Brief regering : Reservering van middelen voor de financiering van eerstemaatregelpakketten in het kader van het NPLG

35 334
Problematiek rondom stikstof en PFAS

Nr. 186
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR NATUUR EN STIKSTOF

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 23 januari 2024

In mijn brief van 24 oktober 2023 (Kamerstuk 34 682, nr. 179) heb ik uw Kamer geinformeerd over het tussentijds beeld van de gebiedsprogramma’s
en eerste maatregelpakketten in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied
(NPLG). Het is van belang dat we voortgang blijven boeken in de aanpak van de natuur-,
stikstof-, water- en klimaatopgaven in het landelijk gebied en dat we niet stilvallen.
Deze opgaven kunnen niet wachten en er is een brede wens om ruimte te creëren voor
andere maatschappelijke en economische ontwikkelingen. Wanneer de overheid niet zelf
hierin de regie neemt bestaat het risico dat gerechtelijke uitspraken de overheid
hiertoe dwingen. Provincies hebben samen met medeoverheden en met gebiedspartijen
(waaronder boeren, inwoners en maatschappelijke organisaties) eerste maatregelen uitgewerkt
waar draagvlak voor is en die bijdragen aan de NPLG-doelen en hebben zich gecommitteerd
aan de gezamenlijke realisatie van het NPLG. Ook provincies willen de vaart behouden
om het opgebouwde momentum en de goede energie niet te verliezen.

In de memorie van toelichting bij de (ontwerp)begroting van LNV1 is daarom aangegeven dat het demissionaire kabinet voornemens is om, na een positief
oordeel van de kennisinstellingen, een nota van wijziging (NvW) in te dienen voor
de reservering van middelen naar de LNV begroting. Met de reservering van middelen
kunnen in 2024, na een integrale rijkstoets op aangepaste maatregelpakketten, de eerste
maatregelpakketten gefinancierd worden. Met deze brief informeer ik u over het kabinetsbesluit
over de reservering van middelen, het proces dat hiervoor is doorlopen en via welk
proces de daadwerkelijke toekenning van middelen verloopt en de realisatie van doelbereik
wordt geborgd.

Motivatie om te starten waar dat kan

Met de indiening van de Provinciale Programma’s Landelijk Gebied en eerste maatregelpakketten
is een belangrijke basis gelegd. Tegelijkertijd worden de gebiedsprogramma’s verder
doorontwikkeld; provincies geven aan dat zij tijd nodig hebben om gebiedsprocessen
te doorlopen. Vanwege de urgentie van de opgaven is het van belang wel een start te
maken waar dat al wèl kan. Daarom hebben provincies ook eerste maatregelpakketten
opgesteld. Maatregelpakketten die provincies hebben ingediend vormen een onderdeel
van hun provinciaal gebiedsprogramma. Dit laat onverlet dat de gebiedsprogramma’s
tegelijk verdere uitwerking vragen. De provincies zijn zich daarvan bewust en werken
hier momenteel hard aan. In het Bestuurlijk Overleg Landelijk Gebied op 30 november
2023 hebben de provincies bevestigd dat zij, in de gebiedsprogramma’s – ter uitwerking
van het Ontwerp NPLG-voornemens zijn om tot invulling te komen van de gewenste (structurerende)
keuzes. Hiermee borgen we dat we kunnen starten met de uitvoering van de eerste maatregelpakketten
die bijdragen aan de doelen, dat deze maatregelpakketten passen binnen de provinciale
gebiedsprogramma’s én dat de betreffende programma’s parallel verder uitgewerkt worden.

Doorlopen traject ten behoeve van reservering van middelen

Op 5 april 2023 heeft de Minister-President op basis van de breed gedeelde wens van
de TK een versnelling toegezegd in de toekenning van middelen aan provincies voor
de uitvoering van eerste maatregelpakketten. Provincies hebben hard gewerkt om op
1 juli zowel gebiedsprogramma’s als eerste maatregelpakketten in te dienen waarmee
zij in 2024 kunnen starten. In totaal hebben provincies 285 maatregelen ingediend
die optelden tot € 2,7 mld. voor de jaren 2024–2026. In augustus 2023 is parallel
aan het rijkstoetsproces van de gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten door LNV
een quick scan uitgevoerd naar maatregelen die kansrijk zijn voor financiering. Om
tot een verantwoorde besteding van middelen te komen zijn kennisinstellingen gevraagd
een oordeel te geven over de in juli 2023 ingediende maatregelpakketten in het kader
van de provinciale programma’s landelijk gebied (PPLGs). De omvang van het over te
hevelen bedrag is gebaseerd op dit oordeel.

Wageningen Economic Research (WEcR) is gevraagd een appreciatie te maken van alle
door provincies per 1 juli 2023 ingediende eerste maatregelpakketten. Om de appreciatie
volgens het benodigde tijdpad op te leveren heeft WEcR eerst de appreciatie uitgevoerd
van de in de quick scan geïdentificeerde kansrijke maatregelen. WEcR heeft de afgelopen
maanden een grote inzet geleverd om in deze eerste appreciatie 173 maatregelen, optellend
tot € 1,6 mld.2 te beoordelen. De resultaten hiervan in december vormen de onderbouwing voor de nota
van wijziging. Deze maatregelen zijn gericht op de meest urgente gebieden (veenweide,
beekdalen, overgangsgebieden), natuur of dragen bij aan meerdere NPLG-doelen. WEcR
heeft de appreciatie uitgevoerd naar de aannemelijkheid van bijdrage aan doelbereik
en de duidelijkheid van risicobeheersing. Het rapport wordt met deze brief vrijgegeven
op het publicatie portaal van WEcR [https://edepot.wur.nl/646074].

Het kabinet heeft, aan de hand van de ingediende maatregelpakketten en de appreciatie
van WEcR, besloten om € 1,28 mld. te reserveren voor de financiering van maatregelpakketten
in het kader van de PPLG’s. Dit bedrag is gebaseerd op de maatregelen waarvan WEcR
aangeeft dat deze aannemelijk bijdragen aan doelbereik en op de middelen aangevraagd
voor het opstarten van gebiedsprocessen. Door nu met een nota van wijziging middelen
bedoeld voor het Transitiefonds op de Aanvullende Post van Financiën over te hevelen
naar de LNV-begroting wordt een eerste stap gezet om het met provincies afgesproken
vervolgproces in gang te zetten. Daarna wordt het proces van zorgvuldige toetsing
vanuit het Rijk doorlopen, zodat middelen verantwoord worden besteed en de provincies
zo snel mogelijk door kunnen met hun gebiedsgerichte aanpak.

Tabel 1. Overzicht van aangevraagde, geapprecieerde en gereserveerde bedragen

Bedrag (’24–’26)

Totaal aangevraagd eerste maatregelpakketten

€ 2,7 mld.

Geapprecieerd door WEcR

€ 1,6 mld.

Reservering middelen o.b.v. beoordeling WEcR

€ 1,28 mld.

Appreciatie door WEcR

WEcR heeft op basis van een documentstudie van de eerste maatregelpakketten en expert
sessies beoordeeld in hoeverre maatregelen van 1 juli jl. helder en aannemelijk bijdragen
aan doelbereik en in hoeverre de risico’s en beheersing daarvan voldoende zijn geadresseerd.

Op doelbereik heeft WEcR eerst beoordeeld of voor maatregelen de potentiële bijdrage
aan NPLG doelen aannemelijk is. Om aanbevelingen te kunnen doen aan provincies heeft
WEcR vervolgens beoordeeld in hoeverre bij deze maatregelen het doelbereik is geoperationaliseerd
en waar verbetermogelijkheden zitten. Verbeterpunten van maatregelen zijn bijvoorbeeld
het meten van effecten na realisatie van de maatregel of een meer gedetailleerde beschrijving
van de verwachte effecten van een maatregel. WEcR oordeelt dat voor 121 van de 173
geapprecieerde maatregelen de bijdrage aan NPLG doelbereik – al dan niet na opvolging
van verbeterpunten – aannemelijk is.

Maatregelen zijn positief beoordeeld als er naast de aannemelijke bijdragen aan doelbereik
ook voldoende aandacht is voor risicobeheersing. In dat geval zijn bijvoorbeeld ook
negatieve effecten op andere NPLG doelen en lock-ins, die beleidskeuzes voor de toekomst
kunnen beperken en een risico op ondoelmatigheid vormen, voldoende geadresseerd. Ook
hier zijn verbeterpunten geïdentificeerd en weergegeven. WEcR geeft een positief oordeel
voor 112 van de 121 maatregelen.

De maatregelen met een positief advies omvatten voor een groot deel landbouwmaatregelen
gericht op doelbereik door extensivering, managementmaatregelen en resultaatsturing
(die naast emissiereductie ook potentie hebben bij te dragen aan waterkwaliteit) en
maatregelen voor nieuwe natuur en bos, aanleg groen-blauwe dooradering en natuurherstel.
Figuur 1 geeft een beeld bij het type maatregelen dat door WEcR positief is beoordeeld
en de relatieve omvang daarvan. Hierin is zichtbaar dat het grootste aandeel natuurherstel-
en beheer maatregelen (16%) is, gevolgd door KPI resultaatsturing (13%). Op het gebied
van watermaatregelen zijn het vooral maatregelen gericht op water vasthouden (8%).

Figuur 1. Type maatregelen met positief advies WEcR (classificering door LNV)

Reservering van middelen

Het kabinet reserveert € 1,28 mrd. voor de eerste maatregelpakketten. De reservering
van de middelen is grotendeels (€ 1,1 mld.) gebaseerd op de maatregelen waarop WEcR
een positief advies geeft.

Aanvullend daarop reserveert het kabinet middelen voor de 9 maatregelen waarvoor doelbereik
aannemelijk is, maar de risicobeheersing nog onvoldoende duidelijk is3. Provincies kunnen op basis van de adviezen van WEcR aan de slag met de aanpassing
van deze maatregelpakketten. Het toetsproces is immers iteratief ingestoken en na
aanscherping conform de adviezen van WEcR kunnen voor deze maatregelen met een verwachte
positieve bijdrage aan NPLG doelen ook middelen worden toegekend. Ook in de geactualiseerde
werkwijzer voor indiening van een aanvraag rijksbijdrage voor maatregelpakketten (november
2023) zijn provincies nadrukkelijk gevraagd de risico’s (afwenteleffecten) en de beheersing
hiervan expliciet te benoemen. Provincies zijn hiermee dus al aan de slag.

Ook reserveert het kabinet middelen voor de gebiedsprocessen. In de gebiedsprogramma’s
geven provincies aan een groot aantal gebiedsprocessen te willen starten. Dit is essentieel
en randvoorwaardelijk voor de gebiedsgerichte aanpak, omdat in de gebieden én samen
met gebiedspartijen tot uitvoerbare keuzes moet worden gekomen. Voor de meeste gebiedsproces-maatregelen
oordeelt WEcR dat de kosten nog onvoldoende onderbouwd zijn. Omdat dit een randvoorwaardelijke
activiteit is om tot gebieds-specifieke inpassing en effectieve uitvoering van alle
maatregelen te komen worden hiervoor alsnog middelen gereserveerd, met de verwachting
dat provincies ook deze maatregelen (o.b.v. advies WEcR) verder zullen specificeren.
Deze «indirecte» maatregelen scoren niet altijd een-op-een op direct doelbereik, maar
het kabinet vindt deze wel belangrijk om de processen op gang te krijgen die uiteindelijk
nodig zijn om de gebiedsgerichte aanpak tot een succes te maken.4

Tijdens de begrotingsbehandeling ga ik in gesprek met uw Kamer over de LNV-begroting
(inclusief nota van wijziging), voor de reservering van de betreffende middelen. Indien
beide Kamers instemmen met de begroting is daarmee een bedrag gereserveerd voor de
financiering van maatregelpakketten. Deze reservering van middelen is een tussenstap
richting de daadwerkelijke toekenning, waar nog een integrale rijkstoets aan vooraf
gaat.

Vervolgtraject richting toekenning van middelen

Zodra de Eerste Kamer heeft ingestemd met de LNV begroting, kan ook de regeling worden
gepubliceerd waarmee de door het Rijk positief beoordeelde maatregelpakketten kunnen
worden gefinancierd.

Provincies dienen uiterlijk 1 april een verbeterde versie van maatregelpakketten in.
Zij worden gevraagd daarbij het advies uit het tussentijds beeld van de integrale
beoordeling van het Rijk van de gebiedsprogramma’s (oktober 2023), het advies van
WEcR en (nog te verwachten) andere adviezen van kennisinstellingen, zoals het Planbureau
voor de Leefomgeving en de Ecologische Autoriteit, te verwerken. Na indiening van
de verbeterde maatregelpakketten in Q1 2024 vindt een integrale beoordeling plaats
door het Rijk op deze maatregelpakketten.5 Hierbij worden meerdere aspecten afgewogen, waaronder de additionele bijdrage aan
de doelen van het NPLG, de verhouding tot beschikbare middelen en de kaders die bij
de beschikbare middelen horen, het draagvlak voor de maatregelen en de sociaaleconomische
impact, waaronder de effecten op (het verdienvermogen in) de landbouw. Bij deze integrale
beoordeling wordt meegewogen of de te realiseren doelen en daarbij gegeven randvoorwaarden,
zoals participatie en sociaaleconomische effecten, in verhouding staan tot de gevraagde
middelen (doelmatigheidscriteria).

Op basis van de beoordeling van een provinciale aanvraag door het rijkstoetsteam,
waar naast LNV, IenW en BZK ook FIN deel van uit maken, zal ik in samenspraak met
de Minister van Financiën beslissen over het daadwerkelijk beschikbaar stellen van
de middelen aan de betreffende provincie. Maatregelen waarvoor WEcR geen verbeterpunten
aangeeft behoeven geen nadere afstemming met FIN alvorens middelen toe te kennen.
Over de uitkomst van het toetsproces en de toekenning van middelen zal uw Kamer geïnformeerd
worden. Na deze besluiten is het naar verwachting mogelijk om in Q2 2024 middelen
beschikbaar te stellen aan de provincies, waarna zij over kunnen gaan tot uitvoering
van de maatregelpakketten.

Vanaf januari 2024 gaat WEcR aan de slag met de beoordeling van de nog niet beoordeelde
maatregelpakketten. De beoordeling wordt te zijner tijd ook met uw Kamer en met provincies
gedeeld. Vooruitlopend kunnen provincies op basis van de lessen uit de huidige beoordeling
al aan de slag met verbetering van alle maatregelpakketten.

Borging doelbereik en verantwoording over middelen

Jaarlijks zal aan de Tweede Kamer en Eerste Kamer over de voortgang op de maatregelen
gerapporteerd worden in het Meerjarenprogramma Transitiefonds landelijk gebied en
natuur. Daar komen alle maatregelen op het gebied van natuur, stikstof, landbouw,
water en klimaat die uit het Transitiefonds zijn gefinancierd samen. Het Meerjarenprogramma
zal een budgettair overzicht van de uitgaven uit het fonds bevatten en beschrijft
de voortgang van de realisatie van gefinancierde maatregelen.

Onderdeel van het onontkoombaar halen van de doelen van het NPLG is monitoring van
voortgang en resultaten van het programma, om zo nodig tijdig bij te kunnen sturen.
Hierbij wordt gebruik gemaakt van de bestaande monitoringssystemen voor natuur, stikstof,
water en klimaat en de wettelijk vastgelegde opdracht voor stikstofreductie en natuurverbetering.
Daarbij is mijn voornemen om de Tweede Kamer elke twee jaar te informeren over het
doelbereik. Er wordt in samenwerking met mede-overheden en een consortium van kennisinstellingen
gewerkt aan het opzetten van een Monitorings- en evaluatiesystematiek voor het NPLG.
Samen met het Meerjarenprogrammaboek geeft dit de Tweede Kamer inzicht in de voortgang
op de NPLG doelen en het instrumentarium om bij te sturen. In het ontwerp-NPLG dat
nu ter inzage ligt (Kamerstuk 34 682, nr. 183, datum 15 december 2023), wordt een nadere beschrijving gegeven over de monitoring
op doelbereik als ook de voortgang op de maatregelen.

Stap voorwaarts in de transitie

Provincies hebben in 2023 hard gewerkt om op 1 juli jl. zowel gebiedsprogramma’s als
de eerste maatregelpakketten in te dienen waarmee zij in 2024 kunnen starten. Provincies
willen verder en hebben hiertoe in december 2023 gezamenlijk een propositie opgesteld,
gericht aan de formerende partijen. Hierin geven ze aan hun verantwoordelijkheid voor
de transitie van het landelijk gebied te willen nemen, de NPLG doelen te ondersteunen
en samen met het rijk snelheid te willen maken.6 De provincies geven daarbij een helder signaal af over de duidelijkheid die zij vragen
van het Rijk ten aanzien van de beschikbare financiële middelen. Om ons een betrouwbare
overheid te tonen en provincies in staat te stellen om deze rol ook daadwerkelijk
waar te maken is van belang dat het Rijk nu ook de stappen zet die nodig zijn om,
op die onderdelen waar dat kan, een start met de uitvoering te maken. Dit betekent
dat er voldoende middelen beschikbaar moeten komen om te zorgen dat alle provincies
in 2024 maatregelen met doelbereik kunnen gaan uitvoeren.

De Minister voor Natuur en Stikstof, C. van der Wal-Zeggelink