie van
stikstof- en natuurdoelen met de doelen voor klimaat en water wordt gerealiseerd.

Ook ander beleid heeft effect op het terugbrengen van de stikstofemissies. Het vervallen
van de derogatie en de implementatie van de afspraken uit de derogatiebeschikking
zal leiden tot een daling van emissies11. Daarnaast heeft het kabinet besloten tot een pakket aan maatregelen in de sectoren
industrie en mobiliteit ten aanzien van de klimaatopgave, die ook een bijdrage leveren
aan de stikstofopgave. Uit de ramingen van PBL uit februari 2023 jl. blijkt, dat de
sectoren industrie en mobiliteit op koers liggen om de indicatieve sectorale doelstellingen
zoals die begin vorig jaar zijn vastgesteld, te behalen.12

Het consortium bevestigt de positieve effecten die de natuurmaatregelen in potentie
hebben op het duurzaam kunnen voorkomen van soorten. Om de voortgang te bevorderen
en het risico te beperken dat maatregelen in de praktijk niet mogelijk zijn of meer
tijd kosten om uit te voeren, maakt het Uitvoeringsprogramma Natuur13 gebruik van een over-programmering: mocht een maatregel om een bepaalde reden niet uitgevoerd kunnen worden, dan
kan een provincie kiezen om een gelijkwaardige maatregel uit te voeren. In de tweede
fase van het programma wordt ingezet op systeemherstel. Dit is gericht op het orde
brengen van de omgevingscondities of drukfactoren, breder dan enkel stikstof, van
een gebied. Op basis van de uitkomsten van de natuurdoelanalyses wordt hierop gestuurd.
Bij het ontwerp van subsidieregelingen voor natuurmaatregelen zal ook aandacht besteed
worden aan hoe monitoring en evaluatie ingericht en verantwoord moet worden.

Dat op dit moment nog niet alle gegevens die nodig zijn voor monitoring van voortgang
en effecten, beschikbaar zijn, was al duidelijk uit de verkenning van het consortium
naar het werkprogramma voor de monitoring en evaluatie14. Uit de rapportages van het consortium blijkt dat in ieder geval de huidige natuurmonitoring
versterkt moet worden. Er is al wel voldoende informatie om te stellen dat het slecht
gaat met de stikstofgevoelige Nederlandse natuur en het huidige systeem van natuurmonitoring,
onder andere via het Netwerk Ecologische Monitoring, levert al ontzettend veel waardevolle
en betrouwbare data die inzicht geven in landelijke trends van soorten. Maar zoals
uit de rapportages blijkt, is de informatiebehoefte over het Psn gericht op causale
verbanden tussen genomen maatregelen en waargenomen veranderingen in het veld. Ook
in de onlangs door uw Kamer aangenomen motie Flach c.s.15 wordt geconstateerd, dat de Ecologische Autoriteit erop wijst dat de monitoring en
beoordeling van de ontwikkeling van de kwaliteit van Natura 2000-gebieden versterking
behoeft. De motie vraagt om hierover op korte termijn afspraken te maken met provincies
en terreinbeherende organisatie. Over de uitvoering van deze motie zal ik uw Kamer
via een separate brief informeren.

Voor versterking van de natuurmonitoring is het Verbeterprogramma VHR-natuurmonitoring
(hierna Verbeterprogramma) opgezet, dat een gezamenlijke opdracht is van LNV, IenW/RWS,
Defensie en de provincies16. Het Verbeterprogramma kent een aantal pijlers, zoals de pijler maatregelen en omgevingscondities,
waarin verkend wordt of in toekomstige rapportages meer vanuit systeemherstel kan
worden gerapporteerd over de effecten van natuurmaatregelen. Binnen de pijler doelbereik
van het Verbeterprogramma wordt gewerkt aan een samenhangende beoordelingssystematiek.
Samenhangende beoordeling is essentieel om te beoordelen, of maatregelen leiden tot
de gewenste effecten en tot het behalen van de doelen. Voordat deze systematiek overal
in gebruik kan worden genomen, wordt de systematiek eerst getoetst en aangescherpt
in een aantal pilotgebieden.

Afsluitend

Deze rapportages laten opnieuw zien, dat het hard nodig is om het beleid dat het kabinet
samen met onder andere provincies in gang heeft gezet, voort te zetten, te concretiseren
en waar mogelijk te intensiveren. Het gaat dan in ieder geval om de bron- en natuurmaatregelen
van het Psn, de piekbelastingaanpak, het Nationaal Programma Landelijk Gebied en de
gebiedsprogramma’s waartoe provincies momenteel maatregelpakketten uitwerken.

De benodigde veranderingen vragen om een lange adem en intensieve samenwerking en
begeleiding met oog voor het totaal aan maatschappelijke effecten. Maar, gegeven onder
meer het gat met de wettelijke doelstelling voor 2025, de zorgelijke staat van de
natuur en de druk op vergunningverlening, is tegelijkertijd ook snelheid nodig met
maatregelen die op korte termijn een zeker effect hebben.

In lijn met het advies «Wat wel kan» van Johan Remkes, wordt parallel ingezet op maatregelen
voor de middellange en lange termijn. Deze maatregelen zijn de afgelopen periode door
onder andere kennisinstellingen in kaart gebracht. Zo kunnen normerende, beprijzende
en stimulerende maatregelen een belangrijke bijdrage leveren aan de noodzakelijke
geborgde, significante daling van de emissie en depositie.

Ik heb de Kamer naar aanleiding van de motie Tjeerd de Groot (Kamerstuk 35 334, nr. 273) onlangs geïnformeerd over mogelijke maatregelen, zowel voor de landbouw als voor
de sectoren industrie en mobiliteit17. Daarbij heb ik ook aangegeven, dat het sturen op stikstofdepositie gerelateerd aan
de KDW een bemoeilijkende factor is voor beleid en leidt tot onzekerheid of onduidelijkheid
bij boeren en andere ondernemers. Daarom wil ik nogmaals benadrukken om te kijken
naar manieren waarin op termijn sturing op emissies centraal komt te staan, waarbij
normerende, beprijzende en stimulerende maatregelen een belangrijke bijdrage leveren
aan de noodzakelijke geborgde, significante daling van de emissie en depositie. Ik
acht het aan een volgend kabinet om over een dergelijk vervolgpakket te besluiten
en met de keuzes voor een koers voor langere termijn de onzekerheden voor de agrarische,
en andere sectoren weg te nemen.

Om in de toekomst – conform het afgesproken groeimodel – te kunnen voldoen aan de
onmisbare informatiebehoefte voor natuurmonitoring, is het belangrijk dat het Verbeterprogramma
goede voortgang boekt. Hiervoor is voor langere termijn financiële dekking (2025–2030)
van het Verbeterprogramma een voorwaarde. Ook hiervoor geldt dat het aan een nieuw
kabinet is om met de provincies afspraken te maken.

De Minister voor Natuur en Stikstof, C. van der Wal-Zeggelink