Brief regering : Fiche: Herziening Richtlijn Pakketreizen

Nr. 3871
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 januari 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Verordening inzake passagiersrechten multimodale reizen (Kamerstuk 22 112, nr. 3869)

Fiche: Herziening verordening handhaving passagiersrechten in de Unie (Kamerstuk 22 112, nr. 3870)

Fiche: Herziening Richtlijn Pakketreizen

Fiche: Mededeling EU Actieplan elektriciteitsnetwerken (Kamerstuk 22 112, nr. 3872)

Fiche: Richtlijn tot wijziging minimumnormen ter voorkoming en tegengaan van mensensmokkel
(Kamerstuk 22 112, nr. 3873)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening Richtlijn Pakketreizen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn (EU) 2015/2302
om de bescherming van reizigers effectiever te maken en bepaalde aspecten van de richtlijn
te vereenvoudigen en te verduidelijken

b) Datum ontvangst Commissiedocument

29 november 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 905 2023/0435 (COD)

d) EUR-lex

COM_2023_905_1_EN_ACT_part1_v7.pdf (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2023) 906

SWD(2023) 905–908

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 29 november 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een pakket aan
voorstellen over de mobiliteit van passagiers gepubliceerd: de herziening van de richtlijn
pakketreizen1, de verordening handhaving van passagiersrechten in de Unie2, en de verordening inzake passagiersrechten in de context van multimodale reizen.
Dit fiche gaat over het voorstel inzake de herziening van de pakketreizenrichtlijn.
Over de andere verordeningen zijn separaat BNC-fiches opgesteld. Het voorstel inzake
de herziening van de pakketreizenrichtlijn heeft als doel om de consumentenbescherming,
ook in tijden van crisis, te versterken en de werking van de interne markt in de pakketreissector
te verbeteren. Dit sluit aan bij het doel van de huidige richtlijn3, die in 2015 is vastgesteld. Uit de evaluatie4 van de richtlijn kwamen verbeterpunten naar voren zoals vereenvoudiging van de regels
en verduidelijking. Door de voorgestelde aanpassingen beoogt de Commissie het doel
van deze richtlijn beter te bereiken.

Een pakketreis5 kan op grond van de huidige richtlijn op verschillende manieren worden samengesteld.
De wijziging in het voorstel ziet ten eerste op het boeken van verschillende reisdiensten
die worden gedaan voor één vakantie bij één verkooppunt. De Commissie stelt in het
voorstel voor om de volgende situaties onder de definitie van een pakketreis te brengen:
1) Als een handelaar van een reisdienst de reiziger voor het sluiten van een overeenkomst
uitnodigt om additionele reisdiensten te boeken en als de reiziger dit via hetzelfde
verkooppunt afsluit binnen 24 uur na de eerste overeenkomst; en 2) Als de reiziger
binnen drie uur na de eerste overeenkomst een aanvullende reisdienst boekt bij hetzelfde
verkooppunt. Ten tweede stelt de Commissie enkele beperkte aanpassingen voor ten aanzien
van de situatie waarin een pakketreis wordt afgesloten via onderling verbonden boekingsprocessen
bij verschillende handelaren. Op dit moment is sprake van een pakketreis als de naam,
het e-mailadres en de betalingsgegevens van de reiziger worden uitgewisseld tussen
twee verschillende handelaren door middel van online verbonden boekingsprocessen.
De Commissie stelt voor om dit uit te breiden naar uitwisseling van deze of enige
andere persoonsgegevens. Daarnaast stelt de Commissie voor om de 24-uurs eis te laten
vervallen, omdat de directe link tussen de reisdiensten aangetoond kan worden aan
de hand van de uitwisseling van de persoonsgegevens tussen de twee handelaren. Een
reis kan ook een pakketreis zijn wanneer één van de reisdiensten een toeristische
dienst is en deze een aanzienlijk deel van de waarde van de reis vormt. De Commissie
verduidelijkt in dit voorstel dat «aanzienlijk» 25% of meer van de totale waarde betekent
en de toeristische dienst moet voor aanvang van de reis zijn gekozen en gekocht.

Verder worden aanpassingen voorgesteld bij de definitie van het gekoppeld reisarrangement.
Hiervan is sprake als een reiziger bij verschillende handelaren een reisdienst boekt
én als geen sprake is van een pakketreis. In de praktijk nodigt de eerste handelaar
de reiziger uit om een tweede reisdienst te boeken bij een andere handelaar. De tweede reisdienst
moet dan binnen 24 uur na de eerste overeenkomst zijn afgesloten. In het voorstel
wordt de reiziger aangeraden om de uitnodiging van het doen van een aanvullende boeking,
vast te leggen, bijvoorbeeld via een screenshot en om de eerste handelaar binnen 24 uur
op de hoogte te stellen over de boeking van de aanvullende reisdienst. Handelaren
zijn verplicht om aan reizigers de optie aan te bieden het bewijs van de eerste boeking
te registeren. Daarnaast kent de huidige richtlijn op dit moment twee type gekoppelde
reisarrangementen. Het voorstel regelt dat één van de types van de gekoppelde reisarrangementen
wordt verwijderd.6 Tot slot verwijdert het voorstel drie van de vijf verplichte informatieformulieren,
die reisaanbieders van gekoppelde reisarrangementen moeten verstrekken aan de reizigers
om hen te informeren over hun rechten.

Daarnaast stelt de Commissie de regel voor dat in de reisovereenkomst duidelijk moet
worden gemaakt dat de reisorganisator de verantwoordelijke partij is voor terugbetalingen
als de reis via een doorverkoper is geboekt. Hierdoor kan verwarring bij de reiziger
worden voorkomen. Verder moet worden vermeld dat reizigers in contact kunnen komen
met de reisorganisator via de doorverkoper.

In het voorstel wordt ook een nieuw artikel over betalingen voorgesteld. Dit artikel
bepaalt dat aanbetalingen in principe niet hoger mogen zijn dan 25% van het totale
bedrag van de pakketreis, tenzij een hogere aanbetaling noodzakelijk is voor de uitvoering
van de pakketreis. Het resterende deel van de aanbetaling mag niet meer dan 28 dagen
voor aanvang van de pakketreis worden gevraagd te betalen. Het verzoek tot betaling
van het restant mag wel eerder dan 28 dagen gevraagd worden bij verrassingsreizen7. Lidstaten worden verplicht om de Commissie te informeren over nationale stelsels
die garanderen dat reizigers worden terugbetaald. Financiering van dit soort stelsels
(mede) door lidstaten mag enkel onder bepaalde voorwaarden en in overeenstemming met
de staatssteunregels. Daarnaast stelt de Commissie voor om regresrecht voor reisorganisatoren
te introduceren. Dit houdt in dat wanneer een reisdienstverlener (bijvoorbeeld hotel
of luchtvaartmaatschappij) een onderdeel van de pakketreis niet uitvoert of annuleert,
zij verplicht wordt om de vooruitbetalingen van de reisorganisator binnen zeven dagen
terug te betalen. Wanneer een reisovereenkomst is beëindigd8 mag een reisorganisator een voucher geven aan de reiziger in plaats van een terugbetaling,
als de reiziger is geïnformeerd dat hij niet verplicht is om deze voucher aan te nemen
en ook om een terugbetaling mag vragen. Vouchers dienen ten minste 12 maanden geldig
te zijn en de waarde ervan moet ten minste gelijk zijn aan de waarde van de terugbetaling.

Het wordt verplicht om de reiziger te informeren over het recht om de pakketreis te
annuleren vanwege onvermijdbare en uitzonderlijke omstandigheden. In het voorstel
worden de onvermijdbare en uitzonderlijke omstandigheden in meer detail toegelicht.
Zo worden onder andere officiële reiswaarschuwingen afkomstig van autoriteiten van
lidstaten of reisbeperkingen tijdens de reis of na terugkomst een belangrijk element
in de beoordeling of sprake is van buitengewone en onvermijdbare omstandigheden.

Verzoeken tot terugbetaling en vouchers vallen op basis van dit voorstel ook onder
insolventiebescherming van de richtlijn9. Daarnaast wordt duidelijk gemaakt dat de zekerheid die aanbieders van pakketreizen
of gekoppelde reisarrangementen stellen toereikend moet zijn om in de kosten van terugbetaling
en repatriëring te voorzien bij faillissement van een reisorganisator wanneer de uitstaande
boekingen het hoogst zijn (hoogseizoen). De terugbetaling in geval van een faillissement
moet binnen drie maanden na indienen van het verzoek met bijbehorende documentatie
door de reiziger zijn geschied. Lidstaten krijgen verantwoordelijkheden rondom de
insolventiebescherming. Ze dienen toezicht te houden op de insolventiebescherming
van reisaanbieders, de markt te monitoren op het aanbod van insolventiebescherming,
en kunnen een back-up fonds instellen (optioneel).

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment heeft de Commissie drie problemen geïdentificeerd. Ten eerste
constateert de Commissie dat er moeilijkheden zijn met betrekking tot het terugbetalen
van reizigers voor geannuleerde reizen. Reisorganisaties kunnen namelijk liquiditeitsproblemen
krijgen als zij een grote groep reizigers tegelijk moeten terugbetalen. Dit was bijvoorbeeld
het geval bij de COVID-19 pandemie. Ten tweede constateert de Commissie dat de reiziger
die een aanbetaling heeft gedaan, niet voldoende beschermd is tegen insolventie van
een reisorganisatie. Volgens de Commissie is één van de oorzaken hiervan dat nationale
insolventiesystemen tussen lidstaten verschillen voor vouchers en aanbetalingen. Ook
is het in sommige lidstaten voor reisorganisatoren lastig om goede insolventiebescherming
te verkrijgen. Ten derde constateert de Commissie dat er moeilijkheden zijn bij het
uitvoeren van de regels van de pakketreizenrichtlijn. Sommige bepalingen in de huidige
richtlijn zijn niet duidelijk, waardoor er verschillen kunnen ontstaan in de uitleg
van de richtlijn tussen lidstaten.

In het impact assessment heeft de Commissie verschillende beleidsalternatieven onderzocht.
De Commissie heeft voor de beleidsoptie gekozen die focust op het bieden van flexibele
oplossingen voor de genoemde problemen en het zo laag mogelijk houden van de kosten
voor reizigers en handelaren. De Commissie stelt dat de voorgestelde maatregelen ervoor
zorgen dat de kostenstijging en administratieve lasten voor reizigers en handelaren
het laagst zullen zijn. De Commissie verwacht zelfs een lastenvermindering voor reizigers
en handelaren, omdat de voorgestelde maatregelen meer duidelijkheid bieden. Een ander
voordeel is dat de gekozen beleidsoptie zorgt voor de meeste coherentie met andere
EU-wetgeving. Daarnaast is de verwachting dat de voorgestelde maatregelen het niveau
van naleving zullen verhogen, waardoor dit de handhaving zal vergemakkelijken. Ten
aanzien van het voorstel om de aanbetalingen te beperken, geeft de Commissie aan dat
zij een lichte prijsstijging verwacht. Bij een maximering tot 20% zou de prijsstijging
ongeveer 0,3%10 per gemiddelde pakketreis zijn. Uiteindelijk stelt de Commissie niet een maximering
tot 20% maar tot 25% voor. De kostenimpact zal dan ook lager zijn. Hoeveel dit precies
zal zijn is onduidelijk.

De alternatieve beleidsopties die zijn onderzocht zijn bijvoorbeeld de keuze voor
een strikte limiet van 20% voor de aanbetalingen voor reisorganisatoren zonder uitzonderingsmogelijkheid.
Daarnaast heeft de Commissie gekeken naar het beperken van de aanbetalingen voor leveranciers.
De Commissie heeft niet voor deze opties gekozen vanwege de hoge kosten voor verschillende
stakeholders.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het uitgangspunt van het nationale consumentenbeleid is het zorgen voor een sterke
positie van consumenten, gezonde concurrentie, keuzevrijheid en kwalitatief goede
producten en diensten.11

Consumentenbeleid is vervlochten met de interne markt en het kabinet streeft dan ook
in de EU een zo hoog en zo uniform mogelijk niveau van consumentenbescherming na.
Dit is gunstig voor zowel consumenten als voor bedrijven die over de grens willen
kopen (gelijke bescherming) of handelen (gelijk speelveld). Daarbij hanteert het kabinet
als uitgangspunt dat er sprake moet zijn van een hoog niveau van consumentenbescherming,
zonder onevenredige kosten voor de ondernemer.12

Nederland kent nationaal geen aanvullende wetgeving ten aanzien van consumentenrechten
bij pakketreizen. Specifiek tijdens de Covid-19 pandemie gold dat de toezichthouder
Autoriteit Consument en Markt (ACM) zich tijdens de coronapandemie begripvol opstelde
over de uitgifte van vouchers door reisaanbieders13, die op vrijwillige basis onder de garantieregelingen van de reisgarantiefondsen
vielen.14 Naar aanleiding hiervan heeft het kabinet leningsfaciliteiten opgericht waardoor
de reisgarantiefondsen indien nodig bij de Staat geld konden lenen, ten behoeve van
de compensatie van consumenten bij eventuele faillissementen van leden15. Omdat de pandemie voortduurde en het einde van de looptijd van de vouchers (12 maanden)
werd bereikt, heeft het kabinet in april 2021 een faciliteit aan Stichting Garantiefonds
Reisgelden (SGR) beschikbaar gesteld voor de verstrekking van liquiditeitsleningen
(voucherkredieten) aan reisorganisaties16.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet onderschrijft de doelstellingen van het voorstel voor een herziening van
de huidige richtlijn inzake pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen. Hoewel de
huidige richtlijn veel voordelen biedt voor reizigers, kan de consumentenbescherming
tijdens crises worden versterkt. Het kabinet is daarom voorstander van de voorgestelde
maatregelen die ervoor zorgen dat reizigers beter beschermd worden tegen insolventie
van een reisorganisatie, bijvoorbeeld doordat terugbetalingen en vouchers er ook onder
vallen.

Wel heeft het kabinet enkele aandachtspunten bij het voorstel. Ten eerste is het kabinet
kritisch over de keuze van de Commissie voor een beperking van de aanbetaling tot
25% met een uitzonderingsmogelijkheid17. Consumenten zijn onder normale omstandigheden18 nu al goed beschermd tegen insolventie.19 Daarbij grijpt de maatregel in op de concurrentieverhoudingen; de aanbetaling is
immers ook een concurrentieparameter waarop reisaanbieders zich naar de consument
kunnen onderscheiden. Naar verwachting levert het bovendien slechts een beperkt positief
effect op voor consumenten omdat het gemiddelde aanbetalingspercentage voor een pakketreis
op dit moment 32%20 is en de uitzonderingsmogelijkheid naar verwachting regelmatig gebruikt zal worden.
Het kabinet maakt zich daarnaast zorgen over een mogelijk ongelijk speelveld omdat
een beperking op aanbetalingen niet voor losse reisdiensten, zoals vliegtickets geldt.
In de uitzonderingsmogelijkheid21 staat niet vermeld op basis waarvan vastgesteld kan worden dat een reisorganisator
terecht een beroep doet op de uitzonderingsmogelijkheid. Dit zal het toezicht compliceren.
Het kabinet betwijfelt of de extra administratieve lasten voor reisorganisaties en
de toezichthouder opwegen tegen het geringe effect voor reizigers. Met betrekking
tot de restantbetaling die niet vóór 28 dagen voorafgaand aan het begin van een pakketreis
gevraagd mag worden, geldt dat de Commissie niet onderbouwt wat de impact van deze
maatregel is op de bedrijfsvoering van reisorganisatoren en de prijzen van pakketreizen.
In de praktijk is volledige vooruitbetaling 6–8 weken voor aanvang van de reis gebruikelijk,
waarna ook leveranciers worden betaald. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen
vragen stellen over de noodzaak en de uitvoerbaarheid van de bepalingen ten aanzien
van aanbetalingen.

Ten tweede is het kabinet kritisch over de wijzigingen die zijn aangebracht bij de
definitie van pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen. Het kabinet betwijfelt
sterk of deze aansluit op de praktijk en of de definities door de voorgestelde aanpassingen
van de Commissie duidelijker worden. Het kabinet kan op dit moment niet overzien welke
impact de aanpassing van de definitie pakketreis heeft op de praktijk. Ten aanzien
van gekoppelde reisarrangementen ziet het kabinet dat deze in de praktijk weinig voorkomen
en dat het voor toezichthouders lastig is om vast te stellen wanneer sprake is van
een gekoppeld reisarrangement. Dit komt onder andere door gebrek aan technische middelen
en/of de regels van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), waardoor de
eerste handelaar vaak niet op de hoogte is dat een gekoppeld reisarrangement wordt
afgesloten. Het kabinet acht het bovendien niet realistisch dat reizigers een registratie
van het sluiten van de tweede overeenkomst met de eerste handelaar zullen delen. De
aanpassingen die de Commissie voorstelt zullen volgens het kabinet de huidige situatie
slechts licht verbeteren en zullen leiden tot (onnodige) extra administratieve lasten
voor handelaren en consumenten. Het kabinet is er niet van overtuigd dat bij een gekoppeld
reisarrangement vergelijkbare risico’s spelen als bij een klassieke pakketreis op
het terrein van onder andere insolventie. De reiziger heeft immers niet te maken met
één partij die optreedt voor andere partijen, en (vooruit)betalingen zullen rechtstreeks
aan de diverse dienstverleners worden gedaan. De kans op negatieve effecten bij insolventie
is dan ook kleiner. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen vragen stellen over
de noodzaak en de uitvoerbaarheid van de bepalingen ten aanzien van gekoppelde reisarrangementen
en indien opportuun, suggesties doen om de desbetreffende bepalingen beter te laten
aansluiten bij de praktijk of voorstellen deze te verwijderen.

Ten derde is het kabinet in beginsel voorstander van de verduidelijking van de definitie
van onvermijdbare en buitengewone omstandigheden. Het is echter niet duidelijk welke
situaties onder onvermijdbare en uitzonderlijke omstandigheden op de vertreklocatie
kunnen vallen. Het kabinet zal hierover tijdens de onderhandelingen vragen stellen
aan de Commissie. Ook plaatst het kabinet vraagtekens bij de praktische uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het regresrecht voor reisorganisatoren richting reisdienstverleners,
wanneer de reisdienstverlener een deel van de reisdienst annuleert. Het kabinet zal
zich tijdens de onderhandelingen inzetten voor voldoende aandacht voor de uitvoerbaarheid
en handhaafbaarheid van het regresrecht.

Ten vierde is het kabinet in beginsel positief over het voorstel om vrijwillige vouchers
te kunnen aanbieden aan de reiziger bij annulering van een pakketreis als de reiziger
daarmee uitdrukkelijk schriftelijk instemt. Het kabinet zal wel vragen stellen over
hoe de Commissie de praktische uitvoerbaarheid voor garantieregelingen ziet bij de
mogelijkheid om vouchers overdraagbaar te maken. Dit kan namelijk potentieel leiden
tot onterechte dubbele claims bij een faillissement.

Tot slot onderschrijft het kabinet in beginsel de verplichting tot het houden van
toezicht op de zekerheden die aanbieders stellen om hun reizigers te beschermen tegen
insolventie. Het is echter niet duidelijk in hoeverre dit afwijkt van de verplichtingen
die reeds voortvloeien uit de huidige richtlijn. Het kabinet zal zich er in de onderhandelingen
voor inzetten hierover meer duidelijkheid te verkrijgen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het krachtenveld is voor een aanzienlijk deel van de maatregelen nog onduidelijk.
Naar verwachting staat een meerderheid van de lidstaten positief tegenover het voorstel.
Hoewel een aantal lidstaten al een nationale regeling kent die de aanbetalingen beperkt,
zijn sommige lidstaten kritisch over een verplichte beperking van de aanbetaling.
Het is onduidelijk hoe lidstaten staan tegenover de mogelijkheid om een hogere aanbetaling
te vragen als dit noodzakelijk is voor de uitvoering van de pakketreis.

Het Europees Parlement heeft nog geen standpunt. De rapporteur van het voorstel is
nog niet bekend gemaakt.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 114 VWEU. De EU is op grond van dit artikel bevoegd om maatregelen
vast te stellen inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten die de instelling en de werking van de interne markt betreffen.
Op het terrein van de interne markt en consumentenbescherming is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, tweede lid, onder a en f, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De richtlijn
heeft tot doel om reizigers beter te beschermen, ook in tijden van crisis. Gezien
het vaak internationale karakter van toeristische reizen kan dit onvoldoende door
de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt, waardoor
een EU-aanpak nodig is. Door op Europees niveau afspraken te maken over de rechten
van reizigers, kunnen reizigers erop vertrouwen binnen de gehele Europese Unie een
gelijk niveau van bescherming te genieten bij hun pakketreizen. Dit is belangrijk,
omdat aanbieders van (onderdelen van) pakketreizen in verschillende landen gevestigd
kunnen zijn. Deze richtlijn voorkomt daarin fragmentatie op de interne markt. Bovendien
kan een wijziging van bestaande EU-wetgeving slechts op EU-niveau geschieden. Om die
redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met kanttekening
en aandachtspunt. De voorgestelde wijzigingen hebben tot doel om de consumentenbescherming
te verhogen en de werking van de interne markt in de pakketreissector te verbeteren.
Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken omdat de voorgestelde
maatregelen ten aanzien van het verbeteren en het verduidelijken van definities en
het versterken van de regels ten aanzien van insolventiebescherming ervoor zouden
kunnen zorgen dat er meer gelijkheid komt in het beschermingsniveau van reizigers
tussen lidstaten. Bovendien lijkt het optreden, zoals voorgesteld, niet verder te
gaan dan noodzakelijk. Zo geeft het voorstel lidstaten voldoende ruimte om hun nationale
stelsels ten aanzien van insolventiebescherming te behouden. Daarnaast kunnen vrijwillige
vouchers bij een annulering van een reis alleen aangeboden worden als de consument
schriftelijk instemt.

Het kabinet plaatst één kanttekening bij het nut en de noodzaak van de maatregelen
ten aanzien van het beperken van de aanbetalingen. Onder normale omstandigheden is
de consument op grond van de huidige Richtlijn pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen
nu al goed beschermd. Het kabinet vraagt zich af of het voorstel hier niet verder
gaat dan noodzakelijk en of het terecht is om een crisissituatie zoals de coronapandemie
als uitgangspunt te nemen bij het introduceren van een nieuwe maatregel. De uitzonderingsmogelijkheid
kan leiden tot extra administratieve lasten voor ondernemers en ook extra toezichtslasten,
vanwege de onduidelijke criteria. Wat het kabinet betreft is een beperking op de aanbetalingen
niet noodzakelijk, omdat er thans al voldoende consumentenbescherming is op dit punt.

Daarnaast zijn er enkele maatregelen waarvan het kabinet voorziet dat deze mogelijk
verder kunnen gaan dan noodzakelijk. Het gaat daarbij specifiek om 1) de wijzigingen
die zijn aangebracht in de definitie van pakketreizen en 2) welke situaties onder
onvermijdbare en uitzonderlijke omstandigheden op de vertreklocatie kunnen vallen.
Of deze maatregelen daadwerkelijk verder gaan dan noodzakelijk zal afhangen van de
nadere invulling en/of toelichting door de Commissie op deze twee aspecten, wat op
dit moment nog niet duidelijk is. Dit is een aandachtspunt voor het kabinet en het
kabinet zal daarom tijdens de onderhandelingen om verduidelijking vragen en potentiële
effecten op de reisaanbieders in de gaten houden.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de EU-begroting. Indien er toch gevolgen zouden
zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting
2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/of medeoverheden

In het impact assessment stelt de Commissie dat het wijzigen van een bestaande richtlijn
omzettingskosten voor overheden met zich mee zal brengen. De eenmalige omzettingskosten
worden geschat op € 49.677 per lidstaat.22

De Commissie heeft de toezichtslasten niet gekwantificeerd.23 De Commissie geeft in het voorstel aan dat zij verwacht dat de voorgestelde maatregelen
de toezichtslasten gaan verminderen. Zij verwacht dat de handhaving efficiënter zal
zijn, omdat de voorgestelde maatregelen zorgen voor een hoger niveau van rechtszekerheid
en naleving. Het kabinet is het niet eens met de inschatting van de Commissie en verwacht
wel degelijk dat de genoemde maatregelen extra toezichtslasten kunnen veroorzaken
voor de nationale toezichthouder, de ACM. Dit ziet met name op het voorstel om een
regresrecht voor reisorganisatoren richting reisdienstverleners te introduceren, de
uitzonderingsmogelijkheid op de 25%-regel rond aanbetalingen en het toezicht op insolventiebescherming,
waarvan nog onduidelijk is in welke mate dit zal wijzigen.

Als lidstaten gebruik maken van de mogelijkheid om een back-up fonds in te stellen
bij insolventie van reisaanbieders, verwacht de Commissie ook een budgettair effect.
Het kabinet is niet voornemens om van deze optie gebruik te maken, omdat het stelsel
in Nederland in tijden waarin geen sprake is van grootschalige annuleringen van pakketreizen
goed functioneert.24

De budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)
departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline. Bij de onderhandelingen
zal de kabinetsinzet erop gericht zijn de kosten zo laag mogelijk te houden om het
gestelde doel te bereiken. Indien de kosten voor Nederland onduidelijk zijn maar naar
verwachting substantieel, dan zal Nederland een financieel voorbehoud maken tijdens
de onderhandelingen, totdat een beter beeld is verkregen van de financiële consequenties.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het kabinet zal in deze paragraaf ingaan op elk onderdeel van het impact assessment25 van de Commissie, zodat duidelijk is welke specifieke zorgen het kabinet heeft over
de mogelijke administratieve en financiële lasten voor reisaanbieders door de voorstellen
van de Commissie. De voorgestelde maatregelen kunnen impact hebben op Nederlandse
bedrijven. In het vierde kwartaal van 2019 waren in Nederland 2700 reisbemiddelaarsbureaus
en 1585 reisorganisaties werkzaam, die mogelijk onder de reikwijdte van de Richtlijn
pakketreizen vallen.26

Daarnaast zullen de voorstellen effect hebben op Nederlandse reizigers, die relatief
veel reizen.27 In Nederland betreft 35% van de geboekte reizen een pakketreis en 29% van de geboekte
reizen in Nederland bestaat uit een zelf samengestelde reis uit losse onderdelen.28

Met betrekking tot het invoeren van een maximale aanbetaling van 25% verwacht de Commissie
dat de operationele kosten voor reisorganisaties gemiddeld genomen met 2,5% gaan stijgen
(in totaal voor de EU circa € 332,1 miljoen).29 Voor de reiziger zou dit betekenen dat de gemiddelde prijs van de pakketreis wordt
verhoogd met maximaal 0,3% of € 4,40 per pakket.30 Reisorganisaties die hogere aanbetalingen dan 25% vragen moeten motiveren waarom
zij hiervoor kiezen. De verwachting van de Commissie is dat de administratieve lasten
hiervoor beperkt zullen zijn.

Het kabinet merkt op dat de Commissie niet heeft gekeken naar de gevolgen van de voorgestelde
maatregel om 28 dagen van tevoren de volledige aanbetaling te kunnen vragen met zich
meebrengen. Reisorganisatoren hanteren momenteel een termijn van zes tot acht weken.
Reisorganisatoren zullen dan ook nieuwe contracten met hun reisdienstverleners moeten
uitonderhandelen en/of grotere bedragen voorfinancieren. Het kabinet verwacht daarom
wel degelijk extra administratieve en financiële lasten door deze maatregel.

De Commissie verwacht dat de voorgestelde maatregelen voor het beperken van de aanbetalingen
voordelen hebben voor reizigers en reisorganisaties. Bij een annulering hoeft een
reisorganisator minder geld terug te betalen aan de reiziger. Daarnaast lopen consumenten
minder risico om hun geld te verliezen bij annulering van een pakketreis (volgens
de Commissie: 168,7 miljoen euro per jaar)31. Het kabinet acht het voorgaande een overschatting. De afgelopen jaren zijn in Nederland
niet tot nauwelijks gevallen bekend van consumenten die een pakketreis hadden geboekt
die financieel verlies hebben geleden als gevolg van insolventie.32 Bovendien wordt verwacht dat de aanbetalingen in Nederland met minder dan 5%-punten
zullen dalen als gevolg van de uitzonderingsmogelijkheid.

De Commissie verwacht dat het voorstel om reisorganisaties een regresrecht toe te
kennen richting leveranciers bij onvermijdbare en buitengewone omstandigheden geen
effect zal hebben op luchtvaartmaatschappijen. Zij moeten namelijk op grond van de
huidige wetgeving de consument binnen zeven dagen terugbetalen. Deze voorgestelde
maatregel zal wel effect hebben op andere leveranciers (bijvoorbeeld hotels). De administratieve
lasten voor deze groep heeft de Commissie niet gekwantificeerd.

De Commissie verwacht dat de introductie van een vrijwillige voucher een positieve
impact zal hebben op de liquiditeit van reisorganisatoren. De voorgestelde maatregel
om vrijwillige vouchers en terugbetalingen onder insolventiebescherming te brengen
kan wel effect hebben op (de premies van) aanbieders van insolventiebescherming. De
administratieve lasten of financiële gevolgen zijn niet door de Commissie gekwantificeerd,
maar de Commissie verwacht geen hoge verhoging van de lasten.

Het voorstel om de definitie van gekoppelde reisarrangementen aan te passen kan leiden
tot eenmalige aanpassingskosten voor handelaren. Bovendien zouden zij kosten moeten
maken voor het verzenden van een ontvangstbevestiging, telkens wanneer een reiziger
informatie verstrekt over het sluiten van een gekoppeld reisarrangement. Volgens het
Impact Assessment zal dit gezamenlijk leiden tot een kostenverhoging van gezamenlijk
6,5 miljoen euro in het geval ieder bedrijf twee uur nodig heeft om aanpassingen te
maken.

Daarnaast worden drie informatieformulieren geschrapt. Dit zal voor deze handelaren
in totaal een besparing kunnen opleveren van 181,4 miljoen euro per jaar.

De Commissie verwacht dat de verduidelijking van de verschillende rollen bij het boeken
van een pakketreis de reiziger een tijdwinst zal opleveren voor reizigers.33 Voor reisorganisatoren zijn de administratieve lasten verwaarloosbaar.

Voor alle maatregelen gezamenlijk geldt het volgende. De Commissie verwacht dat de
eenmalige kosten gezamenlijk in de gehele EU € 0,1 miljoen bedragen. De totale eenmalige
kosten voor handelaren worden verwacht op € 6,6 miljoen. De totale doorlopende kosten
worden verwacht op € 332,1 miljoen. Dit zijn kosten die handelaren waarschijnlijk
door zullen berekenen aan reizigers.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Naar verwachting heeft het voorstel geen noemenswaardige invloed op het EU concurrentievermogen.
Daarnaast bevat het voorstel geen geopolitieke complicaties.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Het voorstel heeft alleen consequenties voor nationale regelgeving en niet voor decentrale
regelgeving. De huidige richtlijn is geïmplementeerd in het Burgerlijk Wetboek (artikelen
7:500–7:513d). Deze wetgeving zal op bepaalde onderdelen moeten worden aangepast.
Het voorstel wijzigt de handhavings- en sanctioneringsbepalingen in de huidige richtlijn
niet.

Het voorstel heeft geen gevolgen voor de lex silentio positivo, omdat er geen sprake
is van een vergunningsstelsel.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Artikel 3, tweede lid, van het voorstel schrijft voor dat de richtlijn uiterlijk binnen
18 maanden na inwerkingtreding is geïmplementeerd. Deze implementatietermijn is vrij
kort gezien het te volgen wetstraject. Het kabinet zal inzetten op een ruimere implementatietermijn
van minimaal twee jaar.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Artikel 2 van het voorstel verplicht de Commissie vijf jaar na inwerkingtreding van
de richtlijn een verslag over de toepassing van de richtlijn op te stellen. In dit
verslag dient de Commissie de impact op het midden- en kleinbedrijf (MKB) mee te nemen.
Een dergelijke evaluatiebepaling is wenselijk, omdat hiermee beoordeeld kan worden
of de richtlijn naar behoren functioneert.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

a) Uitvoerbaarheid

De ACM houdt momenteel toezicht op de Richtlijn pakketreizen. De voorstellen ten aanzien
van de (mogelijke) uitbreiding van de definitie pakketreizen (art. 3), het beperken
van de aanbetalingen (art. 5a), de vrijwillige voucher (art. 12a), het toezicht op
de regelingen voor bescherming bij insolventie (art. 17) en het recht op regres voor
reisorganisatoren bij reisleveranciers (art. 22) kunnen leiden tot uitbreiding van
de werkzaamheden. Daarentegen kunnen de verduidelijkingen en de verbeteringen die
het voorstel bevat zorgen voor een hogere naleving, waardoor minder toezicht nodig
is. Het is nog niet duidelijk welke implicaties het voorstel precies heeft voor de
uitvoerbaarheid van het beleid.

b) Handhaafbaarheid

De huidige Richtlijn inzake pakketreizen en gekoppelde reisarrangementen schrijft
een effectief handhavingsmechanisme voor, inclusief effectieve en doeltreffende sancties.
Het ligt in de rede hier in de toekomst geen verandering in aan te brengen. Voor een
doeltreffend handhavingsmechanisme is een duidelijk regelgevend kader nodig. Verduidelijking
van definities en het toepassingsgebied is hierbij een eerste vereiste. Op het terrein
van de bescherming bij insolventie schrijft het voorstel voor dat de zekerheid die
handelaren stellen toereikend moet zijn in de kosten van terugbetaling en repatriatie
bij faillissement van de handelaar wanneer de boekingen het hoogst zijn (hoogseizoen).
De huidige regeling schrijft niet specifiek voor hoe deze toetsing plaats moet vinden.

Het kabinet plaatst vraagtekens bij de praktische uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
van het regresrecht voor reisorganisatoren. Veel reisdienstverleners bevinden zich
immers in niet-EU-landen. De verantwoordelijkheid om toezicht te houden hierop wordt
neergelegd bij de lidstaten. In het impact assessment geeft de Commissie aan dat zij
geen verandering in toezichtslasten verwacht bij publieke autoriteiten. Volgens het
kabinet is deze conclusie niet terecht. Het kabinet zal hier tijdens de onderhandelingen
vragen over stellen en aandacht voor vragen.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Geen.