Brief regering : Eindrapport 'Toekomst Toeslagenstelsel'

Nr. 1340
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN EN DE MINISTERS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID, VOOR MEDISCHE ZORG EN VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 februari 2024

Toeslagen zijn van groot maatschappelijk belang. Veel mensen zijn afhankelijk van
toeslagen om gezondheidszorg, huisvesting en zorg voor kinderen te kunnen betalen.
De toeslag is bedoeld voor mensen die dat nodig hebben, en wanneer zij dat nodig hebben.
Ook hebben de toeslagen de afgelopen jaren geholpen om de stijgende prijzen het hoofd
te bieden. Tegelijkertijd verdwalen sommige mensen ook in de ingewikkelde regelingen
en krijgt een deel te maken met, soms hoge, terugvorderingen, bijvoorbeeld mensen
die te maken hebben met wisselend inkomen of met veranderingen in hun leven. Bij mensen
die het meest te maken hebben met onzekerheid is de problematiek het grootst. Tevens
kan de problematiek bij sommige toeslagontvangers en de complexiteit van het stelsel
tot stress en gezondheidsproblemen leiden. Ook lopen sommige mensen er tegenaan dat
meer werken nauwelijks loont, omdat zij toeslagen verliezen. Daarnaast kan niet-gebruik
leiden tot financiële problemen. Kortom, hoewel de toeslagen miljoenen mensen helpen,
kan het beter.

Dit kabinet heeft zich de ambitie gesteld om de toeslagen af te schaffen in reactie
op de toeslagenaffaire.1 De toeslagenaffaire heeft indringend laten zien dat de combinatie van wetgeving,
beleid, een harde fraudeaanpak, harde uitvoering en een massaal uitvoeringsproces
desastreus heeft uitgepakt voor de getroffen toeslagontvangers. Er zijn al verschillende
belangrijke stappen gezet om het huidig stelsel te vereenvoudigen en verbeteren. Het
kabinet heeft een aanzet gedaan om de financiering van de kinderopvang te hervormen,
en de huurtoeslag te vereenvoudigen. Ook is de kinderopvangtoeslag eenvoudiger gemaakt
door het vervallen van de koppeling met gewerkte uren, is een oplossing gevonden voor
het verlies van toeslagen als familieleden gaan samenwonen, bijvoorbeeld om mantelzorg
te verlenen, en als mensen hun huis moeten ontvluchten vanwege huiselijk geweld. Ook
in de dienstverlening is flink geïnvesteerd. Zo attendeert de Dienst Toeslagen mensen
vaker als het risico bestaat dat zij te veel toeslag ontvangen, en zorgt de Dienst
ervoor dat zij zowel fysiek als digitaal beter toegankelijk is. Om de uitvoering en
dienstverlening verder te versterken is de Dienst Toeslagen ook het traject «Werken
in de actualiteit» gestart, waarin verder wordt verkend welke verschillende maatregelen,
zoals attenderen en verbeterde gegevens, de toekenningszekerheid van burgers kunnen
verbeteren en terugvorderingen en niet-gebruik verminderen.

Maar hiermee is het werk niet klaar. Het kabinet werkt door aan verbeteringen. We
moeten fundamentele oplossingen bieden aan de mensen die de toeslagen ontvangen. Het
is aan de politiek om dit voortvarend voort te zetten, en verder te werken aan een
beter systeem. Om hier handvatten voor te bieden is onder regie van de Staatssecretaris
van Financiën – Toeslagen en Douane gezamenlijk met alle betrokken bewindspersonen,
en in gesprek met deskundigen en maatschappelijke partners, een grondige verkenning
verricht van alternatieven voor toeslagen. Met het aanbieden van deze verkenning wordt
tevens invulling gegeven aan verschillende moties.2 De verkenning bevat een breed scala aan mogelijke alternatieven waar een volgend
kabinet uit kan kiezen. Binnen de opties zijn nog veel keuzes te maken. Andere vormgevingen
zijn denkbaar. Er zijn veel knoppen om aan te draaien. Voor de kinderopvangtoeslag
wordt separaat gewerkt aan de concrete uitwerking van een alternatief. Met het voorstel
om kinderopvangorganisaties rechtstreeks te financieren en bijna gratis te maken,
wordt het voor ouders eenvoudiger, zekerder, en goedkoper. Dit traject zit in een
verdere fase dan de uitwerking van de alternatieven voor de andere toeslagen. Daarom
maakt de kinderopvangtoeslag geen onderdeel uit van deze verkenning.3

Er is geen perfect alternatief voor het toeslagenstelsel. De uitwerking van de verschillende
beleidsopties laat zien dat wijzigingen gepaard gaan met lastige keuzes die mensen
hard kunnen raken in hun portemonnee. Er moeten keuzes worden gemaakt tussen gerichte
en actuele inkomensondersteuning enerzijds en een eenvoudig stelsel en meer zekerheid
over de inkomensondersteuning anderzijds. Ook zijn er keuzes te maken over de inzet
van beperkte uitvoeringscapaciteit.

Bij het wegen van de voor- en nadelen is het van belang te realiseren dat veel toeslagontvangers
nu al moeite hebben om de eindjes iedere maand aan elkaar te knopen. Indien een volgend
kabinet hetzelfde, of een soortgelijk niveau, van koopkracht van de huidige toeslagontvangers
zou willen nastreven en tegelijkertijd de wens heeft het stelsel af te schaffen of
fundamenteel te herzien, kost dat in veel gevallen extra geld. Hoe de rekening wordt
verdeeld is een politieke keuze die weging vergt van diverse aspecten, zoals de effecten
op koopkracht, de overheidsfinanciën en werkgeverslasten. De opties in dit rapport
houden hier rekening mee, maar laten ook zien dat achter de keuze voor een bepaalde
richting weer andere keuzes wegkomen, bijvoorbeeld als het gaat om de financiering
en hoe de lasten worden verdeeld. Ook daar kunnen politiek andere keuzes worden gemaakt.

Het rapport maakt duidelijk dat de dilemma’s ingewikkeld zijn, maar dat het ook mogelijk
is om een andere koers te gaan varen. Om aanpassingen zorgvuldig door te voeren, is
echter in alle gevallen tijd nodig. Hoeveel tijd varieert per optie. Niet alles kan
tegelijkertijd, en niet alles kan binnen één kabinetsperiode. Op korte termijn kunnen
ook al stappen worden gezet die ook effect hebben op de korte termijn. Investeringen
in de dienstverlening blijven van belang. Het is belangrijk om de ingezette koers
van meer attenderen en betere toegankelijkheid voort te zetten. Daarnaast kunnen de
toeslagen eenvoudiger worden vormgegeven. Bijvoorbeeld door niet allerlei uitzonderingen
te hanteren om te bepalen of iemand wel of niet wordt aangemerkt als toeslagpartner.
Opties die op de korte termijn voordelen kunnen bieden, hebben als gemene deler dat
ze het stelsel niet volledig wijzigen. Dit rapport presenteert ook opties die dat
wel doen. Deze opties wijzigen ofwel de toeslag binnen het domein (kind, huur, zorg),
ofwel integreren de toeslag in het belastingstelsel, ofwel vangen het vervallen van
de toeslag op met meer generieke inkomensondersteunende maatregelen. Dit zijn opties
voor de langere termijn, maar hebben als voordeel dat ze in het eindplaatje veel meer
zekerheid geven aan mensen, en het stelsel veel eenvoudiger maken. Waarbij, zoals
hiervoor genoemd, er wel dilemma’s spelen, en in de verdere uitwerking nog veel keuzes
kunnen en moeten worden gemaakt. Daarbij is het – ook omwille van de beperkte uitvoeringscapaciteit
– logisch dat het lange termijnperspectief voor ogen wordt gehouden, en te vermijden
dat de korte termijnmaatregelen hier tegengesteld aan zijn. Hierbij is samenhang met
keuzes in de fiscaliteit, sociale zekerheid en gemeentelijke regelingen van belang.4

Er wordt al geruime tijd gesproken over het afschaffen van het toeslagenstelsel. De
opties in dit rapport bieden perspectief om het anders te doen, zodat de politiek
een onderbouwde en zorgvuldige keuze kan maken over de toekomst van toeslagen. Het
is in het algemeen belang om een bewuste keuze te maken over de toekomst van het toeslagenstelsel.
Daarbij is de politiek aan zet.

Mede namens de Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij,

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

De Minister voor Medische Zorg,
P.A. Dijkstra

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge