Brief regering : Appreciatie ex ante evaluatie NPLG

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 187
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 februari 2024

Hierbij ontvangt u, mede namens de Ministers van BZK en IenW, de «Ex ante analyse
Nationaal Programma Landelijk Gebied: provinciale programma’s en rijksmaatregelen»
die vandaag door PBL is gepubliceerd. Deze analyse is onderdeel van de integrale beoordeling
van de provinciale programma’s landelijk gebied (PPLGs). Daartoe behoren ook het tussentijds
beeld van de gebiedsprogramma’s en eerste maatregelpakketten in het kader van het
NPLG en de adviezen van de Ecologische Autoriteit, evenals de appreciatie van Wageningen
Economic Research (WEcR) van door provincies per 1 juli 2023 ingediende eerste maatregelpakketten.
Over deze onderwerpen bent u geïnformeerd (Kamerstuk 34 682, nr. 179 en Kamerstuk 34 682, nr. 186).

De nu voorliggende ex ante analyse is een coproductie van het PBL, WUR, Deltares en
het RIVM (Hierna kortweg PBL). Ik dank de kennisinstellingen hartelijk voor hun gedegen
analyse. De bevindingen zijn herkenbaar, laten zien dat er werk aan de winkel is voor
Rijk en provincies en bieden bruikbare aanknopingspunten voor de verdere ontwikkeling
van het NPLG. Daarover ga ik in maart weer in gesprek met de provincies. Provincies
kunnen dit advies gebruiken voor de doorontwikkeling van de gebiedsprogramma’s. Tegelijkertijd
gaat het advies ook in op de algemene aanpak van het NPLG. In deze brief schets ik
de belangrijkste conclusies en suggesties uit de ex ante analyse, geef ik aan wat
mijn beeld daarbij is en schets ik de vervolgstappen.

Belangrijkste punten uit PBL rapport

Inzichten PBL over PPLG’s

PPLG’s bieden belangrijke elementen om stappen te zetten. Daarbij geldt dat provinciale
programma begrijpelijkerwijs nu nog op hoofdlijnen zijn geformuleerd. De keuzes voor,
en de eventuele begrenzing van, overgangsgebieden, beekdalen en te beschermen landbouwgebieden
zijn nog niet concreet uitgewerkt. Voor de veenweidegebieden zijn de provincies verder
met het formuleren van een beleidsaanpak, ook omdat er voor dat type gebieden sinds
het Klimaatakkoord uit 2019 veel aandacht is. Provincies zetten in op een gebiedsgerichte
aanpak en op stimulerend beleid (vrijwillig) en kijken naar het Rijk voor generieke
en regulerende emissie maatregelen. Gedeeltelijk wordt ingezet op maatregelen die
structurele (i.p.v. eenmalige) uitgaven vergen. De inzet van instrumentarium uit de
Omgevingswet binnen gebiedsprocessen wordt nog weinig genoemd.

Inzichten PBL over haalbaarheid doelen

Het is niet te verwachten dat met alle voorgestelde maatregelen van de provincies
en van het Rijk – zoals de nieuwe mestregelgeving of regelingen van de aanpak piekbelasting-
de doelen van het NPLG met zekerheid tijdig binnen bereik komen. Emissiedoelen (voor
ammoniak en broeikasgassen) voor de landbouw blijven nog buiten bereik. Het pakket
aan vastgestelde en voorgenomen rijksmaatregelen en provinciale maatregelen zal niet
voldoende zijn om dat doelgat te dichten. Bij natuur lijkt het eerste (tussen)doel
voor 2030 haalbaar: 30 procent van de internationaal beschermde natuur die nu niet
in een gunstige staat verkeert kan die staat in 2030 wel bereiken of ten minste een
positieve trend vertonen. Dit is alleen mogelijk als de bestaande natuurbeleidsafspraken
voortvarend en ecologisch effectief worden uitgevoerd. De PPLG’s kunnen dat realisatiepotentieel
versterken. Het is echter niet aannemelijk dat ook het doel om de achteruitgang (geheel)
te stoppen al binnen bereik komt. De KRW-doelen voor nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen
in oppervlaktewater lijken met het pakket aan rijksmaatregelen en de provinciale programma’s
nog niet in zicht voor 2027, terwijl de nutriëntendoelen voor grondwater in veel provincies
wel binnen bereik zouden komen.

