Brief regering : Verevening van grondexploitaties door het Rijk

Nr. 185
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 januari 2024

Aanleiding

In het Commissiedebat Rijksvastgoed en Renovatie Binnenhof van 10 mei 2023 (Kamerstuk
34 293, nr. 130) heb ik toegezegd uw Kamer nader te informeren over de manier waarop het Rijk omgaat
met zijn grondexploitaties en de mogelijkheden om tot verevening tussen exploitaties
te komen. Met deze brief doe ik deze toezegging gestand. Ik begin met een uitleg over
de kenmerken van grondexploitaties en de manier waarop het Rijk hier invulling aan
geeft bij projecten waarin het Rijk zelf een actieve rol speelt. Daarna ga ik in op
het verevenen van grondexploitaties waarbij ik een relatie leg met de werkwijze en
begrotingsafspraken van het Rijk en met andere aandachtspunten die daarbij aan de
orde zijn.

Grondexploitaties

Een grondexploitatie (GREX) is een financieel overzicht van geraamde en gerealiseerde
kosten en opbrengsten die voortkomen uit de verwerving, bewerking en verkoop van gronden
(eventueel inclusief opstallen) ten behoeve van het tot stand brengen van een of meerdere
nieuwe functie(s)1. Onder de bewerking van de grond worden niet alleen fysieke investeringen verstaan,
zoals ten behoeve van bodemsanering, tijdelijke functies, directe ontsluiting, bouwrijp
maken, etc., maar ook het juridisch-planologische traject dat doorlopen moet worden,
inclusief alle daarvoor noodzakelijke onderzoeken, om tot een haalbaar en uitvoerbaar
plan te komen.

Uit bovenstaande definitie vloeit voort dat degene die een GREX «opent» dat doet wanneer
deze partij eigenaar is of wordt van (in ieder geval een deel van) de gronden in het
plangebied. En dat deze partij van plan en in staat is om zelf, dus voor eigen rekening
en risico, de diverse activiteiten uit te (laten) voeren die nodig zijn om de grond
geschikt te maken voor de nieuwe functie(s) en deze daarna voor dat doel te vervreemden.
Dat neemt niet weg dat een GREX ook kan worden opgesteld als een soort schaduwboekhouding
(business case) om de haalbaarheid van een ontwikkeling in te schatten.

Grondexploitaties kunnen met het oog op het realiseren van verschillende soorten functies
worden opgesteld. In veruit de meeste gevallen gaat het om woningbouw en bedrijfsterreinen,
inclusief bijbehorende voorzieningen zoals inrichting van de openbare ruimte. Voor
het realiseren van woningbouw (en de aanleg van bedrijfsterreinen) waren het in de
Nederlandse praktijk van oudsher vooral gemeenten die hiervoor zorgden2. Meer recent zijn ook private partijen grondexploitaties gaan voeren. Daarnaast komen
verschillende vormen van publiek-private samenwerking voor die hier invulling aan
geven.

Grondexploitaties bij het Rijk

Het Rijk heeft op dit moment zelf vrijwel geen grondexploitaties geopend. Dit houdt
verband met de manier waarop in Nederland de ruimtelijke ordening, en in het verlengde
daarvan de ruimtelijke ontwikkeling, van oudsher is geregeld. Het bevoegd gezag om
de bestemming van een perceel vast te stellen is in veruit de meeste gevallen de gemeente.
Daarbij kan de gemeente kiezen voor het voeren van actief grondbeleid, dat wil zeggen
om – door zelf de grond te verwerven, te bewerken en daarna (eventueel met nadere
voorwaarden) te verkopen – te verzekeren dat de gewenste bestemming ook daadwerkelijk
wordt gerealiseerd. Dit is maatwerk en afhankelijk van diverse factoren zoals de vraag
of de huidige grondeigenaren in staat en bereid zijn de nieuwe bestemming tot stand
te brengen en de mate waarin de gemeente de financiële risico’s kan en wil dragen
die met actief grondbeleid gepaard gaan.

Dat het Rijk nauwelijks eigen grondexploitaties voert, betekent uiteraard niet dat
het Rijk geen rol heeft (gehad) bij het tot stand brengen van gewenste ruimtelijke
ontwikkelingen, zeker wanneer deze een grote omvang of complexiteit kennen. Enkele
voorbeelden uit het verleden zijn de grootscheepse ruilverkavelingen (later: landinrichtingsprojecten)
in het landelijk gebied, waarvoor het Rijk zowel een grondbank als een uitvoerende
dienst in het leven had geroepen, de realisatie van de VINEX-locaties, waarbij het
Rijk vooral via subsidies en bestuurlijke afspraken stuurde, en de (Nieuwe) Sleutelprojecten,
waarin het Rijk niet alleen door het beschikbaar stellen van financiële middelen participeerde
maar in sommige gevallen ook de risico’s voor andere partijen bij de ontwikkeling
van de locatie (met betrekking tot de afzetbaarheid van de grond) beperkte door als
«first customer» een deel van het gebied voor eigen huisvesting in gebruik te nemen,
zoals bij de Kop van Zuid in Rotterdam.

In de jaren negentig begonnen overal in Nederland nieuwe soorten gebiedsontwikkelingen
te ontstaan. Het schaalniveau van deze ontwikkelingen was en is vaak bovenlokaal van
aard, de te realiseren functies en opgaven zijn divers en bij de (bepaling van de)
gewenste ontwikkeling zijn veel stakeholders betrokken. Deze factoren maken dat er
sprake is van een hoge mate van complexiteit. Begin deze eeuw werden vervolgens aanzienlijke
oppervlaktes aan Defensieterreinen overbodig verklaard. Deze terreinen boden in veel
gevallen de mogelijkheid om op grotere schaal nieuwe functies te faciliteren. Voorbeelden
hiervan zijn de herontwikkeling van de luchtmachtbasis Twente, de test- en productielocatie
op het Hembrugterrein in Zaandam en het marinevliegkamp Valkenburg.

In 2006 werd het Gemeenschappelijk Ontwikkelingsbedrijf van het Rijk opgericht om
goed in te kunnen spelen op de vraagstukken die ontstonden door de diverse gebiedsontwikkelingen
waar een rijksbelang bij aan de orde was, al dan niet door de aanwezigheid van overtollig
rijksvastgoed, en/of waar verschillende onderdelen (departementen/uitvoeringsorganisaties)
van het Rijk bij betrokken waren. Om hier slagvaardiger in te kunnen opereren, en
tegelijkertijd beter inzicht te krijgen in de waardeontwikkeling van het in te zetten
rijksvastgoed en de juiste financiële prikkels te introduceren, kreeg deze organisatie
(na te zijn gefuseerd met Domeinen Onroerende Zaken tot het Rijksvastgoed- en Ontwikkelingsbedrijf
(RVOB) met de status van agentschap) de mogelijkheid om het rijksvastgoed in bepaalde
projecten voor eigen rekening en risico te herontwikkelen.

Dit betekende dat het RVOB (in 2014 opgegaan in het Rijksvastgoedbedrijf) voor deze
projecten eigenaar werd van het betreffende vastgoed en voor de verwerving van dit
eigendom een lening afsloot bij het Ministerie van Financiën. Dit gold ook voor de
financiering van de kosten die daarna gemaakt moesten worden om het vastgoed te herontwikkelen
(geschikt te maken voor een of meerdere nieuwe bestemmingen). Na verkoop van het betreffende
vastgoed werden de leningen afgelost en een financieel resultaat voor het agentschap
RVB geboekt3. Om voortdurend een volledig en actueel overzicht te hebben van de financiële stand
van zaken van de onderhanden projecten, en daarmee zowel goed te kunnen sturen op
te nemen beslissingen als verantwoording af te kunnen leggen aan de opdrachtgevers
en toezichthouders, werden voor deze projecten door het RVB ook grondexploitaties
geopend. Van deze projecten resteert op dit moment nog de herontwikkeling van het
marinevliegkamp Valkenburg tot woningbouwlocatie (inmiddels project-Valkenhorst genaamd).
Voor dit project loopt momenteel dus nog een grondexploitatie.

Met mijn brief van 28 maart 20234 heb ik aangekondigd zowel het rijksvastgoed als het Rijksvastgoedbedrijf nog meer
dan voorheen in te zetten voor het (ondersteunen bij het) realiseren van de ruimtelijke
opgaven. In dat kader heb ik ook de rol van het RVB bij de ontwikkeling van een drietal
grootschalige woningbouwlocaties op rijksgrond in Flevoland benoemd. Zoals in de brief
beschreven is het door het Rijk zelf ontwikkelen van vastgoed, wat overigens altijd
in samenwerking met de betrokken medeoverheden gebeurt, met name aan de orde wanneer
(1) een gemeente de ontwikkeling niet volledig zelf ter hand kan of wil nemen, (2)
het Rijk extra invloed uit wil oefenen op de programmering om beleidsdoelen te realiseren
en/of de potentiële verkoopopbrengst van zijn vastgoed wil vergroten door risico’s
voor kopers te verminderen en (3) er sprake is van een opgave waarvoor randvoorwaarden
op rijksniveau geregeld en gecoördineerd moeten worden.

De financiering van de zgn. Flevoprojecten, die zich overigens nog in verschillende
fases van voorbereiding bevinden, gaat op een andere manier plaatsvinden dan in het
verleden het geval was voor de projecten in de ontwikkelingsportefeuille van het RVB
(waaronder dus het project-Valkenhorst). In plaats van een lening bij het Ministerie
van Financiën voor de te maken kosten (die daarna deel uitmaakt van de financiële
huishouding van het agentschap RVB) is nu gekozen voor het instellen van een begrotingsfaciliteit.
Met deze faciliteit worden de verwachte en gerealiseerde kosten en opbrengsten die
samenhangen met de planontwikkeling en realisatie van de woningbouw op deze locaties
(met alle bijbehorende voorzieningen en inpassingen) direct verwerkt en verantwoord
op de begroting van het Ministerie van BZK. Er zijn met het Ministerie van Financiën
maatwerkafspraken gemaakt over de mogelijkheden om jaarlijkse wijzigingen in de ramingen
te accommoderen en mee- en tegenvallers mee te nemen over de jaargrenzen. Toetssteen
bij deze afspraken is dat bezien over de gehele looptijd van het project sprake moet
zijn (en blijven) van een batig saldo. Omdat alle mutaties op de BZK-begroting als
generale mutaties worden behandeld (dat wil zeggen dat deze ten laste of ten gunste
van de algemene middelen komen en dus niet door de betreffende Minister binnen de
eigen begroting ingepast moeten worden), zal ook een eventueel batig saldo aan het
einde van de looptijd van het project onderdeel zijn van het generale beeld.

Het RVB kan pas gebruik maken van de begrotingsfaciliteit na goedkeuring door een
ambtelijke Investeringscommissie (waarin ook het Ministerie van Financiën is vertegenwoordigd)
van een door het RVB op te leveren business case. In de business case zijn de kosten
en opbrengsten op bedrijfseconomische grondslagen verwerkt. Tot de kosten behoren
onder meer de inbrengwaarde van de te ontwikkelen agrarische gronden en de rente.
De Investeringscommissie geeft alleen goedkeuring wanneer de initiële business case
sluitend is. Het RVB stelt een grondexploitatie op ten behoeve van deze business case.
De GREX wordt na goedkeuring van de business case door het RVB «geopend» en dient
vervolgens als sturingsmiddel, toetssteen en kan ook deel uitmaken van de afspraken
die het RVB met de betrokken medeoverheden maakt over de financiële kaders van het
project. Financiële gevolgen van wijzigingen in de GREX (bijvoorbeeld een hogere of
lagere prognose van de toekomstige stijgingen van de kosten en/of opbrengsten) worden
zichtbaar in de kasreeksen op de BZK-begroting.

Verevening van grondexploitaties

Hiervoor heb ik geschetst welke functies grondexploitaties vervullen en hoe deze binnen
het Rijk in de praktijk werken. In deze paragraaf ga ik in op de mogelijkheden om
te komen tot verevening door het Rijk van grondexploitaties zoals door het lid-De
Groot uw Kamer gevraagd. Bij verevening gaat het om het benutten van de positieve
financiële resultaten die binnen de ene grondexploitatie worden geboekt om negatieve
resultaten van andere grondexploitaties mee te compenseren. Dit is voor veel gemeenten
een gebruikelijke werkwijze. De exacte vormgeving kan daarbij wel verschillen. Zo
werkt de gemeente Amsterdam met een apart vereveningsfonds. Het benutten van positieve
resultaten in grondexploitaties (zowel na afsluiting van de betreffende GREX als door
tussentijdse winstnemingen5) kan zowel dienen om tekorten op grondexploitaties die nog moeten starten af te dekken
en deze daarmee van start te kunnen laten gaan als om tegenvallers te compenseren
die gedurende de looptijd ontstaan.

Verevenen gebeurt dus binnen een portefeuille die eigendom is van een separate entiteit,
zoals een individuele gemeente of een ander bestuursorgaan. Het Rijk heeft op dit
moment een zeer beperkte portefeuille aan projecten waarvoor grondexploitaties zijn
of worden geopend. Winst maken op deze portefeuille is niet het doel maar het kan
wel zijn dat een project uiteindelijk met een batig financieel saldo wordt afgesloten.
Afgesproken is dat dit eventuele saldo tot het generale beeld behoort. Het kan dan
als zodanig betrokken worden bij de budgettaire besluitvorming door het dan zittende
kabinet. Mede door de verschillende manieren van financiering van de ontwikkelingsprojecten
van het RVB (leenfaciliteit respectievelijk begrotingsfaciliteit), het feit dat de
nieuwe (Flevo-) projecten geen onderdeel uitmaken van de baten-lastenbegroting van
het agentschap RVB en de met het Ministerie van Financiën gemaakte afspraken is verevening
zoals bij gemeenten gebruikelijk dus niet mogelijk.

Het verevenen met locaties/projecten waar geen eigendom van het Rijk is gelegen en
het Rijk dus ook geen eigen grondexploitatie kan voeren, is evenmin aan de orde. Het
inzetten van eventuele, gerealiseerde positieve resultaten uit de eigen exploitaties
voor dergelijke projecten kan niet anders dan als subsidiëring gezien worden. Hier
zijn andere middelen voor beschikbaar, met een eigen bijpassend afwegingskader en
verantwoording aan uw Kamer.

Tot slot

Ik onderken de problematiek (publieke tekorten, vertraging) die bij veel projecten
ontstaat door de hoge verwervingsprijzen die worden betaald. In mijn brief over de
modernisering van het grondbeleid6 ben ik daar uitgebreid op ingegaan en heb ik verschillende acties aangekondigd. Binnenkort
ontvangt uw Kamer een voortgangsrapportage over deze brief. Een van de in die brief
opgenomen acties betreft het experimenteren met financiële arrangementen om gemeenten
te helpen met het verwerven van gronden ten behoeve van de ontwikkeling van woningbouw.
Hiermee wil ik bijdragen aan een meer actief grondbeleid door risico’s voor de gemeentebegrotingen
te beperken. Dit kan eraan bijdragen de problematiek van hoge inbrengwaardes te mitigeren.
Ik zal u daar op een later moment nader over informeren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge