Brief regering : Rapport doorlichting agentschap KNMI

Nr. 79
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 februari 2024

Het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut (KNMI) ressorteert als agentschap
onder het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), en conform de Regeling
agentschappen dient een agentschap eens in de vijf jaar te worden doorgelicht. In
2023 heeft deze doorlichting plaatsgevonden. Met deze brief bied ik u het doorlichtingsrapport
aan (bijlage 1) en geef ik daar mijn reactie op.

Het KNMI

Het KNMI is een waardevolle organisatie en een bijzonder agentschap. Als kennisinstelling
adviseert en waarschuwt het KNMI de samenleving om risico’s op het gebied van weer,
klimaat en seismologie terug te dringen en schade en letsel te beperken. Met hoogwaardige
kennis en technologie plus een uitgebreid meetnetwerk draagt het KNMI bij aan de veiligheid,
bereikbaarheid, leefbaarheid en welvaart van Nederland.

Daarmee vervult het KNMI – namens de Minister van IenW – de zorgplichten die zijn
opgenomen in de Wet taken meteorologie en seismologie (Wtms).1 Voor de uitvoering van deze wettelijke taken wordt het KNMI deels bekostigd vanuit
een basisfinanciering die is opgenomen in artikel 23 van hoofdstuk XII (het IenW-hoofdstuk
van de Rijksbegroting); deels vanuit maatwerkopdrachten; en deels vanuit subsidies.
Binnen IenW werkt het KNMI bovendien samen in een driehoek, waarbij de (plaatsvervangend)
secretaris-generaal van IenW eigenaar is, de directeur-generaal Water en Bodem de
rol van coördinerend opdrachtgever vervult en het KNMI opdrachtnemer is.2

De opzet van de doorlichting

De doorlichting is uitgevoerd door onderzoekers van extern onderzoeksbureau Improven,
en er is bewust gekozen voor een traditionele doorlichting. Dat betekent dat die gebaseerd
is op de vigerende Regeling agentschappen, dat er een nadruk ligt op outputbekostiging
en doelmatigheidsontwikkeling, en niet op doeltreffendheid en kwaliteit van de productie.
Ook is niet noodzakelijkerwijs voortgebouwd op eerdere onderzoeken die in het rapport
vermeld zijn.3

Het kader voor agentschappen

Het KNMI is al sinds 1995 een agentschap. Het agentschapskader is echter volop in
ontwikkeling, waardoor ik mijn reactie op het doorlichtingsrapport geef in het licht
van de volgende observaties.

Recentelijk zijn er enkele onderzoeken gedaan naar de kaders voor agentschappen.4 Deze onderzoeken constateren dat er een grote diversiteit is onder organisaties die
als agentschap zijn aangewezen, terwijl de Regeling zelf weinig differentiatie kent.
Zo stelt een onderzoek dat de Regeling beter past voor de agentschappen «die duidelijk
afgebakende producten leveren», terwijl ze voor andere agentschappen «knelt». Een
voorbeeld van een knellend aspect is het stimuleren van doelmatigheid via productsturing
en een integrale kostprijs, omdat het voor veel agentschappen lastig blijkt om alle
aspecten van hun taak te vervatten in een te beprijzen product. Het KNMI wordt daarbij
expliciet benoemd.

In haar reactie heeft het Kabinet de analyse en aanbevelingsrichtingen van deze onderzoeken
onderschreven. Op basis daarvan heeft het Kabinet dan ook toegezegd te onderzoeken
op welke wijze het agentschapskader meer ruimte kan gaan bieden aan verschillende
typen dienstverlening, en om naast doelmatigheid ook meer ruimte te bieden aan het
bevorderen van maatschappelijke meerwaarde, legitimiteit, ambtelijk vakmanschap en
kwaliteit van publieke dienstverlening.

Daarnaast merk ik op dat het met aanpassing van het agentschapskader al in 2013 mogelijk
is geworden om een andere bekostigingswijze dan outputbekostiging («P*Q») te hanteren.
Blijkens de Toelichting op de Regeling agentschappen is maatwerk toegestaan en ligt
het voor de hand om andere bekostigingsvormen – zoals taak- proces of inputbekostiging
– te kiezen wanneer sprake is van agentschappen die heterogene producten leveren,
van specifieke overheidsmonopolies, of van moeilijk meetbare producten. Het KNMI werkt
ten aanzien van de eerdergenoemde basisfinanciering al met inputbekostiging.

Aanbevelingen per thema en reactie

Hierna geef ik per thema een overzicht van de aanbevelingen en de wijze waarop ik
– in het licht van bovenstaande observaties – met de aanbevelingen aan de slag zal
gaan.