Het volledig bereiken van de NPLG doelen vergt volgens PBL vergaande en kostbare maatregelen
voor boeren. Dan gaat het zowel om grootschalige techniektoepassing – denk aan stalaanpassingen,
en de omgang met mest –, de toevoegingen aan veevoer – als ook om gerichte extensivering
en de vermindering van dieraantallen. Het binnen bereik brengen van de natuur- en
de waterdoelen vergt bovendien op honderdduizenden hectaren gebiedsspecifieke aanpassingen
van het agrarisch grondgebruik, evenals het uitbreiden van natuurgebieden. PBL stelt
dat volledig doelbereik binnen grofweg een decennium gezien de ongekende omvang van
deze opgaven niet plausibel is.

Suggesties PBL voor vervolg

Allereerst constateert PBL dat de omvang van de uitvoeringsopgave doet denken aan
de spreekwoordelijke vraag: how to eat an elephant? Het antwoord daarop is natuurlijk:
hap voor hap, en stap voor stap. In plaats van te wachten op PPLG’s die het perfecte
plan bevatten waarmee in één klap met grote budgetten alle doelen worden gehaald,
kan volgens PBL ook gekozen worden om nu vooral de richting van de aanpak te bepalen
en te beginnen met de onderdelen waarvan vrijwel zeker is dat ze effectief zijn.

Voor het vervolg geeft PBL verder de volgende suggesties:

• De omvang van de opgave en het tempo waarin dit gerealiseerd moet worden is ongekend.
Ten eerste zouden Rijk en provincies een duidelijke strategie kunnen opstellen voor
prioritering en fasering van de gebiedsgerichte aanpak. «Stap voor stap» kijkend naar
wat moet eerst. Met een gefaseerde aanpak binnen prioritaire gebieden en een focus
op instrumentontwikkeling en opschaling van bestaande instrumenten. Scherpe financieringskeuzes
kunnen het NPLG doelmatiger maken.

• Een logisch uitgangspunt daarvoor is te prioriteren op de gebieden met een urgente
natuuropgave, en op gebieden waar er kansen zijn om meerdere opgaven tegelijk te realiseren.

• Een heldere taakverdeling tussen Rijk en provincies is noodzakelijk voor doelmatig
beleid. Provincies vinden dat het Rijk primair aan zet is om (generiek) landbouwemissiebeleid
te voeren; die bevoegdheid is immers in wetgeving ook vooral bij het Rijk belegd.
Tegelijkertijd doen de provincies aanvullend aan het rijksbeleid voorstellen voor
eigen stimulerend-vrijwillig emissiebeleid. Daarmee schuilt in de huidige NPLG-aanpak
het risico dat het beleid voor het landelijk gebied ondoelmatig zal zijn en beleidsongelijkheid
tussen regio’s in de hand werkt. Nagenoeg alle provincies willen bijvoorbeeld (zelf)
met KPI’s aan de slag. PBL geeft aan dat doorontwikkeling (nationale) coördinatie
zal vergen om vragen rond opschaling, staatssteun en standaardisatie goed te kunnen
oppakken.

• Investeren in (beschikbaarheid van) grond en grondbeleid is noodzakelijk voor het
bereiken van de doelen.

• Inzet van wettelijk instrumentarium uit de Omgevingswet binnen gebiedsprocessen.

• Realiseren van doelen vergt coördinatie en snelle doorontwikkeling instrumenten (zoals
KPI, langjarige contracten voor agrarisch natuurbeheer en extensivering).

Herkenbaar beeld

Uit het ambtelijk tussentijds beeld van de integrale beoordeling kwam in oktober 2023
al naar voren dat de basis voor gebiedsprogramma’s is gelegd en er tegelijkertijd
nog veel werk is te verzetten om dichterbij de realisatie van de NPLG-doelen en structurerende
keuzes te komen (zie Kamerstuk 34 682, nr. 179). In de recente begrotingsbehandeling gaf ik aan dat we in de afgelopen jaren keer
op keer hebben gezien dat we achterlopen op de gestelde doelen en dat meer inspanningen
nodig zijn. Specifiek voor natuur wees ik op het advies «Doen wat moet én kan» dat
de Ecologische Autoriteit 26 januari 2024 publiceerde. Daaruit blijkt, onder meer
op basis van de eerste 70 getoetste natuurdoelanalyses, dat in veel N2000-gebieden
de natuur nog niet gezond is of zelfs verslechtert. Voor de KRW geldt dat het kabinet
een Impuls programma is gestart om de maatregelen tijdig uit te voeren en waar nodig
nieuwe maatregelen in te zetten. Het inrichten van brede bufferzones rond beken op
zandgronden en het verder terugdringen van gewasbeschermingsmiddelen in oppervlakte-
en grondwater zijn nog een stevige opgaven. Voor de KRW-doelen geldt dat er uitzonderingsmogelijkheden
zijn als er doelen pas na 2027 gehaald worden, mits aan strikte randvoorwaarden –
zoals tijdige invoering en uitvoering van maatregelen -is voldaan (zie Kamerstuk 27 625, nr. 661).

De conclusies van het PBL bevestigen het beeld dat meer inspanningen nodig zijn. Dat
vergt scherpe keuzes, waarbij Rijk en provincies ook tegen het licht moeten houden
wat de juiste balans is tussen generieke rijksmaatregelen en de gebiedsgerichte aanpak.
We moeten fors bijschakelen en tegelijk gebeurt er ook al het nodige. Ik licht er
enkele punten uit.

Wat we al doen

De vorige versie van de gebiedsprogramma’s is gemaakt terwijl Rijksbeleid en de kaders
voor gebiedsprocessen nog in ontwikkeling waren. Voor een volgende versie van de gebiedsprogramma’s
zijn de natuurdoelanalyses beschikbaar. Inmiddels ligt het Ontwerp-NPLG ter inzage
van 16 januari tot en met 26 februari. Vaststelling van het Ontwerp-NPLG is aan een
volgend kabinet.

De suggestie om de olifant (of wel de transitie van het landelijk gebied) «stap voor
stap» op te eten, sluit aan bij hoe we al werken in het NPLG, namelijk programmatisch,
cyclisch en adaptief. Daarbij past ook dat provincies in het kader van het NPLG maatregelpakketten
uitwerken in gebiedsprocessen en opnemen in gebiedsprogramma’s. Om eerste stappen
te kunnen zetten in de uitvoering, werk ik samen met hen aan financiering en implementatie
van diverse koploperprojecten uit deze programma’s. Dit sluit aan bij het advies van
PBL om te starten met onderdelen die vrijwel zeker effectief zijn. Om die reden heb
ik uw Kamer op 23 januari 2024 geïnformeerd over de reservering van middelen voor
de financiering van diverse provinciale voorstellen met een omvang van 1,28 miljard
euro (Kamerstuk 34 682, nr. 186). Ook voor gebiedsprogramma’s wordt gewerkt aan flexibiliteit in de beoordeling.
In de huidige systematiek bestaat al de mogelijkheid om een gebiedsprogramma gedeeltelijk
positief te beoordelen en ook om onderdelen van het programma alleen globaal uit te
werken, en via maatregelpakketten zaken concreter invulling te geven. Daar is tot
nog toe geen gebruik gemaakt. De voorwaarden hiervoor worden de komende tijd in afstemming
met de provincies nader uitgewerkt. Ik deel met het PBL dat we niet moeten wachten
op het perfecte plan. Mijn inzet is om de transitie verder op gang te helpen; in de
goede richting bewegen en monitoren. Zo ontstaat een werkwijze waarin we stap voor
stap voortgang boeken.

PBL noemt dat het volledig bereiken van NPLG doelen kostbare maatregelen vergt voor
boeren en gebiedsspecifieke aanpassingen aan vele hectares agrarische grond. Ik vind
het belangrijk dat we met een transitiefonds langjarig ondersteuning bieden om deze
stappen te zetten en dat met het verbeteren van een duurzaam economisch perspectief
dit ook op lange termijn rendabel moet worden gemaakt. Waar mogelijk zetten we daarbij
in op het verweven van natuur en agrarisch grondgebruik om de natuur te herstellen
met zoveel mogelijk behoud van een agrarische functie.

In het versterken van uitvoeringskracht zijn ook eerste stappen gezet. Denk aan de
uitvoering aanpak piekbelasting waar zaakbegeleiders bij boeren aan tafel zitten om
te praten over hun toekomstperspectief. Voor de uitvoering van de transitie van het
landelijk gebied is het van cruciaal belang dat er grond beschikbaar is en dat die
grond gemakkelijk kan worden gebruikt en geruild. Daar kan de Nationale Grondbank
aan bijdragen, in aanvulling op een provinciale grondbank of grondvoorraad.

Toekomstig beleid

PBL stelt dat naast de mogelijkheid tot intensivering van een aantal bestaande maatregelen,
ook aanvullende maatregelen nodig zullen zijn. Dat moet niet alleen voor de NPLG-doelen,
maar ook al voor onder meer de stikstofopgave op de korte termijn1. Dat is mede het gevolg van de vernieuwde, veelal strengere, Kritische Depositie
Waarden (KDW’s). In antwoord op de motie Tjeerd de Groot (Kamerstuk 35 334, nr. 273) schreef ik uw Kamer op 26 januari 2024 dat er naast reeds lopende maatregelen, diverse
sporen zijn waarlangs toekomstig beleid kan worden vormgegeven dat kan bijdragen aan
de invulling van de resterende stikstofopgave en aan de verbeteropgave ten aanzien
van waterkwaliteit (2027) en de verduurzamingsopgave voor klimaat (2030). De afgelopen
periode zijn hiertoe door onder andere kennisinstellingen verschillende opties in
kaart gebracht. Normerende, beprijzende en stimulerende maatregelen kunnen een belangrijke
bijdrage leveren aan de noodzakelijke geborgde, significante daling van de emissie
en depositie. Verkend wordt, mede als onderdeel van de coördinatie op bedrijfsgerichte
doelsturing met KPI’s, hoe deze maatregelen geïmplementeerd kunnen worden. Gegeven
de demissionaire status van het kabinet acht ik het aan het nieuwe kabinet om hier
keuzes in te maken en tot verdere besluitvorming te komen. Dat geldt ook voor verdergaande
keuzes op andere terreinen zoals werken met prioritaire gebieden, langjarige beheervergoedingen,
uitvoeringskracht en grondbeleid.

Vervolgproces

Ik ga de bevindingen uit deze ex-ante analyse verder bespreken met Rijkspartners en
provincies en bepalen welke vervolgacties mogelijk zijn. In maart 2024 start ik weer
een gespreksronde langs alle provinciebestuurders. Ik wissel welke voorbereidingen
er bij het Rijk lopen om tot meer generieke maatregelen te komen. En ik bespreek de
diverse suggesties van het PBL die relevant zijn voor provincies, bijvoorbeeld de
PBL-suggestie dat provincies nog duidelijker kunnen aangeven bij welke gebieden zij
voorzien dat bottom-up benaderingen gebaseerd op vrijwilligheid geschikt zijn en in
welke gebieden meer regie is gewenst. Heldere keuzes aan de voorkant geven richting
aan gebiedsprocessen. Voor de borging van deze keuzes zal ook inzet van het instrumentarium
van de Omgevingswet aan de orde zijn. Zowel door provincies als door andere overheden.
Bijvoorbeeld om te sturen op landgebruik en grondwateronttrekkingen. Ik vraag de provincies
de inzichten uit de integrale beoordeling van de PPLGs, dus ook deze analyse, te benutten
bij het opstellen van volgende versies van hun programma waarvan is afgesproken dat
die tussen 15 augustus en 30 september 2024 bij het Rijk worden aangeleverd. Ik werk
dus samen met de partners hard door aan alle stappen die nu zijn te zetten.

De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink