Brief regering : Kabinetsreactie op rapport externe evaluatie RIVM

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 151
BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 februari 2024

Met deze brief ontvangt uw Kamer het aangekondigde rapport dat recent is afgerond
door Adviesbureau Andersson Elffers Felix (AEF) over de externe evaluatie van het
RIVM naar aanleiding van de gemaakte fouten in de top 100 van de grootste ammoniakuitstoters
(Kamerstuk 30 252, nr. 1261). Als eigenaar van het RIVM en tevens opdrachtgever van de evaluatie, bied ik u dit
rapport en mijn reactie daarop aan, mede namens de opdrachtgevers van de Emissieregistratie:
de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, de Minister voor Klimaat en
Energie, de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Minister voor
Natuur en Stikstof.

Aanleiding

Op 5 april 2022 zijn top 100 lijsten voor NOx en ammoniak uitstoters gedeeld met de
Tweede Kamer als antwoord op Kamervragen van het lid Bromet (GroenLinks)2. Nadien bleek dat het RIVM fouten had gemaakt in de berekening die heeft geleid tot
de top 100 lijst grootste ammoniakuitstoters. Dit vormde aanleiding om kwaliteitsbewakende
processen van het RIVM te laten evalueren door een onafhankelijk onderzoeksbureau.
De opdracht voor deze evaluatie is gezamenlijk met het Ministerie van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit geformuleerd, zoals de Minister voor Natuur en Stikstof eerder
per brief aan de Kamer heeft gemeld3. Daarbij wil ik benadrukken dat ik de aanleiding voor deze externe evaluatie betreur,
met name de onrust die het heeft veroorzaakt en onduidelijkheid die het heeft gegeven
voor de direct betrokkenen.

Onderzoeksvraag

Omdat de lijsten zijn opgesteld op basis van data in de Emissieregistratie richt de
evaluatie zich op de werking van het kwaliteitsbewakingsfunctie van het RIVM voor
de hele kennisketen van de Emissieregistratie. In het rapport is ook aandacht besteed
aan de governance van de Emissieregistratie. In de evaluatie is onderzocht hoe de
rolverdeling is tussen de opdrachtgevers en hoe de interactie was tussen het Ministerie
van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en het RIVM op het dossier top 100
uitstoters.

Motie Van Campen

Ook wordt, zoals toegezegd in de brief van 6 december 20224, in deze brief ingegaan op de motie5 van het lid Van Campen (VVD) c.s. waarin verzocht wordt in overleg met het RIVM zo
spoedig mogelijk de AVG rechten op een laagdrempelige manier vorm te geven bij de
emissiegegevens en andere gegevens die het RIVM van agrarische bedrijven verzamelt
en verwerkt.

Hieronder wordt duidelijk gemaakt waarom er geen volledige uitvoering wordt gegeven
aan deze motie. De Emissieregistratie zelf is niet geschikt en niet bedoeld voor het
maken van lijsten. Vanuit de Emissieregistratie kunnen indicatieve getallen per bedrijf
worden bepaald maar deze zijn niet te gebruiken voor gegevensaanvragen conform AVG.
Inzage conform AVG is wel mogelijk voor gegevens van het Geografisch Informatiesysteem
Agrarische Bedrijven (GIAB), een van de bronbestanden waar de Emissieregistratie gebruik
van maakt. Met de inzage in deze gegevens kunnen betrokkenen desgewenst hun gegevens
inzien en waar nodig corrigeren. Hiermee is het gevraagde inzicht om bij te dragen
aan het vertrouwen in de data geborgd.

Bevindingen uit het rapport

Het rapport beschrijft het proces rond het opstellen van de top 100 van de ammoniakuitstoters
en geeft duiding aan de fouten die gemaakt zijn.

Conclusies

AEF concludeert dat de kwaliteit(sborging) passend is binnen de kaders van de Emissieregistratie
en ziet naar aanleiding van dit onderzoek geen reden om te twijfelen aan de kwaliteit
van RIVM als kennisinstituut.

In het rapport wordt beschreven dat er op twee fronten fouten zijn gemaakt:

1. De grootste fout was achteraf gezien een verkeerde inschatting om de Emissieregistratie
te gebruiken voor het samenstellen van een top 100 lijst. De Emissieregistratie berekent
de emissie op nationaal en regionaal niveau en deze data wordt gebruikt om te voldoen
aan nationale en internationale rapportageverplichtingen. Er werd hier fijnmazige
informatie gevraagd op het niveau van individuele boerenbedrijven. Naarmate de data
van de Emissieregistratie, die bedoeld is voor de berekening van nationale en regionale
totalen, fijnmaziger wordt gebruikt, neemt de onzekerheidsmarge toe. Dit type onzekerheid
paste echter niet bij het doel waarvoor de lijst was opgesteld. Deze kanttekening
was weliswaar door het RIVM in een disclaimer aangegeven, maar werd niet in de discussie
betrokken.

2. Er is gebruik gemaakt van data uit een voorlopig bestand waar bepaalde correctiefactoren
voor staltypen nog niet waren doorgevoerd.

Aanbevelingen

In het rapport worden de volgende aanbevelingen gedaan:

1. AEF beveelt aan de toepassingsmogelijkheden van de producten van de Emissieregistratie
blijvend te bewaken. Dit houdt in dat altijd een inschatting moet plaatsvinden of
en in welke mate het registratiesysteem geschikt is om een bepaald type vragen te
beantwoorden. Het bewaken van de toepassing kan ook betekenen dat bepaalde vragen
niet opgepakt worden.

2. Daarnaast geeft AEF aan dat ten aanzien van de Emissieregistratie meer afstemming
op tactische niveau tussen RIVM en opdrachtgevende ministeries gewenst is, zodat beter
kan worden nagedacht over hoe moet worden omgegaan met politieke- en beleidsvragen
rondom het gebruik van Emissieregistratie-data.

3. Verder beveelt AEF aan oog te houden voor naleving van kwaliteitsborgingsprocedures.
Om de kans op fouten te minimaliseren blijft het zaak daarvoor ingerichte procedures
zo goed als mogelijk na te leven.

4. Tot slot geeft AEF aan dat in het gesprek met de opdrachtgevende ministeries ook aandacht
moet zijn voor de gerichte inzet van capaciteit en middelen. Binnen de Emissieregistratie
worden, naast reguliere structurele werkzaamheden, ook in toenemende mate ad hoc vraagstukken
opgepakt. Het gesprek hierover is belangrijk, zodat bewuster en gerichter geïnvesteerd
kan worden in de Emissieregistratie.

Opvolging door RIVM

AEF constateert dat het RIVM inmiddels adequate acties heeft ondernomen om de hierboven
geschetste fouten te voorkomen. Het RIVM heeft zijn procedure voor de intake van Kamervragen
aangescherpt. Hierbij wordt ook betrokken met welk doel de Emissieregistratie is opgezet
en in hoeverre deze geschikt is voor beantwoording van de vraag die gesteld wordt.
Ook heeft het RIVM verbeteringen doorgevoerd door extra controles te doen op de kwaliteit
van antwoorden en onderliggende data.

Motie van Campen over mogelijkheid tot inzage en correctie partijen in eigen informatie6

De Emissieregistratie maakt gebruik van het Geografisch Informatiesysteem Agrarische
Bedrijven (GIAB). Hierin zijn onder andere gegevens opgenomen van de opgave huisvesting
uit de Gecombineerde opgave. Agrarische bedrijven die deze gegevens hiervoor aanleveren
bij RVO kunnen conform AVG hun gegevens inzien en checken of wat geregistreerd is
klopt. Voor de emissies uit de landbouw worden voor de Emissieregistratie eerst op
landelijk niveau de emissies bepaald via het NEMA-model. Vervolgens wordt het GIAB
bestand gebruikt om emissies ruimtelijk te verdelen. Vanuit de Emissieregistratie
kunnen er op die manier indicatieve getallen per bedrijf worden bepaald maar de Emissieregistratie
is niet geschikt voor het maken van lijsten en op die manier niet vatbaar voor gegevensaanvragen
conform AVG.

Dit komt ook uit het rapport naar voren, waarin gesteld wordt dat inzage en correctie
niet passend is bij de huidige inrichting en doelen van de Emissieregistratie. Detailinformatie
die uit de huidige Emissieregistratie afgeleid wordt, zoals de plaats en mate van
stikstofuitstoot, is slechts indicatief.

In theorie zou inzage en correctie van de eigen gegevens een positief effect kunnen
hebben op de datakwaliteit, maar dan zou de Emissieregistratie voor dit doel moeten
worden ingericht. Inzage en correctie door partijen in eigen informatie past niet
bij de huidige inrichting. Een nieuwe, fijnmazigere inrichting zou ook andere consequenties
hebben. Naast de extra kosten is de verwachting dat het een groot beslag op de capaciteit
van RIVM zal leggen. Ook zou van overheidswege een extra vorm van toezicht nodig zijn
om de data te controleren.

Reactie op de aanbevelingen

Ik onderschrijf de hoofdlijn van de aanbevelingen van AEF. Aangezien ik het samenspel
tussen RIVM als opdrachtnemer en de opdrachtgevende departementen belangrijk vind,
zal ik de opdrachtgevende departementen vragen te bezien hoe de afstemming tussen
opdrachtgevers rondom de Emissieregistratie op tactisch niveau beter vorm gegeven
kan worden. Daarnaast vraag ik zowel op strategisch en tactisch niveau aandacht voor
het gesprek over de toepassingsmogelijkheden van het Emissieregistratiesysteem. Verder
zie ik erop toe dat de opdrachtgevende departementen in overleg met RIVM ervoor zorgen
dat capaciteit en vragen met elkaar in evenwicht zijn

Ik deel de analyse van de onderzoekers dat inzage en correctie door, partijen in eigen
informatie niet passend is bij de huidige inrichting en doelen van de Emissieregistratie.
Daarom zal niet overgegaan worden tot het op een laagdrempelige manier vormgeven van
de AVG-rechten bij de emissiegegevens en andere gegevens die het RIVM van agrarische
bedrijven verzamelt en verwerkt. Aan de ene kant is het vanuit het huidige systeem
niet passend, omdat deze mate van detaillering nu niet past bij de Emissieregistratie.
Daarnaast vraagt het bieden van de mogelijkheid tot inzage en correctie door partijen
in eigen informatie een andere inrichting van het systeem. Een dergelijke nieuwe inrichting
heeft diverse consequenties die eerst goed in beeld zouden moeten worden gebracht
en afgewogen voordat hiertoe wordt overgegaan.

Tot slot

De evaluatie maakt duidelijk dat er fouten zijn gemaakt die aanleiding gaven tot verbeteringen
in de kwaliteitsborging en de kamervraagprocedure van het RIVM, maar vooral dat de
kwaliteitsborging van de Emissieregistratie, voor het doel dat het dient, in de kern
op orde is. Het rapport laat zien dat het belangrijk is kwaliteitsborging en toepassingsmogelijkheden
een terugkerend onderwerp van gesprek tussen RIVM en opdrachtgevers te laten zijn.
De evaluatie onderstreept dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de kwaliteit
van het RIVM als betrouwbaar kennisinstituut.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
C. Helder