1. Governance

Ten aanzien van de governance beveelt het rapport in de kern aan om gezamenlijk onderzoek
te doen naar aspecten van het stelsel van sturen, beheersen en verantwoorden. Daarbij
zou dat onderzoek zich met name moeten richten op de rol van (andere onderdelen van)
de driehoek bij de uitvoering van bepaalde opdrachten en taken door het KNMI, en op
(de sturing op) doelmatigheid daarbij.

Allereerst constateert het doorlichtingsrapport dat de governance is ingericht conform
de eisen van de Regeling agentschappen. Verder vinden er in diverse verbanden al gesprekken
plaats over de doelen en taken van het KNMI, met name in relatie tot diens aard als
kennisinstelling en als agentschap, en zijn er gesprekken over de agentschapskaders
in algemene zin. Ik zal onderzoeken hoe deze gesprekken meer met elkaar kunnen worden
verbonden en hoe de aanbevelingen van deze doorlichting daarbij kunnen worden meegenomen.
Daarbij zal ik – in lijn met de aanbevelingen van het rapport – de rol van het Opdrachtgeversberaad
en de coördinerend opdrachtgever betrekken, bouw ik voort op bestaande relevante onderzoeken5 en betrek ik de aanbevelingen van de doorlichting uit 2015 die nog niet volledig
zijn opgevolgd. Verder neem ik de aanbevelingen over EUMETSAT mee in de werkzaamheden
die reeds worden verricht om de mandatering voor de Nederlandse vertegenwoordiging
bij EUMETSAT en de bijbehorende financiële consequenties te verhelderen.

2. Kwaliteit financiële functie en financieel beheer

De aanbevelingen van het rapport over financieel beheer zien in de kern met name op
verdere versteviging van de interne financiële controle en op het herbezien van diverse
rapportages, waaronder de interne rapportages van KNMI, de externe sturing en verantwoording,
en de verhouding daartussen.

Het doet het mij deugd om te vernemen dat de goede ontwikkeling van het financieel
beheer van KNMI verder heeft doorgezet. Aanbevelingen om dat beheer en bijbehorende
managementinformatie verder te versterken zullen worden meegenomen bij reeds lopende
werkzaamheden ter verbetering van het managementdashboard, aanpassing van de KPI’s
en digitalisering, waarbij ook de nog niet geheel opgevolgde aanbeveling uit de doorlichting
van 2015 zal worden meegenomen. KNMI blijft binnen IenW in gesprek over de verbeteringen
zoals die momenteel voorzien zijn. Verder zal ik in lijn met de aanbevelingen onderzoek
laten doen naar aanpassing van de meerjareninvesteringsbegroting en ga ik aan de slag
met de bevinding dat de afwijking tussen realisatie en begroting groter is dan de
door het KNMI gestelde norm. In lijn met de daarop gedane aanbeveling zal ik een betekenisvolle
norm vaststellen en meer aansturen op het behalen ervan.

Het doorlichtingsrapport beveelt verder aan om gezamenlijk te onderzoeken welke inzichten
op welk moment nodig zijn, onder meer ten aanzien van de realisatiegegevens over de
omzet op het niveau van de wettelijke taken. In lijn met deze aanbeveling laat ik
onderzoeken hoe verdere transparantie kan worden betracht. Zo zal ik laten onderzoeken
of, naast de bestaande rapportage over de output, de opbouw van de verantwoording
over de ingezette middelen kan worden aangesloten op die van de meerjarige offerte,
waarbij de kosten worden uitgesplitst op het niveau van elke wettelijke taak. Ook
zal ik laten onderzoeken of er apart informatie kan worden gegeven over de meerjarige
bedrijfsvoeringskosten. Zulk inzicht in de begrote en gerealiseerde middelen voor
het primaire proces en bedrijfsvoering acht ik voldoende om, zoals later nader toegelicht,
gezamenlijk onderzoek te kunnen doen naar de doelmatigheid van het KNMI.

Daarbij acht ik het niet wenselijk om enerzijds de interne sturing door het KNMI (bijvoorbeeld
in de maandrapportages) en anderzijds de manier waarop het KNMI meerjarig offreert
fundamenteel anders en op het niveau van individuele producten in te richten. Zoals
hieronder nader toegelicht heb ik geen voornemen om de bekostiging en financiële sturing
van het KNMI te veranderen, waardoor er ook geen noodzaak bestaat om de daarmee samenhangende
wijze van offreren wezenlijk te wijzigen. Verder is gebleken dat de monitoring en
vastlegging van bijsturingsacties niet op één centrale plek maar in diverse gremia
(o.a. stuurgroepen, managementteam, directieraad en portfolioraad) plaatsvindt, hetgeen
naar tevredenheid werkt. Als laatste ben ik tevreden met de constatering dat opvolging
is gegeven aan de aanbeveling van de doorlichting van 2015 over het expliciet zichtbaar
maken van de programmamiddelen voor aardobservatie in de begroting en jaarrekening.

3. Faciliteiten baten-lastenstelsel

Ten aanzien van de faciliteiten baten-lastenstelsel beveelt het rapport in de kern
aan om de verschillen tussen investeringsuitgaven en -begrotingen te onderzoeken en
gepaste maatregelen te nemen, waaronder aanpassing van het portfoliomanagement.

Ik vind het positief dat het KNMI de faciliteiten van het baten-lastenstelsel benut,
en dat de aanbeveling uit de doorlichting van 2015 – om gebruik te maken van de leenfaciliteit
– is opgevolgd. Verder zal ik de aanbeveling om verschillen tussen investeringsuitgaven
en -begrotingen te onderzoeken en gepaste maatregelen te nemen laten meenemen bij
toekomstige begrotingsvoorbereidingen. Het verbeteren van portfoliomanagement is voor
KNMI een blijvend aandachtspunt.

4. Bekostiging

De aanbevelingen over bekostiging zien in de kern met name op het – per wettelijke
taak – opstellen en onderbouwen van een kostprijs voor elk individueel product, hetgeen
vervolgens via een offerteproces moet leiden tot een hoeveelheid door de opdrachtgevers
af te nemen producten.

Evenals de eerdergenoemde onderzoeken constateert het rapport echter ook dat het niet
zonder meer zinvol of zelfs mogelijk is om alle taken van het KNMI uit te drukken
in hoeveelheden en kostprijzen per individueel product. Bovendien laat ook de Regeling
agentschappen zoals genoemd onverlet dat bekostiging op een andere wijze plaatsvindt
dan op basis van output. Deze en andere redenen hebben in het verleden geleid tot
de huidige bekostiging en financiële sturing van het KNMI, en ik zie geen aanleiding
om die fundamenteel te wijzigen. Zoals eerder toegelicht acht ik het daarmee ook niet
wenselijk om de manier van offreren wezenlijk te veranderen.

De aanbevelingen over (de financiële verantwoordelijkheid en verwerking ten aanzien
van) aardobservatie worden meegenomen bij reeds lopende werkzaamheden om de mandatering
voor de Nederlandse vertegenwoordiging bij EUMETSAT te verhelderen. Verder zal ik
onderzoek laten doen naar de risico’s die het rapport signaleert ten aanzien van het
wegvallen van (incidentele maar verweven) financieringsstromen, alsook naar beheersmaatregelen.
Als laatste vind ik het positief om te vernemen dat opvolging is gegeven aan de aanbeveling
uit de doorlichting van 2015 om een transparant kostprijsmodel op te stellen.

5. Doelmatigheid

Het rapport beveelt aan om doelmatigheid regelmatig in de driehoek te bespreken en
die – door middel van hoeveelheden-, kostprijzen-, en indicatorenbepaling – een plek
te geven in het stelsel van sturen, beheersen en verantwoorden.

Ik acht het uiteraard volstrekt logisch dat iedere, met publieke middelen bekostigde
organisatie op een doelmatige manier met die middelen omgaat en daarover verantwoording
aflegt, ook als het Kabinet bij de agentschapskaders meer ruimte zou bieden aan «maatschappelijke
meerwaarde, legitimiteit, ambtelijk vakmanschap en kwaliteit van publieke dienstverlening».
Dat geldt uiteraard ook voor het KNMI. Tegelijkertijd acht ik het niet zinvol om daarbij
gebruik te maken van hoeveelheid- en kostprijsbepaling per product of doelmatigheidsindicatoren,
waarvan deze doorlichting dan ook concludeert dat die – sinds de aanbeveling uit 2015
– niet zijn ontwikkeld. Uit vrijwel elke doorlichting van organisaties blijkt immers
dat de doelmatigheid zeer lastig te meten is, ondanks dergelijke werkwijzen. In plaats
daarvan wil ik nagaan hoe dit thema op andere wijze in de driehoek bespreekbaar kan
worden gemaakt en welke informatie daarvoor benodigd is, bijvoorbeeld als onderdeel
van een publieke waardenscan van het KNMI.

Tot slot

In de komende tijd ga ik op de bovengenoemde manier aan de slag met de aanbevelingen
van de doorlichting, waarmee ik verwacht de continuïteit van het KNMI, alsook de relaties
tussen het KNMI en andere onderdelen van IenW, verder te verstevigen en bestendigen.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen