Brief regering : Reactie op verzoek commissie over de brief van de Landbouwcoalitie voor Rechtvaardige Handel over “Visie Landbouwcoalitie voor Rechtvaardige Handel op rechtvaardig handels- en landbouwbeleid”

Nr. 95 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN ONTWIKKELINGSSAMENWERKING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 februari 2024

In antwoord op het verzoek van de vaste Kamercommissie voor Buitenlandse Handel en
Ontwikkelingssamenwerking van 18 januari en 1 februari jl. ontvangt uw Kamer hierbij,
mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de reactie op de
brief van de Landbouwcoalitie voor Rechtvaardige Handel d.d. 15 december 2023 over
«Visie Landbouwcoalitie voor Rechtvaardige Handel op rechtvaardig handels- en landbouwbeleid».
In deze brief wordt ingegaan op de verschillende elementen die terugkomen in de brief
van de Landbouwcoalitie.

Handelsbeleid

Het Nederlandse belang

Nederland heeft als economie met een open karakter een bijzonder belang bij een open
en op regels gebaseerd internationaal handelssysteem. Zo is export van goederen en
diensten goed voor bijna een derde van ons bruto binnenlands product en zo’n 30% van
de werkgelegenheid in Nederland.1

In beginsel vindt handel met derde landen op basis van de regels van de Wereldhandelsorganisatie
(WTO). Daarnaast kan de EU aanvullende afspraken maken in bilaterale handelsakkoorden.
Deze akkoorden bieden ruimte voor verdergaande en meer specifieke afspraken en bieden
een platform voor dialoog. Met andere woorden, deze akkoorden versterken het regelgevende
kader op basis waarvan internationale handel plaatsvindt.

De inzet van Nederland en de EU is om op regels gebaseerde handel – zowel bilateraal
als via de WTO – verder te versterken, afspraken te maken met onze handelspartners
over handel en duurzame ontwikkeling, inclusief hoge standaarden, en onnodig handelsverstorende
maatregelen zoveel mogelijk te voorkomen.

Nederlandse landbouw- en agrifoodbedrijven zijn vaak nauw verweven in mondiale productieketens.
Voor veel producten zijn grondstoffen en halffabricaten uit derde landen nodig, of
geldt dat deze producten worden afgezet in derde landen. Export biedt ook afzetmogelijkheden
voor producten die op de Europese markt niet of onvoldoende afgezet kunnen worden,
of meer kunnen opbrengen bij export (zogenaamde «vierkantsverwaarding»). Verder hebben
de Nederlandse havens een belangrijke rol als ingang voor import en export naar en
van andere EU lidstaten.

Handelsakkoorden vormen een essentieel onderdeel van de Europese handelsagenda. Handel
heeft Nederlandse ondernemers – inclusief de landbouwsector – de afgelopen decennia
veel gebracht.2 Zo bieden akkoorden voorspelbaarheid bij internationaal ondernemen, vergroten ze
afzetkansen (ook voor Nederlandse duurzame producten), gaan importtarieven in derde
landen omlaag en/of worden quota verruimd, verlagen akkoorden de kosten van geïmporteerde
producten die worden verwerkt of geconsumeerd in Nederland en worden mogelijkheden
voor diversificatie van handelspartners gecreëerd. Hiermee vergroten akkoorden het
economisch potentieel en de weerbaarheid van de EU, en dragen bijvoorbeeld bij aan
toegang tot kritieke grondstoffen. Ook kunnen via akkoorden afspraken met derde landen
worden gemaakt over onderwerpen zoals arbeid, milieu en klimaat.3

De afgelopen jaren is het geo-economisch belang van een actieve EU-handelsagenda toegenomen.
De EU dankt haar mondiale invloed in belangrijke mate aan haar economische gewicht,
en een open op regels gebaseerd handelsbeleid is cruciaal om deze te behouden en verder
te versterken.4 Ook in het belang van economische veiligheid, de noodzakelijke groene en digitale
transitie, en in het licht van de geopolitieke ontwikkelingen van de laatste jaren
zijn internationale samenwerking en het sluiten van economische partnerschappen van
toenemend belang.

Import van producten en productiestandaarden

Handelsakkoorden doen niets af aan de regels die gelden voor producten die in de EU
op de markt geplaatst worden, met inbegrip van geïmporteerde producten. Eisen die
de EU stelt aan producten (zogenaamde productstandaarden), zoals bijvoorbeeld voedselveiligheidseisen,
gelden derhalve onverkort voor geïmporteerde producten.

In sommige gevallen moeten Nederlandse producenten concurreren met geïmporteerde producten
die niet aan dezelfde productiestandaarden voldoen (bijvoorbeeld op het gebied van
klimaat, milieu of dierenwelzijn), zoals de brief van de Landbouwcoalitie stelt. Dit
kan het geval zijn met of zonder bilateraal handelsakkoord. Tegelijk is het van belang
de relatie tussen verschillen in productiestandaarden en (on)eerlijke concurrentie
in perspectief te plaatsen. De internationale concurrentiekracht van Nederlandse ondernemers
wordt bepaald door een groot aantal factoren, van infrastructuur en opleidingsmogelijkheden,
tot productiekosten en afzetmogelijkheden op de (EU) thuismarkt en door export. Nederlandse
ondernemers, inclusief Nederlandse landbouwproducenten, hebben over het algemeen een
sterke concurrentiepositie. Daarnaast geldt dat ieder land eigen wet- en regelgeving
heeft waarbij verschillen in productiestandaarden ook worden bepaald door landbouwkundige,
klimatologische, milieukundige en geografische omstandigheden.

In multilateraal verband wordt gewerkt aan het mondiaal verhogen van productiestandaarden,
en ook binnen handelsverdragen kunnen hierover afspraken worden gemaakt. De inzet
van het kabinet is te allen tijde om het gelijke speelveld voor de Nederlandse landbouwsector
te bewaken, en daartoe indien nodig voorwaarden te stellen op productiestandaarden
voor nieuwe markttoegang tot de EU onder deze akkoorden. Daarnaast wordt op EU-niveau,
mede op verzoek van Nederland, gewerkt aan mogelijke voorstellen voor autonome maatregelen
op gebied van dierenwelzijn en duurzaamheid, zoals toegelicht in de Kamerbrief over
de import van pluimveevlees en eieren geproduceerd met lagere standaarden.5 Daarbij dient wel rekenschap gegeven te worden van het gegeven dat de wijze van productie
wordt bepaald door nationale systemen van wet- en regelgeving. De ruimte om via handelsverdragen
te komen tot wijzigingen in nationale wet- en regelgeving van derde landen is over
het algemeen beperkt. Ter vergelijking: de EU zelf gaat ook niet lichtvaardig over
tot aanpassing van productiestandaarden op aangeven van derde landen. In tegenstelling
tot de opstellers van de brief ziet het kabinet handelsakkoorden echter wel als een
instrument om juist hierover afspraken te maken en naar een gelijker speelveld toe
te werken. Daarnaast worden binnen de EU erkende zogenaamde «gevoelige» landbouwsectoren
beschermd in handelsakkoorden, door in deze sectoren strikt gelimiteerde preferentiële
markttoegang te bieden aan derde landen (zoals hieronder nader uiteen wordt gezet).

Impact handelsakkkoorden op de landbouwsector

In de brief komt het beeld naar voren dat handelsakkoorden zeer nadelig zouden zijn
voor de Nederlandse landbouwsector. Dit beeld komt echter niet naar voren uit de handelscijfers,
en evenmin uit diverse (economische) studies die hiernaar zijn gedaan. De Europese
Commissie analyseert de impact van handelsakkoorden op de economieën van de lidstaten,
en in het bijzonder op de landbouwsector. Het laatste rapport van het Joint Research Centre van de EU van 2021 laat zien dat handelsverdragen in hun gezamenlijke effect netto
positief uitpakken voor de EU landbouwsector.6 Een actualisatie van dit rapport wordt binnenkort verwacht, waarbij de verwachting
is dat dit beeld niet fundamenteel gewijzigd zal blijken te zijn.

De EU gaat prudent om met gevoelige sectoren bij het verlenen van markttoegang. Binnen
handelsakkoorden kunnen afspraken worden gemaakt over de bescherming van gevoelige
landbouwproducten, zoals pluimveevlees, eieren, suiker en rundvlees, door middel van
het uitsluiten van bepaalde producten van tariefliberalisatie, of door (getrapte)
tariefcontingenten vast te stellen. Het kabinet pleit daarbij voor goed management
en monitoring van het gebruik van de afgesproken quota, om marktverstoringen te vermijden.
Tot slot is er altijd de mogelijkheid om in te grijpen bij grote (onvoorziene) marktverstoringen
door het instellen van vrijwaringsmaatregelen, en om antidumping- of antisubsidiemaatregelen
te nemen.7

Voor wat betreft een mogelijk EU-Mercosur handelsakkoord verwijst het kabinet naar
de eerdere brieven die hierover met uw Kamer zijn gedeeld. Het kabinet zal, zoals
bij ieder verdrag, pas een positie bepalen nadat alle daartoe noodzakelijke stukken
door de Europese Commissie ter besluitvorming aan de Raad zijn aangeboden. Daarbij
zal het kabinet een integrale afweging maken van de voor- en nadelen van het akkoord,
inclusief geopolitieke aspecten, duurzaamheids-afspraken, de verwachte gevolgen voor
de Nederlandse economie als geheel, en naar de gevolgen specifiek voor Nederlandse
boeren.8 Hiertoe zal tevens nader onderzoek worden uitgevoerd, zoals recent verzocht in de
motie Kamminga c.s.9

Samenwerking met het Mondiale Zuiden en voedselzekerheid

Nederland streeft naar gelijkwaardige samenwerking met het Mondiale Zuiden. Hieronder
valt het maken van wederzijds aantrekkelijke afspraken over handel. Het doel is minder
ontwikkelde landen in staat te stellen op gelijkwaardige wijze deel te nemen aan het
mondiale handelssysteem. Dit vormt een belangrijke pilaar in de inzet van Nederland
en van de EU bij de aanstaande Ministeriële Conferentie van de Wereldhandelsorganisatie
(WTO MC13), zoals onder meer vastgelegd in de WTO kaderinstructie voor MC1310 en omschreven in de Afrikastrategie.11 Hetzelfde streven vormt de basis van het Algemeen Preferentieel Stelsel, dat bepaalde
ontwikkelingslanden in staat stelt met tariefpreferenties naar de EU te exporteren.
Daarnaast zijn er talrijke multilaterale, plurilaterale en bilaterale hulpprogramma’s.
Het Nederlandse combinatiebeleid probeert bij uitstek hulp en handel bij elkaar te
brengen via gelijkwaardige samenwerkingsverbanden.12

Daarbij ziet het kabinet dat handel een belangrijke bijdrage levert aan duurzame en
schokbestendige voedselsystemen in het Mondiale Zuiden.13 Handel heeft een dempende werking op verschillen tussen seizoenen, bodemsoorten en
beschikbaar landbouwareaal tussen landen. Ook kan (regionale) handel mogelijke negatieve
gevolgen van mislukte oogsten, conflictsituaties, lokale marktomstandigheden en overige
incidenten ondervangen. Als bijvoorbeeld de lokale productie niet kan voldoen aan
de vraag naar betaalbare voedselproducten door de snelgroeiende bevolking in Afrika,
kan import uit onder meer Nederland nodig zijn om te voorzien in de voedselbehoefte.
Indien derde landen van mening zijn dat dit zou leiden tot dumping of andere marktverstoringen,
hebben zij – op basis van WTO-regels – de mogelijkheid de import van deze producten
te beperken. Het is aan de landen zelf om deze afweging te maken.

Het kabinet is het eens met de visie van de Landbouwcoalitie dat hervorming en modernisering
van de WTO nodig zijn, zoals omschreven in de hierboven genoemde kaderinstructie.
Het voorstel in de brief van de Landbouwcoalitie over het omvormen van de WTO tot
een VN-organisatie ziet het kabinet echter niet als reële optie. De WTO en de VN zijn
twee losstaande onafhankelijke internationale organisaties, die waar nodig met elkaar
samenwerken. Een omvorming zou tientallen jaren vergen, zonder garantie op succes,
en het is onduidelijk op welke wijze de uitkomst daarvan zou leiden tot veranderingen
of verbeteringen ten opzichte van het bestaande multilaterale op regels gebaseerde
handelssysteem.

Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB)

De EU is één van de belangrijkste voedselproducenten ter wereld en een grote netto-exporteur
van landbouwproducten. Daarmee is landbouw een belangrijke economische sector en draagt
de EU in belangrijke mate bij aan de voedselzekerheid binnen en buiten de EU. Van
oudsher richt het GLB zich op zekerheid in de voedselvoorziening, het verzekeren van
een redelijke levenstandaard voor de landbouwbevolking, stabilisatie van markten en
het beschikbaar komen van betaalbaar en kwalitatief goed voedsel. De afgelopen decennia
zijn bij de hervormingen van het GLB nieuwe doelstellingen toegevoegd, waaronder het
realiseren van milieudoelstellingen en het plattelandsbeleid. Het EU-beleid heeft
zich daarbij geëvalueerd van een systeem gericht op productieverhoging- en prijsbescherming
tot een systeem van inkomens-ondersteuning en betaling voor maatschappelijke diensten.
Reden voor deze omslag is dat het vroegere systeem van hoge, gegarandeerde steunprijzen
in de landbouw in combinatie met aankoopgarantie door de EU leidde tot grote productieoverschotten,
grote landbouwuitgaven en problemen in de handhaving. Overschotten werden met subsidies
op de wereldmarkt afgezet, wat tevens tot grote nadelige effecten leidde voor boeren
in derde landen, inclusief ontwikkelingslanden.

De brief van de Landbouwcoalitie lijkt te verzoeken om een gedeeltelijke terugkeer
naar een systeem met jaarlijks vast te stellen productiequota en het garanderen van
minimumprijzen (inclusief opkoopgarantie). Dit vraagt om een overheid die zorgt voor
een balans in de markt van landbouwproducten, wat in de praktijk zeer moeilijk realiseerbaar
is. Het is de inschatting van het kabinet dat met de voorstellen niet wordt voorkomen
dat de genoemde ongewenste effecten opnieuw zullen optreden. Het zal daarnaast ook
de ondernemersvrijheid van landbouwers beperken, door hoge regeldruk en uitvoeringslasten.
De voorstellen over de beloning van boeren voor publieke diensten, bijvoorbeeld door
een aanpassing van hectarebetalingen in het voordeel van ecosysteemdiensten passen
volgens het kabinet bij de systematiek van het huidige GLB.

De achterliggende gedachte van het voorgestelde alternatief lijkt de voorspelbaarheid
van prijzen en het borgen van een gelijkspeelveld te zijn. Voor het kabinet is het
vanuit die gedachte juist van belang dat het GLB zich richt op het versterken van
de positie van agrarische ondernemers, het creëren van een gelijk speelveld, redelijke
vergoedingen voor de duurzaamheidsinspanningen van boeren en handelsakkoorden waarin
gelijk speelveld, goede duurzaamheidsafspraken en de transitie naar duurzame voedselsystemen
belangrijke randvoorwaarden zijn.

Het verdienvermogen van de boer heeft bij het kabinet volop de aandacht. De visie
van de landbouwcoalitie noemt daarbij een aantal mogelijkheden tot vernieuwing die
ook binnen het huidige GLB mogelijk zijn. Middels goed ondernemerschap en samenwerking
in de keten kunnen landbouwers met de productie van hoogwaardige kwaliteitsproducten
aansluiten bij de vraag van de consument. In het GLB wordt samenwerking tussen producenten
bevorderd, bijvoorbeeld door de opzet van (erkende) producentenorganisaties of brancheorganisaties,
om zo sterker te staan in de voedselketen. Voorts zijn sinds eind 2022 mogelijkheden
geschapen om via horizontale en verticale samenwerking in de keten (bovenwettelijke)
duurzaamheidafspraken in de landbouw te maken met daarbij behorende vergoedingen.
Nationaal heeft het kabinet zich, in samenwerking met de Autoriteit Consument en Markt,
ingezet voor mogelijkheden die het GLB biedt om deze samenwerking te verduidelijken,
mogelijke oneerlijke handelspraktijken in de keten tegen te gaan en meer inzicht te
krijgen in de prijsvorming in de keten. Ook in het concept-landbouwakkoord zijn initiatieven
opgenomen om de verduurzaming en het verdienvermogen van de landbouw te verbeteren.
Via marktordeningsmaatregelen zijn voorts bij grote marktverstoringen, zoals COVID
of de Oekraïne crisis, in het GLB mogelijkheden om, als een soort «veiligheidsnet»,
bij te kunnen sturen in markten. Onderdelen hiervan zijn mogelijkheden voor openbare
interventie en private opslag voor bepaalde producten, of de inzet van uitzonderlijke
crisismaatregelen vanuit de EU-landbouwreserve. Markt- en prijsontwikkelingen worden
hiertoe op EU-niveau nauwkeurig gemonitord.

De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, G.E.W. van Leeuwen