Brief regering : Aanpassingen bijmengverplichting groen gas

Nr. 1352
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 februari 2024

Groen gas is een belangrijke bouwsteen in een duurzaam en robuust energie-, grondstoffen-
en landbouwsysteem. Groen gas is een gasmengsel dat geproduceerd is door de vergisting
of vergassing van biogrondstoffen en dat dezelfde samenstelling heeft als aardgas.
De productie en inzet van groen gas helpt ons om onafhankelijker te worden van aardgasimport
en helpt daarmee ook bij het bereiken van de klimaatdoelen op het gebied van CO2-reductie. Daarnaast kan mestvergisting, als techniek die stikstof- en methaanemissies
reduceert, bijdragen aan de doelen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied.1

In 2022 werd 230 miljoen kuub groen gas in Nederland geproduceerd. Het Programma Groen
Gas richt zich op de groei van deze productie. Onderdeel van dit programma is het
inrichten van een bijmengverplichting groen gas voor energieleveranciers.2 Het doel van de bijmengverplichting is om de productie van groen gas in Nederland
te vergroten door producenten voor langere termijn zekerheid te bieden over de richting
van de markt. Een bijmengverplichting draagt ook bij de aan de ketensamenwerking en
stimuleert energieleveranciers een sleutelrol te spelen in het verbinden van vraag
en aanbod. Daarnaast is stimulering door middel van een bijmengverplichting flexibeler
dan subsidiëring, omdat binnen de bijmengverplichting meebewogen kan worden met veranderende
productiekosten.

Voor het zomerreces van 2023 heb ik uw Kamer per brief geïnformeerd over het wetsvoorstel
bijmengverplichting groen gas.3 Tegelijkertijd is het wetsvoorstel in consultatie gebracht en ter toetsing voorgelegd
aan de ATR en de NEa op respectievelijk regeldrukaspecten en handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid
en fraudebestendigheid (HUF). Deze toetsings- en consultatiemomenten hebben tot drie
wijzigingen in het wetsvoorstel geleid.

Allereerst ben ik voornemens de hoogte van de bijmengverplichting groen gas bij te
stellen naar 3,8 megaton (Mton) CO2-ketenemissiereductie in 2030. Ten tweede wordt de eindgebruikersgroep van de verplichting
gelijkgetrokken met en verbreed naar het nieuwe Europese emissiehandelssysteem voor
energieleveranciers (ETS2). Ten derde wordt de beoogde inwerkingtreding van de bijmengverplichting
met een jaar uitgesteld. Ik kies hiervoor omdat de impact van uitstel op de cumulatieve
CO2-reductie gering is en op deze manier de noodzakelijke voorbereidingstijd voor energieleveranciers
en de NEa gewaarborgd kan worden. Dit laatste ook met het oog op de tijd die benodigd
is voor een goede wetsbehandeling in beide Kamers. In deze brief licht ik deze aanpassingen
verder toe en schets ik uw Kamer welke gevolgen deze wijzigingen met zich meebrengen.

Hoogte doelstelling

In de vorige Kamerbrief heb ik aangekondigd dat ik voor de bijmengverplichting wil
sturen op CO2-ketenreductie. Dit betekent dat ik de doelstelling voor de bijmengverplichting niet
uitdruk in een hoeveelheid groen gas, maar in de totale hoeveelheid CO2-reductie die in de keten bereikt wordt. De jaarlijkse doelstelling van de bijmengverplichting
zal oplopen van 0,8 Mton in 2026 tot 3,8 Mton CO2-ketenemissiereductie in 2030.4 In mijn vorige Kamerbrief over de bijmengverplichting werd uitgegaan van een doel
van 1,6 bcm in 2030. De nieuwe doelstelling resulteert in ca. 1,1 bcm in 2030. De
nieuwe doelstelling leidt tot 0,4 Mton minder directe emissiereductie dan vastgelegd
in de Voorjaarsnota van 2023. Binnen de klimaatwetcyclus zal ik mede op basis van
de ramingen in de komende Klimaat- en energieverkenning (KEV) bezien of er redenen
zijn voor aanvullende beleidsmaatregelen om te kunnen blijven voldoen aan onze nationale
en Europese verplichtingen. Het volledige opbouwpad is weergegeven in figuur 1 en
zal in een algemene maatregel van bestuur bij het wetsvoorstel worden vastgelegd.
De uitgangspunten die zijn gehanteerd voor het berekenen van de hoogte van de doelstelling
zijn opgenomen in tabel 1.

Het demissionaire kabinet komt met de aanpassing van de doelstelling tegemoet aan
de inbreng van het ATR en consultatiereacties van onder meer de VNG en Energie Nederland,
die het belang van een haalbaar en goed onderbouwd doel met oog voor de meerkosten
voor eindgebruikers onderstreepten. Het kabinet verwacht de groengassector met de
gestelde jaarlijkse doelen te stimuleren tot een significante opschaling van de groengasproductie
in Nederland. De gerealiseerde productie van groen gas in de komende jaren zal daarbij
een belangrijk criterium zijn voor de wijze waarop de bijmengverplichting na 2030
gecontinueerd kan worden en het bepalen van de hoogte van de bijmengverplichting na
2030. Een evaluatie van de werking van het wetsvoorstel is uiterlijk voorzien in 2027.

Vergelijking tussen volume gas en hoeveelheid CO2-reductie

Vergelijkingen tussen het volume aan gas en de hoeveelheid CO2-reductie worden beïnvloed door twee dingen: 1) de methode die gebruikt wordt om de
hoeveelheid CO2-reductie te bepalen en 2) de grondstoffen waaruit het groen gas gewonnen wordt.

1) Methode voor bepalen ketenreductie

De ketenreductie binnen de bijmengverplichting wordt bepaald volgens de systematiek
van de Renewable Energy Directive (RED). De ketenreductie is het verschil tussen de
berekende broeikasgasketenemissie van groen gas ten opzichte van de ketenemissie van
een fossiele referentiebrandstof. Deze methodiek omvat de emissiereductie in de hele
keten. Deze methodiek is anders dan die van de emissieregistratie (waar bijvoorbeeld
door het PBL mee gerekend wordt), waarbij alleen de emissiereductie op basis van vermeden
fossiele brandstoffen worden meegenomen.

2) Grondstoffen waaruit groen gas wordt gewonnen

Bij de berekening volgens de rekenregels van de RED is van belang welke grondstoffen
als uitgangspunt worden genomen. Mestvergisting leidt tot een afname in methaanemissies,
waardoor een volume groen gas uit mest een grotere ketenemissiereductie kent dan een
vergelijkbaar volume uit andere grondstoffen.

Figuur 1: opbouwpad bijmengverplichting

Het kabinet heeft op één punt besloten af te wijken van CE Delft. Het onderzoek van
CE Delft gaat er vanuit dat 75% van de in 2030 beschikbare mest vergist kan worden.5 Met het oog op de vereiste opschaling en na afstemming met sectorpartijen kies ik
voor een uitgangspunt van 45% van de beschikbare mest. Op basis van dit uitgangspunt
wordt 2,4 van de 3,8 Mton CO2-ketenemissiereductie gerealiseerd uit mest. Met deze inschatting wordt ook invulling
gegeven aan de toezegging om uw Kamer te informeren over de potentiële broeikasgasemissiereductie
die kan worden gerealiseerd uit mest.6

De keuze voor dit uitgangspunt qua hoeveelheid mest maak ik met het oog op de opschaling
die mestvergisting in Nederland moet doormaken om van de huidige vijf procent vergisting
naar de gestelde doelen te komen. Deze opschaling vereist een grote bouwopgave, inclusief
de bijbehorende ontsluiting van mest. Het kabinet onderschrijft de synergiën tussen
de opschaling van groen gas en de transitie in de landbouw. Mestvergisting kan bijdragen
aan de doelen van het Nationaal Programma Landelijk Gebied. Hierbij volgt de beschikbaarheid
van mest en de potentie van mestvergisting uit wat mogelijk is binnen de kaders voor
stikstof, natuur, water en klimaat die gelden voor een duurzame landbouw.

Voor de mest die resteert binnen een duurzame landbouwsector voorziet het kabinet
mestvergisting als belangrijke techniek voor de productie van energie, het verlagen
van de methaan- en stikstofuitstoot, alsmede het creëren van verdienvermogen voor
de agrarische sector. Ervaringen met de opschaling van vergisting in het buitenland
(o.a. Duitsland en Denemarken) leren dat een nog snellere opschaling dan nu beoogd
naar alle waarschijnlijkheid onrealistisch is. Daarbij brengt de stikstof- en vergunningenproblematiek
specifiek voor deze sector aanvullende risico’s met zich mee.

In deze doelstelling van 3,8 Mton wordt ook uitgegaan van een potentieel van 0,7 Mton
CO2-ketenreductie uit vergassing.7 Vergassing van droge reststromen – zoals houtresten en getorrificeerde biogrondstoffen
– kan een belangrijke bijdrage leveren aan de verduurzaming van de koolstofketen,
doordat via vergassing heterogene reststromen kunnen worden omgezet tot homogene koolstofdragers
(waaronder groen gas), die breed en flexibel inzetbaar zijn in de energie- en grondstoffentransitie.

Vergassing is momenteel nog een innovatieve techniek. Om de ontwikkeling van de sector
te versnellen, wordt van 15 februari tot 29 augustus 2024 een aparte tranche van de
Demonstratie Energie en Klimaatinnovatie (DEI+) subsidieregeling specifiek voor vergassing
opengesteld. Innovatie laat zich inherent moeilijk plannen. Het is daarom lastig in
te schatten hoe groot de bijdrage van vergassing aan de bijmengverplichting op korte
termijn zal zijn. Het Planbureau voor de Leefomgeving verwacht in de Klimaat- en Energieverkenning
2023 een zeer beperkte hoeveelheid productie uit vergassing in 2030. Gegeven die onzekerheid
is het uitgangspunt van 0,7 Mton CO2-ketenreductie uit vergassing al erg ambitieus.

Tabel 1: Uitgangspunten emissiereductie in 2030

Volume groen gas (in miljard kubieke meter)

Emissiereductie in Mton CO2

Mest

0,4

2,4

Vergassing

0,4

0,7

Overig1

0,3

0,7

Totaal

1,1

3,8

X Noot

1

Overige grondstoffen bestaan onder meer uit: reststromen uit de voedings- en genotsmiddelenindustrie,
reststromen uit natuur en landschap, dierlijke bijproducten, groente-, fruit- en tuinafval
en organische natte fractie, zuiveringsslib.

«Soorten» groen gas

Groen gas kan binnen de bijmengverplichting vallen als het voldoet aan de definitie
van gas uit hernieuwbare bronnen uit de energieregelgeving (thans de Gaswet en opgenomen
in het wetsvoorstel voor de Energiewet). Binnen die definitie wordt vereist dat het
gas dezelfde kenmerken heeft als aardgas en is geproduceerd met hernieuwbare bronnen
of energie uit hernieuwbare bronnen. Groen gas wordt in principe geproduceerd uit
biogene reststromen. Groen gas kan ook geproduceerd worden door het synthetiseren
van waterstof en koolstofdioxide tot methaan, oftewel methanisering. Deze optie is
met name interessant voor specifieke gevallen waar wel potentie is om waterstof te
produceren, maar geen eenvoudige mogelijkheid om dit te transporteren naar eindgebruikers.

Op dit moment voorzie ik geen significante bijdrage van methanisering aan het behalen
van de doelstellingen, maar ik onderzoek de mogelijkheden om deze optie mogelijk te
maken en daarmee te anticiperen op toekomstige ontwikkelingen. De regels voor synthetische
brandstoffen (waaronder methaan) binnen ETS2 moeten nog worden vastgesteld en vervolgens
geïmplementeerd. Ook voor de productie van methaan uit het biogene deel van gemengde
afvalstromen onderzoek ik de opties onder de bijmengverplichting. De productie van
methaan uit volledig niet-biogene reststromen wordt niet ondersteund binnen de bijmengverplichting.

Stroomlijning eindgebruikersgroep met ETS2 en gevolgen betaalbaarheid

De bijmengverplichting wordt opgelegd aan energieleveranciers die gas leveren. De
hoogte per leverancier wordt vastgesteld aan de hand van het aandeel per leverancier
in de totale levering van aardgas aan de eindgebruikersgroep. In het geconsulteerde
wetsvoorstel werd uitgegaan van kleinverbruikers als eindgebruikersgroep. Op basis
van het HUF-advies van de NEa heeft het kabinet besloten de eindgebruikersgroep van
de bijmengverplichting gelijk te schakelen met het ETS2.

Het ETS2 is het Europese emissiehandelssysteem voor brandstof- en energieleveranciers.
Hierover is in 2023 een akkoord bereikt in de EU, dat momenteel wordt geïmplementeerd
in nationale wetgeving.8 De eindgebruikers binnen de reikwijdte van het ETS2 zijn de gebouwde omgeving, het
mkb, de landbouw, de kleine industrie en alle overige grootverbruikersaansluitingen
die niet onder het bestaande ETS1 vallen. Het uitgangspunt is hierbij dat Nederland
het ETS2 breed toepast met de zogenaamde opt-in conform de Voorjaarsnota 2023. Hier
heeft echter nog geen definitieve besluitvorming over plaatsgevonden.

Het ETS2 omvat, naast aardgas, ook vloeibare brandstoffen, voornamelijk gebruikt in
het wegvervoer, maar deze zijn uitgezonderd van de bijmengverplichting groen gas.9 Met de aansluiting bij ETS2 bestaat de eindgebruikersgroep van de bijmengverplichting
voor 72% uit de gebouwde omgeving en voor 28% uit overige sectoren, terwijl deze verhouding
in het geconsulteerde wetsvoorstel 91% gebouwde omgeving en 9% overige sectoren was.

Uitbreiding van de doelgroep heeft drie voordelen. Allereerst hoeven energieleveranciers
door deze uitbreiding maar eenmalig te rapporteren over hun leveringen onder het ETS2
en de bijmengverplichting. De NEa hoeft deze gegevens vervolgens ook maar eenmalig
te controleren en te verwerken. Dit leidt tot een significante daling van de administratieve
lasten en verbetert de uitvoerbaarheid voor zowel leveranciers als de NEa. Ten tweede
wordt voorkomen dat er verschillen ontstaan in de rapportages en eventuele correcties
van beide verplichtingen, terwijl dezelfde gegevens aan de basis liggen van beide
verplichtingen. Ten derde leidt deze aanpassing, zoals in de volgende alinea’s uiteengezet,
tot een spreiding van de kosten van de bijmengverplichting over meerdere eindgebruikers
(de meerkosten gelden niet alleen voor kleinverbruikers, maar ook voor grootverbruikers
die binnen de doelgroep gaan vallen).

Met het aanpassen van de doelstelling en het verlagen van het aandeel mestvergisting
vind ik het ook verstandig om de hoogte van de buy-out naar beneden bij te stellen
(van 500 naar 450 euro/ton). Op deze manier worden ook overwinsten voor producenten
die tegen lagere kosten groen gas kunnen produceren beperkt, als de bijmengverplichting
in een schaarse markt een prijsopdrijvend effect heeft. Met de buy-out krijgen energieleveranciers
de mogelijkheid om een (gedeelte van) hun verplichting af te komen. Om de totale meerkosten
te begrenzen, mogen energieleveranciers volledig gebruik maken van de buy-out. Ik
verwacht dat zij door de invoering van het ETS2 en de hoogte van de buy-out voldoende
prikkels hebben om zo min mogelijk gebruik te maken van de buy-out. De hoogte van
de buy-out wordt vastgesteld voor de beginjaren (2026–2027) en wordt in 2027 geëvalueerd
voor een eventuele herziening vanaf 2028.

De aangepaste doelstelling, de verbreding van de doelgroep, een aanpassing in de hoogte
van de buy-out en het verrekenen van meerkosten voor ETS2 leiden tot een aanzienlijke
daling van de eindgebruikerskosten voor de bijmengverplichting (zie tabel 2). Op basis
van ambtelijke inschattingen zijn de maximale meerkosten 12–17 cent per kuub gas in
2030 exclusief btw.10 In de Kamerbrief van 14 juli ging ik nog uit van 28 cent per kuub gas. De maximale
nationale meerkosten bedragen in totaal 1,6 miljard euro in het jaar 2030.

De effecten van de meerkosten van de bijmengverplichting voor het bedrijfsleven en
maatschappelijke organisaties worden – in samenhang met ETS2 – nader in beeld gebracht
en worden meegewogen bij het definitieve wetsvoorstel. De inzet van groen gas is ook
een optie voor de verduurzaming van ETS1 sectoren. Die inzet wordt in potentie minder
aantrekkelijk door de bijmengverplichting groen gas. Dit effect moet worden afgewogen
binnen het geheel van verduurzamingsroutes voor de industrie (in het bijzonder de
regionale Cluster 6 industrie) en wordt meegenomen binnen het Programma Groen Gas,
waarin ook geanalyseerd zal worden hoe groen gas in de toekomst optimaal ingezet kan
worden.

Een volgend kabinet zou ervoor kunnen kiezen om de meerkosten van de bijmengverplichting
te compenseren via generiek beleid of specifieke maatregelen. Daarbij kan onderzocht
worden of het mogelijk is om de energiebelasting groen gas te differentiëren van aardgas
of te onderzoeken of een vergelijkbare lastenvermindering verkregen kan worden via
een generieke tariefaanpassing van de energiebelasting voor de gehele doelgroep.

Tabel 2: meerkosten bijmengverplichting aangepaste wetsvoorstel ten opzicht van het
geconsulteerde wetsvoorstel

Geconsulteerde wetsvoorstel

Aangepaste wetsvoorstel

Doelstelling

1,6 bcm (miljard kubieke meter)

3,8 Mton CO2-equivalent1

Hoogte buy-out

€ 500/ton CO2

€ 450/ton CO2

Inschatting totale gasverbuik doelgroep in 2020

10 bcm (doelgroep kleinverbruikers)

14 bcm (doelgroep ETS2)

(Maximale) meerkosten

28 cent/m3 gas (exclusief btw)

12–17 cent/m3 gas (exclusief btw)

X Noot

1

Deze hoogte komt overeen met ongeveer 1,1 bcm groen gas. Dit is een benadering, omdat
de precieze hoogte afhangt van de grondstoffen die worden gebruikt voor de productie
van groen gas.

In tabel 2 zijn de wijzigingen in uitgangspunten en de gevolgen voor de meerkosten
in beeld gebracht. Om tot de maximaal geschatte meerkosten te komen is er een inschatting
gemaakt voor de hoeveelheid gasverbruik in 2030, waarbij uitgegaan wordt van minimale
en maximale energiebesparing conform de bandbreedte van de KEV 2022 voor de gebouwde
omgeving.11 Energieleveranciers hoeven voor het deel groen gas dat is geleverd geen emissierechten
in te leveren in het ETS2, omdat deze een emissiefactor nul krijgen in het ETS2. Het
bedrag voor deze vrijstelling is dus afhankelijk van de marktprijs van een ETS2 emissierecht.

Vervolg en voortgang programma groen gas

Momenteel worden de laatste wijzigingen in het wetsvoorstel verwerkt. Vervolgens zal
het wetsvoorstel naar de Raad van State worden gestuurd en aan de Europese Commissie
worden verzonden in het kader van de plicht tot notificeren van het instellen van
technische voorschriften. In deze toetsing zal de Commissie de verenigbaarheid van
het voorstel met de interne markt voor groen gas betrekken.

Gegeven de verwachte doorlooptijd van het advies van de Raad van State en behandeling
in beide Kamers, is het onzeker of 1 januari 2025 haalbaar is. Tegelijkertijd moeten
energieleveranciers en de NEa zich voorbereiden op de daadwerkelijke invoering en
in hun contractering rekening houden met de uiteindelijke invoeringsdatum. Daarom
kies ik ervoor om nu al duidelijkheid te bieden en de beoogde invoering uit te stellen
tot 1 januari 2026. Praktisch gezien heeft dit besluit tot gevolg dat het doel voor
2025 vervalt. De impact op de cumulatieve CO2-reductie is gering, omdat de benodigde productie voor 2025 op dit moment al wordt
behaald. Het doel voor 2030 wijzigt niet en ook het groeipad richting 2030 verandert
niet.

Parallel aan het wetsvoorstel voor de bijmengverplichting groen gas, en de hierboven
ook genoemde openstelling van de DEI+ specifiek voor vergassing, werkt het kabinet
in het Programma Groen Gas ook aan faciliterend beleid voor de groen-gastransitie.
Voldoende voortgang op het gebied van ruimtelijke inpassing, netbeheer, grondstofbeschikbaarheid
en duurzaamheid zijn essentiële voorwaarden voor het behalen van de doelen van het
Programma en de bijmengverplichting. Het demissionaire kabinet zet hier onverminderd
op in, en zal u hier later dit jaar nader over informeren.

De Minister voor Klimaat en Energie, R.A.A. Jetten