Brief regering : Fiche: Herziening richtlijn consulaire bescherming niet-vertegenwoordigde EU-burgers in derde landen

Nr. 3877 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 februari 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 8 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening richtlijn consulaire bescherming niet-vertegenwoordigde EU-burgers
in derde landen

Fiche: Mededeling Een verenigd Europa tegen haat (Kamerstuk 22 112, nr. 3878)

Fiche: Mededeling «Fur free Europe» (Kamerstuk 22 112, nr. 3879)

Fiche: Verordening gemeenschappelijk databestand chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3880)

Fiche: Verordening en richtlijn herverdeling taken en bevorderen samenwerking EU-agentschappen
aangaande chemische stoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3881)

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening richtlijn consulaire bescherming niet-vertegenwoordigde EU-burgers
in derde landen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/637
van de Raad betreffende de coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen ter vergemakkelijking
van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers van de Unie in derde
landen en van Richtlijn (EU) 2019/997 tot vaststelling van een EU-noodreisdocument

b) Datum ontvangst Commissiedocument

6 december 2023

c) Nr. Commissiedocument

SWD(2023) 941 en SEC(2023) 930

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2023) 941 en SEC(2023) 930

f) Behandelingstraject Raad

Raad Buitenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Buitenlandse Zaken

h) Rechtsbasis

Artikel 23 VWEU

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Raadpleging

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

EU-burgers die reizen naar of verblijven in een derde land, waar hun eigen lidstaat
niet door een ambassade of consulaat is vertegenwoordigd, hebben recht op consulaire
bescherming door de consulaire vertegenwoordiging van lidstaten die wel present zijn.
Dit recht vloeit voort uit het burgerschap van de Europese Unie (hierna: EU), dat
is ingesteld bij het Verdrag van Maastricht en is neergelegd in het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)1 en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest)2. Lidstaten moeten deze niet-vertegenwoordigde EU-burgers bijstaan onder dezelfde
voorwaarden als hun eigen burgers.

Op 20 april 2015 heeft de Raad EU-richtlijn 2015/637 betreffende coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen
ter vergemakkelijking van de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde burgers
van de Unie in derde landen vastgesteld. De richtlijn heeft tot doel te verduidelijken
wanneer en hoe niet-vertegenwoordigde EU-burgers recht hebben op hulp van vertegenwoordigingen
van andere lidstaten; hoe lidstaten hun hulp moeten coördineren, en; hoe de middelen
van de lidstaten en de EU het beste kunnen worden ingezet, ook ten tijde van crises.
Deze EU-richtlijn verving het intergouvernementele kader3 dat voorheen de consulaire bescherming regelde.

Met het voorliggende voorstel tot herziening van de EU-richtlijn betreffende consulaire
bescherming (hierna: het voorstel) beoogt de Europese Commissie (hierna: Commissie)
de paraatheid en het vermogen van de Unie en de lidstaten om EU-burgers in crisissituaties
te beschermen en te ondersteunen, te verbeteren. Aanleiding voor deze herziening is
het toegenomen aantal crises afgelopen jaren, die steeds vaker en op grotere schaal
resulteren in verzoeken om consulaire bescherming. De COVID-19-pandemie, de crisis
in Afghanistan, de agressieoorlog van Rusland tegen Oekraïne, het conflict in Soedan,
de repatriëringen uit Israël en Gaza en andere crises laten volgens de Commissie zien
dat het nodig is het recht van burgers van de Unie op consulaire bescherming te versterken.
De Commissie stelt dat de crises de noodzaak hebben aangetoond van het verbeteren
van het consulaire beschermingskader; en het versterken van de coördinatie en samenwerking
tussen de lidstaten.

Op basis hiervan heeft de Commissie een aantal tekortkomingen voor de effectieve uitoefening
van het recht van EU-burgers op consulaire bescherming geïdentificeerd, waaronder
een onnauwkeurige definitie van de term «niet-vertegenwoordigde burger»; een onduidelijke
toewijzing van rollen en taken in lokale consulaire samenwerkingsbijeenkomsten; het
gebrek aan systematische consulaire noodplanning en de rechtsonzekerheid met betrekking
tot de rol van EU-delegaties bij het ondersteunen van de lidstaten.

Om de rechtszekerheid voor EU-burgers te verbeteren, stelt de Commissie voor te verduidelijken
wanneer zo’n burger als niet-vertegenwoordigd wordt beschouwd. De wijzigingen moeten
er ook voor zorgen dat de samenwerking tussen consulaire instanties, ondersteund door
EU-delegaties, wordt gestroomlijnd door middel van harmonisatie. Om optimaal gebruik
te maken van het netwerk van EU-delegaties is de Commissie van mening dat hun taken
moeten worden verduidelijkt en dat hun ondersteunende rol wordt versterkt, met name
op het gebied van crisisparaatheid en crisisrespons in derde landen, waar weinig lidstaten
vertegenwoordigd zijn. Het voorstel bepaalt dat voor alle derde landen zogeheten gezamenlijke
consular contingency plans (ook wel «gezamenlijke EU-kaders voor crisisparaatheid» genoemd) worden opgesteld
om de reactie op eventuele toekomstige consulaire crises te vergemakkelijken. Daarnaast
biedt het voorstel een rechtsgrondslag voor de mogelijke inzet van joint consular teams4, dat wil zeggen vrijwillige multidisciplinaire teams bestaande uit consulaire deskundigen
uit de lidstaten en de instellingen van de Unie, ter ondersteuning van lokale consulaire
diensten van de lidstaten in crisissituaties. Tevens stelt de Commissie voor om de
rol van voorzitter van lokale samenwerkingsvergaderingen formeel toe te wijzen aan
delegaties van de Unie. Dit geldt in geval van crisis evenals voor reguliere bijeenkomsten.

De Commissie stelt verder voor om de informatiestroom tussen de lidstaten en de EU-instellingen
en aan EU-burgers te verbeteren. Ook stelt de Commissie een nieuw artikel voor met
betrekking tot de regels die van toepassing zijn op de verwerking van persoonsgegevens,
om ervoor te zorgen dat de EU-regels inzake gegevensbescherming worden nageleefd,
maar die tegelijkertijd de lidstaten maximale flexibiliteit biedt bij het verlenen
van consulaire bescherming.

Tot slot stelt de Commissie voor de bepalingen inzake de financiële vergoeding van
kosten die voortvloeien uit het verlenen van consulaire bescherming, aan te passen.
Deze eventuele nieuwe financiële procedures dienen in lijn te zijn met de EU-richtlijn
2019/997, waarin regels worden vastgesteld betreffende de voorwaarden en de procedure
voor niet-vertegenwoordigde burgers in derde landen om een EU-noodreisdocument (hierna:
EU-NRD) te verkrijgen en waarin een uniform model voor een dergelijk document wordt
vastgesteld.

b) Impact assessment Commissie

De Commissie noemt in de effectbeoordeling vier doelstellingen om het recht op consulaire
bescherming door niet-vertegenwoordigde EU-burgers in derde landen te verbeteren en
heeft voor elke doelstelling enkele beleidsopties overwogen.

De eerste doelstelling is het vergroten van de rechtszekerheid voor EU-burgers over
de reikwijdte van het recht op consulaire bescherming. Beleidsoptie 1(a) biedt «zachte»,
niet-bindende maatregelen (zoals het uitwisselen van best practices), terwijl beleidsoptie 1(b)
wetswijzigingen voorstelt om de definitie van «niet- vertegenwoordigde EU-burger»
in de richtlijn te verduidelijken. Beleidsoptie 1(c) stelt de introductie voor van
een nieuw «vermoeden van niet-vertegenwoordigdheid». De Commissie kiest voor optie 1(b).
Volgens de Commissie leidt de verduidelijking van definities en procedures tot een
vergroting van de rechtszekerheid voor burgers.

De tweede doelstelling is het verduidelijken van rollen, coördinatie- en samenwerkingsmechanismen
tussen de lidstaten en EU-delegaties, met name ten tijde van crises. Wat lokale consulaire
samenwerkingsnetwerken betreft, bestaat beleidsoptie 2(a) uit «zachte» maatregelen
om de verschillende verantwoordelijkheden in dergelijke netwerken beter te structureren.
Beleidsoptie 2(b) stelt voor om de rol van de voorzitter van de lokale consulaire
samenwerkingsvergaderingen aan de EU-delegaties toe te kennen. Beleidsoptie 2(c) bestaat
uit wetswijzigingen die het concept van de »leidende staat» herzien en de toewijzing
van duidelijke taken, in zogenaamde gezamenlijke contingency plans, aan de verschillende betrokken actoren vastleggen. Beleidsoptie 2(c) stelt voor
om dergelijke plannen en zogenaamde joint consular teams op te nemen in de richtlijn. Beleidsoptie 2(d) bestaat uit juridische wijzigingen
om de ondersteunende rol van de EU-delegaties te verduidelijken. Ten slotte bestaat
beleidsoptie 2(e) uit wetswijzigingen die de EU-delegaties nieuwe bevoegdheden verleent
die hen in staat zou stellen om op verzoek van de burger directe consulaire bescherming
te bieden aan niet-vertegenwoordigde burgers in niet-vertegenwoordigde derde landen.
De Commissie kiest voor een combinatie van optie 2(b), 2(c) en 2(d).

De derde doelstelling is het verbeteren van de communicatie en informatievoorziening
aan (niet-vertegenwoordigde) EU-burgers. De Commissie identificeert de inconsistentie
in de informatie door de lidstaten en de EU en het gebrek aan informatie over burgers
die in het buitenland reizen of verblijven als oorzaken van de problemen in de informatievoorziening
aan EU-burgers. Wat het eerste punt betreft, stelt beleidsoptie 3(a) wetswijzigingen
voor met nieuwe eisen inzake de verstrekking van informatie, terwijl beleidsoptie
3(b) voorstelt een EU-reisadviesportaal op te zetten. Wat de tweede kwestie betreft,
beveelt beleidsoptie 3(c) een EU-brede communicatiecampagne aan, en vereist beleidsoptie
3(d) dat de lidstaten maatregelen nemen om EU-burgers in staat te stellen de nationale
autoriteiten te informeren over hun reizen of verblijf in het buitenland. De Commissie
kiest voor een combinatie van optie 3(a) en optie 3(d).

Ten slotte is de vierde doelstelling het verbeteren van de efficiëntie en het gebruik
van de procedures voor financiële terugbetaling. De opties over deze doelstelling
zijn gericht op het verminderen van de complexiteit en ineffectiviteit van de bestaande
financiële terugbetalingsprocedures, het vergroten van het gebruik en het versnellen
van deze procedures ten gunste van EU-burgers en de lidstaten.Beleidsoptie 4(a) biedt
«zachte» maatregelen om het terugbetalingsproces te verduidelijken en training aan
de lidstaten te bieden, terwijl beleidsoptie 4(b) wetswijzigingen voorstelt om de
terugbetalingsprocedures te verbeteren en uit te breiden naar EU-delegaties om naleving
van de kostenneutraliteitseis in het EDEO-Besluit te garanderen. De Commissie kiest
voor optie 4(b).

De Commissie heeft gekozen voor deze combinatie van beleidsopties omdat dit van voordeel
zou zijn voor een effectievere en efficiëntere uitoefening van het recht op consulaire
bescherming door niet-vertegenwoordigde EU-burgers (het overkoepelende doel) en tegelijkertijd
proportioneel en politiek haalbaar zijn. Met betere paraatheids- en coördinatiemaatregelen,
evenals een robuust juridisch kader voor de rol van de EU-delegaties, beoogt de Commissie
betere bescherming van de EU-burgers, met name in crisissituaties, te bewerkstelligen.
Andere voordelen zijn volgens de Commissie o.a. een betere communicatie met EU-burgers,
onder meer door een gemakkelijkere toegang tot betrouwbare informatie. Bijkomende
redenen van deze combinatie van voorkeursopties zijn voor de Commissie dat het tevens
kleine besparingen en efficiëntieverbeteringen voor de nationale overheden en tijdbesparing
en minder lasten voor EU-burgers met zich mee brengt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Op basis van het VWEU5 zijn de lidstaten verplicht aan alle EU-burgers – op het grondgebied van derde landen
waar de lidstaat waarvan zij de nationaliteit hebben geen permanente diplomatieke
of consulaire vertegenwoordiging heeft – onder dezelfde voorwaarden consulaire bescherming
te bieden als aan de eigen burgers. Het kabinet beschouwt consulaire bescherming en
het consulaire deel van crisisrespons als essentieel voor de bescherming van Nederlanders
in het buitenland. Nederland heeft de richtlijn van 2015 over consulaire bescherming
van niet-vertegenwoordigde burgers in derde landen omgezet in nationale wetgeving
met de Rijkswet consulaire bescherming EU-burgers6, van kracht per 1 mei 2018. In welke vorm en in welke mate consulaire dienstverlening
aan zowel Nederlanders als niet-vertegenwoordigde EU-burgers en hun familieleden in
het buitenland wordt geboden, is aan de lidstaten. Het principe dat gelijke gevallen
gelijk worden behandeld is voor Nederland leidend, maar er kunnen per crisissituatie
of lidstaat verschillen optreden.

De Nederlandse consulaire dienstverlening gaat uit van het beginsel dat personen die
om consulaire bijstand of bescherming vragen allereerst een eigen rol en verantwoordelijkheid
hebben. Dit geldt voor Nederlanders met een hulpvraag, maar ook voor EU-burgers die
een beroep doen op Nederland. Dit laat onverlet dat er in bepaalde consulaire complexe
zaken maatwerk nodig kan zijn, vanwege specifieke omstandigheden, de feitelijke situatie
en de betrokken personen.

De verlening van consulaire bijstand/bescherming aan burgers in het buitenland is
een nationale competentie en daarmee tevens bepalend voor de vorm en mate van consulaire
bescherming aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers. Nederland is een actief voorstander
van praktische samenwerking tussen lidstaten op het gebied van consulaire zaken en
verwelkomt de faciliterende rol voor en coördinerende ondersteuning van de EDEO en
EU-delegaties daarin, daar waar het de consulaire dienstverlening ten goede komt.
Die kunnen – op verzoek van de lidstaten – al vergaande ondersteuning bieden.7 Betere en toegankelijkere dienstverlening voor Nederlanders in het buitenland is
één van de hoofdlijnen van het buitenlandbeleid van het kabinet.8 Nederland is – ook in dat verband – voorstander van een sterke en slagvaardige EU,
waarbij de nadruk ligt op EU-beleid dat van toegevoegde waarde is voor de lidstaten
en Nederland in het bijzonder. Recente internationale crises hebben daarenboven het
belang onderstreept van het samenwerken in en met de Unie – niet in de laatste plaats
om burgers in nood bij te staan.

In de jaarlijkse beleidsbrief «Staat van het Consulaire»9 wordt over de ontwikkelingen en uitgangspunten op het gebied van het Nederlandse
consulaire beleid gerapporteerd. Zo werd in de Staat van het Consulaire 202210 beschreven dat Nederland in EU-verband met regelmaat pleit voor meer Europese samenwerking
ten aanzien van de coördinatie van reisadviezen. Tegelijkertijd wordt benadrukt dat
de politieke verantwoordelijkheid voor de inhoud van de reisadviezen op nationaal
niveau ligt. De coronacrisis en recente crises tonen het belang om samen op te trekken,
reisadviezen af te stemmen zodat EU-burgers eenduidig geadviseerd kunnen worden. Er
bestaat reeds samenwerking tussen de lidstaten ten tijde van crises. Zo vindt er dan
bijvoorbeeld direct afstemming plaats over de inhoud van de reisadviezen en over evacuatie-
en repatriëringsoperaties. Dit gebeurt door de ambassades van de lidstaten in de hoofdsteden
op lokaal niveau, alsmede op centraal niveau via EU raadswerkgroep Consulaire zaken
(COCON)11 en Brusselse (digitale) coördinatiebijeenkomsten en een gezamenlijk online EU-platform
(CoOL). De verantwoordelijkheid ligt echter altijd op nationaal niveau, omdat het
een advies aan eigen burgers betreft.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet ziet directe voordelen in Europese samenwerking op het gebied van crisisparaatheid
en crisisrespons voor de (veiligheid van de) Nederlandse burger en EU-burgers. Het
kabinet steunt versterking van de coördinatie en samenwerking tussen de vertegenwoordigingen
van de lidstaten en instellingen van de Europese Unie. In veel recente gevallen, bijvoorbeeld
bij de evacuatie van burgers uit Soedan, Niger, Israël en de Palestijnse gebieden,
werd proactief waar mogelijk gezamenlijk opgetreden en helpen de lidstaten elkaars
burgers met goede resultaten. Om deze goede resultaten te bestendigen, staat het kabinet
positief tegenover de voorstellen inzake gezamenlijke contingency plans. Ook ten aanzien van het formeel toewijzen van het voorzitterschap van lokale consulaire
EU-bijeenkomsten aan de EU-delegaties stelt Nederland zich positief en pragmatisch
op. Dit is al gangbare praktijk en als de EDEO mogelijkheden heeft deze ondersteuning
te bieden daar waar lidstaten zelf niet kunnen, is dat van toegevoegde waarde. Waar
van toegevoegde waarde blijft het kabinet ten tijde van crises tevens inzetten op
coördinatie met gelijkgezinde niet-EU landen, zoals de Verenigde Staten, het Verenigd
Koninkrijk, Canada en Australië.

De laatste jaren is wereldwijd een groot beroep gedaan op de SCOT-teams. Afgelopen
jaar zijn er SCOT’ers voor ondersteuning uitgezonden naar o.a. ambassades van Oekraïne,
Turkije, Soedan, Egypte, Israël, Cyprus en Jordanië. Met het oog op professionalisering
van de crisisbeheersing is de SCOT-procedure, inclusief de geleerde lessen uit recente
consulaire crises, geactualiseerd. Om deze professionaliseringsslag voort te zetten
is het kabinet voorstander van het voorstel ten aanzien van joint consular teams en daarmee de mogelijkheid om de gezamenlijke SCOT-teams ook, op vrijwillige basis,
in EU-verband te organiseren.

Het kabinet steunt het doel van goede en eenduidige informatievoorziening aan EU-burgers,
maar is terughoudend ten aanzien van verplichte extra procedures die deze informatievoorziening
kunnen vertragen of compliceren. Vooral bij een acute crisis zou dat niet in het belang
van de EU-burger zijn. Het kabinet is er geen voorstander van dat de EU gedetailleerd
invult welke informatie aan de instellingen van de EU verstrekt moet worden, als dat
de Nederlandse bewegingsruimte en snelheid van informatievoorziening aan eigen burgers
zou inperken, bijvoorbeeld als het gaat om de verplichte uitwisseling van informatie
omtrent en harmonisering van reisadviezen in een vroeg stadium van crises. Het kabinet
is dan ook kritisch ten aanzien van de voorgestelde maatregelen ten aanzien van informatieverstrekking
die verder gaan dan de bestaande Europese praktijk. Wat het voorstel betreft om niet-vertegenwoordigde
EU-burgers te informeren over de soorten bijstand die geboden worden, wijst het kabinet
er op dat dit reeds gebeurt via een speciale website van de Commissie over consulaire
bescherming12. Informatie wordt momenteel veelvuldig, in het licht van de nationale bevoegdheid,
op vrijwillige basis uitgewisseld en hoeft volgens het kabinet niet in een richtlijn
te worden vastgelegd. Het kabinet zal er in de onderhandelingen daarom op inzetten
dat er geen extra procedures inzake informatievoorziening aan niet-vertegenwoordigde
EU-burgers worden ingesteld.

Een andere belangrijke insteek voor het kabinet is dat als gevolg van deze herziening
«consulair shoppen»13 niet gestimuleerd moet worden. Het kabinet zal er op toezien dat de uitwerking van
het voorstel, bijvoorbeeld bij een ruimer uitgewerkte definitie van niet-vertegenwoordigd-zijn,
niet de deur opent voor «consulair shoppen» vanwege zowel de verschillen in de consulaire
dienstverlening als een eventuele verplichte extra werklast voor Nederland vanwege
het grote postennet.

Het kabinet is voorstander van een heldere regeling met betrekking tot de financiële
vergoeding voor geleverde consulaire diensten aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers,
ook in crisissituaties. Het kabinet heeft bezwaren ten aanzien van de voorgestelde
financiële procedures. Er kunnen geen kosten in rekening worden gebracht voor consulaire
bijstand aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers als Nederland dat ook niet voor de
eigen burgers doet. Voor evacuaties brengt Nederland vooralsnog geen kosten in rekening
vanwege complicaties bij het opleggen en innen daarvan, dus dat kan op basis van de
huidige Nederlandse praktijk dan ook niet voor niet-vertegenwoordigde EU-burgers.
In combinatie met de ruimere definiëring van het begrip niet-vertegenwoordigde EU-burger
kan dit gevolgen hebben voor Nederland. Met name in het geval van crisis als bijvoorbeeld
niet duidelijk is of een burger wel of niet is vertegenwoordigd, is het niet de bedoeling
dat nodeloos wordt doorverwezen. Echter, ook hierbij moet rekening worden gehouden
met de huidige verschillende praktijk van de lidstaten. De wijze waarop en mate waarin
lidstaten consulaire bescherming bieden aan hun burgers is zeer uiteenlopend. Daarenboven
stelt de Commissie in het voorstel voor dat de EU-delegaties ook het recht moeten
hebben op financiële vergoedingen als zij de verlening van consulaire bescherming
aan niet-vertegenwoordigde burgers steunen. Gezien de mogelijke zeer uiteenlopende
verschillen in kosten en de (on)mogelijkheden van terugvordering heeft het kabinet
reserves ten aanzien van de oplossing zoals voorgesteld door de Commissie. Het kabinet
zal in de onderhandelingen inzetten op een eenvoudiger systeem van financiële vergoeding
dat minder risico op uiteenlopende kosten en ten aanzien van de uitvoerbaarheid met
zich meebrengt, bijvoorbeeld een systeem van normbedragen. Hierbij wordt er tevens
op ingezet dat er verschillen in de uitvoeringspraktijk worden vermeden. Bovendien
kunnen lidstaten ter bevordering van onderlinge solidariteit onder het EU-Mechanisme
voor Civiele Bescherming (UCPM) reeds aanspraak maken op cofinanciering vanuit de
EU voor het verlenen van steun voor consulaire bijstand aan EU-burgers die in een
derde land in een rampsituatie verkeren.14 Ook bij de herziening van deze richtlijn blijft deze regeling van kracht.

Het kabinet is voorstander van het opnemen van een specifieke bepaling over gegevensbescherming
in de richtlijn, om te verzekeren dat lidstaten en EU-instellingen gegevens van niet-vertegenwoordigde
EU-burgers in lijn met de AVG kunnen uitwisselen. Daarbij steunt het kabinet de lijn
van de Commissie dat de uitwisseling van persoonsgegevens niet beperkt of bemoeilijkt
wordt ten tijde van crises.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De afgelopen jaren is het belang van gezamenlijk optreden met EU-partners, in het
licht van verschillende consulaire crises, evidenter geworden. Een aantal lidstaten
ziet de verdere uitdieping van samenwerking en formele uitwerking daarvan in een Europese
richtlijn echter niet als wenselijk, maar heeft de voorkeur om nationale bewegingsruimte
te houden en/of hier op pragmatische basis invulling aan te geven. De verwachting
is dat er met name weerstand zal zijn van lidstaten tegen de financiële procedures,
de uitwerking van het begrip «niet-vertegenwoordigd zijn» en de informatieverstrekkingsplichten.
Ten slotte bewaakt de meerderheid van lidstaten het feit dat consulaire bijstand een
nationale competentie is en dat de herziening van de huidige richtlijn niet mag leiden
tot een andere consulaire praktijk.

Het Europees Parlement wordt geraadpleegd en is geen medewetgever. Het EP heeft een
resolutie15 aangenomen waaruit blijkt dat het EP het herzieningsvoorstel van de Commissie verwelkomt.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 23 VWEU. Artikel 23 VWEU geeft de EU de bevoegdheid tot het
aannemen van richtlijnen tot vaststelling van coördinatie- en samenwerkingsmaatregelen
tussen lidstaten die nodig zijn om consulaire bescherming voor niet-vertegenwoordigde
EU-burgers te vergemakkelijken. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag.
Op het terrein van consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde EU-burgers heeft
de EU bevoegdheden op het gebied van coördinatie en samenwerking tussen lidstaten.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De richtlijn
heeft tot doel om de uitoefening van het recht op consulaire bescherming door niet-vertegenwoordigde
EU burgers te verbeteren. Gezien dit voorstel de consulaire bescherming van niet-vertegenwoordigde
EU- burgers betreft, voortvloeiend uit de rechten verbonden aan het burgerschap van
de Unie, kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau
worden verwezenlijkt, daarom is een EU-aanpak nodig. Bovendien kan een wijziging van
bestaande EU-regelgeving slechts op EU- niveau plaatsvinden. Om deze redenen is optreden
op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met kanttekeningen.
De richtlijn heeft tot doel om de uitoefening van het recht op consulaire bescherming
door niet-vertegenwoordigde EU-burgers te verbeteren. De volgende voorgestelde maatregelen
worden door het kabinet positief beoordeeld. Deze voorstellen gaan niet verder dan
noodzakelijk gelet op het feit dat deze zien op niet-vertegenwoordigde EU-burgers.

Naast repatriëring wordt evacuatie nu ook expliciet in het voorstel genoemd als mogelijk
vorm van consulaire bescherming. Evacuatie biedt de mogelijkheid om EU-burgers over
te brengen naar een veilig land in de regio in plaats van naar EU grondgebied, zoals
het geval is bij repatriëring. Hiermee wordt verduidelijkt dat de richtlijn in voorkomend geval ook
van toepassing is op evacuaties. Gezien de wereldwijde toename van crisis en daaruit
voortvloeiende evacuaties, is het wenselijk ook deze vorm van consulaire bescherming
van niet-vertegenwoordigde EU-burgers expliciet te regelen. Meer coördinatie en samenwerking
op dit terrein door de lidstaten kan daarbij leiden tot meer efficiency en kostenbesparing
bij de evacuatie van EU-burgers.

De grotere rol die de EU-delegaties krijgen voor wat betreft de samenwerking en coördinatie
met lidstaten op het terrein van consulaire samenwerking, crisis-paraatheid en crisis
respons, alsmede de actievere rol die zij kunnen hebben bij het bieden van consulaire
bescherming aan EU-burgers op verzoek van en namens de lidstaat waarvan de EU-burger
onderdaan is.

Voorts staat het kabinet positief tegenover het vergroten van het bewustzijn van burgers
van de Unie door verstrekking van informatie over de situatie in een land en consulaire
bescherming aan hun burgers, zolang dit efficiencywinst oplevert en kostenbesparend
is.

Het kabinet heeft echter ook een aantal kanttekeningen bij het voorstel. Zo is het
kabinet geen voorstander van het voorstel voor een verplichting voor de lidstaten
om minimaal een keer per jaar informatie over het consulaire netwerk en data over
consulaire bescherming, mogelijk verplicht in een «machine-readable format», aan de Commissie en andere nader gespecificeerde EU-instellingen moeten verstrekken.
Deze maatregel acht het kabinet niet-proportioneel, omdat deze verplichting volgens
het kabinet verder gaat dan noodzakelijk om het doel te bereiken en het een vergaande
extra last oplevert voor de lidstaten. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen
inzetten op verwijdering of een minder vergaand alternatief van deze verplichting
uit het voorstel.

Daarnaast is het kabinet kritisch ten aanzien van het voorstel dat lidstaten de kosten
voor verleende consulaire bescherming op basis van een schuldbekentenis door de niet-vertegenwoordigde
EU-burger eerst kunnen trachten te verhalen op de EU-burger, terwijl ingevolge de
huidige richtlijn deze kosten direct in rekening kunnen worden gebracht bij de lidstaat
van die burger. Volgens het kabinet brengt dit voorstel een extra last mee voor de
lidstaten om de gemaakte kosten vergoed te krijgen en draagt het niet bij aan het
bereiken van het doel, namelijk het verbeteren van de consulaire bescherming aan niet-vertegenwoordigde
EU-burgers. Om die reden gaat dit voorstel volgens het kabinet verder dan noodzakelijk
om het doel te bereiken. Het kabinet zal zich ervoor inspannen dat de huidige richtlijn
op dit punt niet wordt aangepast.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Dit voorstel heeft gevolgen ten aanzien van administratieve kosten voor de Commissie
en de delegaties van de Unie. De beperkte terugkerende kosten van personeel en andere
administratieve uitgaven zouden worden gedekt onder de rubriek «administratieve uitgaven»
op de EU-begroting. Het voorstel vergt extra personele middelen bij de Commissie (in
totaal minder dan 1 FTE) in 2026 en 2027. Het kabinet is van mening dat benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

Het is nog niet duidelijk in welke mate het voorstel financiële consequenties voor
de Rijksoverheid met zich meebrengt. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast
op de begroting van het beleidsverantwoordelijk departement, conform de regels van
de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Geen

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Geen

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Van de wijzigingen in de tekst van de richtlijn die de Commissie voorstelt wordt nog
bezien of en, zo ja, welke leiden tot aanpassing van (rijks)wet- of regelgeving. Een
aantal wijzigingen introduceert nieuwe facultatieve bevoegdheden voor de lidstaten
(bijvoorbeeld kostendoorberekening) en andere wijzigingen breiden bestaande begrippen
uit. Bezien moet worden of van deze facultatieve bevoegdheden gebruik gemaakt gaat
worden en of bestaande begrippen in (rijks)wet- of regelgeving aangepast moeten worden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel geeft de Commissie de bevoegdheid om uitvoeringshandelingen vast te stellen
in artikel 13 ter, lid 4. Op grond van dit artikel mag de Commissie uitvoeringshandelingen
vaststellen waarin het vastlegt in welk formaat (specifiek leesbaar voor machines)
de in lid 1 van artikel 13 ter bedoelde informatie moet worden verstrekt.

Daarnaast wordt ook in artikel 14, lid 6, een bevoegdheid om uitvoeringshandelingen
vast te stellen aan de Commissie toegekend. Op grond van deze bepaling kan de Commissie
uitvoeringshandelingen vaststellen ter vaststelling van standaardformulieren die gebruikt
kunnen worden de terugbetaling van de gemaakte kosten voor consulaire bijstand aan
een niet-vertegenwoordigde EU-burger, als bedoeld in leden 2 en 3 van artikel 14.

De voorgestelde uitvoeringshandelingen regelen geen essentiële onderdelen van het
voorstel. De toekenning van uitvoeringsbevoegdheden aan de Commissie is daarmee mogelijk.
De keuze voor uitvoeringsbevoegdheden ligt voor de hand, omdat het gaat om handelingen
die ertoe leiden dat het voorstel volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd.
De toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden is volgens het kabinet wenselijk, omdat
hiermee niet de gewone wetgevingsprocedure hoeft te worden belast, waardoor de benodigde
snelheid voor de uitvoering van de richtlijn mogelijk wordt gemaakt. Het kabinet kan
daarom instemmen met de toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden.

Artikel 13 ter, lid 4, en artikel 14, lid 6, in samenhang met artikel 15 bis, lid 2,
bepalen dat de uitvoeringshandelingen worden vastgesteld overeenkomstig de onderzoeksprocedure
zoals bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) nr. 182/2011.16 De keuze voor de onderzoeksprocedure bij de vaststelling van uitvoeringshandelingen
acht het kabinet geschikt omdat het hier gaat om handelingen van algemene strekking
(zie art. 2, tweede lid, onder a, van Verordening (EU) 182/2011).

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De voorgestelde implementatietermijn voor wijzigingen is 2 jaar na inwerkingtreding
van de herziene richtlijn. Tijdens de onderhandelingen is het van groot belang om
in het vizier te houden of Nederland al voldoet aan de bepalingen die worden opgenomen
in de richtlijn of niet. Van de wijzigingen in de tekst van de richtlijn die de Commissie
voorstelt wordt nog bezien of en, zo ja, welke leiden tot aanpassing van (rijks)wet-
of regelgeving. Als Nederland qua wetgeving reeds voldoet aan de richtlijn kan voor
de implementatie worden volstaan met een mededeling in de Staatscourant en dan is
de termijn van twee jaar goed haalbaar. Als Nederland echter nog niet voldoet en implementatie
in een (rijks)wet noodzakelijk is, is voor een wet de termijn van twee jaar al aan
de krappe kant en voor een rijkswet (zoals de Rijkswet Consulaire bescherming).

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

In het voorstel is een evaluatiebepaling opgenomen (artikel 19), met een bepaalde
termijn van minstens 8 jaar na omzetting. Het kabinet is een voorstander van deze
evaluatiebepaling.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Met betrekking tot de uitvoering zal dit voorstel een sterke intensivering van inzet
op het gebied van EU consulaire samenwerking betekenen. Dit geldt zowel voor de informatietoevoer
aan de Commissie evenals de nieuwe verplichtingen op het gebied van crisisparaatheid
en crisisrespons. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken stuurt de consulaire taken
van de Nederlandse posten aan. Het is mogelijk op de verplichtingen die voortvloeien
uit de herziening te handhaven.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen