Brief regering : Reactie op de brief van het Adviescollege Openhaarheid en Informatiehuishouding (Acoi) inzake Woo-verzoek naar informatie m.b.t. COVID-19

Nr. 81
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 januari 2024

Hierbij voldoe ik aan het verzoek van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken (2023Z06228/2023D17091) om een reactie te geven op het advies van 5 april 20231 van het Adviescollege Openbaarheid en Informatiehuishouding (ACOI) inzake een Woo-verzoek
bij het Ministerie van VWS naar informatie met betrekking tot COVID-19 (kenmerk 2023–0000194059).
Een afschrift van deze brief zend ik aan het ACOI.

Het advies van het ACOI is gericht aan de Minister voor Langdurige Zorg en Sport en
de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. In zijn advies geeft het ACOI het
Ministerie van VWS drie adviezen naar aanleiding van de klacht van een journalist
inzake de behandeling van zijn Woo-verzoek. Het eerste advies gaat over de aangepaste
werkwijze van VWS. Het tweede en derde advies gaan over de openbaarmaking van informatie
uit documenten in het desbetreffende Woo-besluit van VWS. De Minister van VWS heeft
op 1 juni jongstleden een reactie op het advies aan het ACOI gestuurd met een afschrift
daarvan aan uw Kamer.

Net als het ACOI en mijn collega van VWS, hecht ik aan een open overheid. Het is belangrijk
dat de overheid gecontroleerd kan worden op haar handelen. Een open overheid is essentieel
voor het vertrouwen tussen de samenleving en de overheid, en is een belangrijke pijler
van onze democratie. De Wet open overheid (Woo) verankert het recht van iedereen op
toegang tot overheidsinformatie met inachtneming van de uitzonderingen die de wet
daarvoor stelt. Op die manier kan iedereen inzicht krijgen in hoe de overheid haar
afwegingen maakt en taken uitvoert. Als stelselverantwoordelijke Staatssecretaris
voor het openbaarheidsbeleid ben ik verantwoordelijk voor het functioneren van het
stelsel als geheel.

Vanuit die verantwoordelijkheid beschouw ik het als mijn taak om een goede en uniforme
uitvoering van de Woo te bevorderen. In dat kader werk ik momenteel bijvoorbeeld in
samenwerking met de ministeries en medeoverheden aan het implementatietraject voor
de actieve openbaarmaking en is eerder een handleiding opgesteld voor de invulling
van de Woo-contactpersoon.

Ook hebben de ministeries – onder penvoering van BZK – gezamenlijk een op de wettelijke
kaders gebaseerde rijksbrede instructie2 opgesteld voor het behandelen van Woo-verzoeken. Deze instructie wordt ook gebruikt
door het Ministerie van VWS.

Tegelijkertijd blijft ieder bestuursorgaan uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor
een goede uitvoering van de Woo en moet iedere zaak op zijn eigen merites worden beoordeeld.
Het is dan ook aan ieder individueel bestuursorgaan om te bepalen op welke wijze uitvoering
wordt gegeven aan een uitgebracht advies naar aanleiding van een bemiddelingszaak.
Het is vanuit mijn stelselverantwoordelijke rol dan ook niet passend om op ieder individueel
advies naar aanleiding van een bemiddelingszaak te reageren, tenzij daar vanuit die
rol aanleiding toe is. Ik beperk mij daarom tot die elementen van het advies die aan
de stelselverantwoordelijkheid raken. Dit betreft de algemene rijksbrede toepassing
van de «i-grond» en de omgang met concepten.

Toepassing van de i-grond («het belang van het goed functioneren van de staat»)

Met het ACOI onderschrijf ik het uitgangspunt van de Woo, te weten «openbaar, tenzij».
Ook ben ik met het ACOI eens dat wanneer een uitzonderingsgrond – zoals de «i-grond»
– wordt toegepast, dit goed moet worden gemotiveerd. De i-grond is een relatieve uitzonderingsgrond.
De omgang met de i-grond zoals omschreven door het ACOI in zijn advies: «Openbaarheid
voor eenieder is de norm en uitzonderingsgronden dienen spaarzaam te worden toegepast»,
onderschrijf ik volledig. Daarbij merk ik wel op dat het belang van het goed functioneren
van de staat (onder de noemer «eenheid van kabinetsbeleid») ook in het geding kan
zijn op andere communicatie tussen Ministers dan alleen de notulen van de ministerraad.

De omgang met concepten

Met het ACOI deel ik dat de informatie in een concept moet worden beoordeeld, wanneer
dat onderwerp van het verzoek is. In een voorkomend geval kan dit ertoe leiden dat
bepaalde relevante feitelijke informatie die niet ook terugkomt in het definitieve
stuk, openbaar wordt gemaakt. Dit omdat er anders een onvolledig of onjuist beeld
zou ontstaan van het besluitvormingsproces. Het altijd openbaar maken van alle concepten
met een disclaimer inzake de conceptstatus ervan, acht ik niet nodig en onwenselijk.
Allereerst omdat er ambtelijk in de regel zeer veel concepten worden gedeeld alvorens
een stuk definitief wordt gesteld. De ruimte om vrij van gedachten te wisselen zou
in het geding komen als alle concepten openbaar worden. Daarnaast hoort een publiek
debat te gaan over voldragen bestuurlijke standpunten.

In dit kader wijs ik op de geconsolideerde artikelsgewijze toelichting bij de Woo3:

Is het besluit eenmaal genomen dan is het goed om te kunnen reconstrueren op grond
van welke adviezen, welke informatie en welke beleidsalternatieven een besluit is
genomen. Informatie daarover in het definitieve stuk kan dan openbaar worden gemaakt.
In dat kader worden bijvoorbeeld ook sinds 20 september 2022 bij alle categorieën
van stukken de onderliggende departementale nota’s verstrekt wanneer stukken aan het
parlement worden gestuurd.

In reactie op de twee in het advies aangehaalde uitspraken van de rechtbanken Overijssel
en Den Haag4, merk ik het volgende op. Ik ben niet bekend met de onderliggende stukken bij de
desbetreffende zaken. In dit verband wijs ik voorts nog op een uitspraak van de hoogste
bestuursrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State5, met daarin de volgende rechtsoverweging ten aanzien van het niet openbaar maken van een conceptdocument: «De Afdeling stelt vast dat de ten behoeve van intern beraad opgestelde interne memo
en het conceptadvies voor een groot deel overeenkomen met het definitieve advies,
met als gevolg dat het merendeel van de informatie uit deze stukken al openbaar is
gemaakt. De Afdeling is van oordeel dat, voor zover er verschillen zijn, een beperkt
deel hiervan is aan te merken als persoonlijke beleidsopvatting. Deze stukken bevatten
voorts feitelijke gegevens die daarmee dermate nauw verweven zijn dat het niet mogelijk
is deze te scheiden. (...) heeft openbaarmaking van de persoonlijke beleidsopvattingen
en de daarmee nauw verweven feitelijke gegevens op grond van artikel 11, eerste lid,
van de Wob terecht geweigerd. Voor het overige bestaan de verschillen tussen de interne
memo en de conceptversie en de openbaar gemaakte versie uit weergaven van feitelijke
gegevens die niet nauw verweven zijn met de persoonlijke beleidsopvattingen. Het gaat
hierbij om verschillende formuleringen met dezelfde betekenis. Deze feitelijke gegevens
zijn daarom al in de definitieve versie openbaar gemaakt en de Wob is in zoverre niet
van toepassing. Hetzelfde geldt voor zover de interne memo en het conceptadvies overeenkomen
met het definitieve advies». In dit kader merk ik op dat met deze uitspraken wordt bevestigd dat elk dossier
op zijn eigen merites moet worden beoordeeld.

Tot slot ben ik het ACOI erkentelijk voor dit uitgebreide advies. Ik ben niet voornemens
om op elk bemiddelingsadvies apart te reageren. Gelet op mijn stelselverantwoordelijkheid
voor de Woo heb ik afgesproken – in ieder geval – twee keer per jaar bestuurlijk overleg
te voeren met het ACOI, waarvan één keer in relatie tot het jaarverslag. Wanneer deze
gesprekken tot nadere inzichten leiden zal ik uw Kamer daarover informeren.

Op het moment dat het adviescollege een substantieel aantal adviezen heeft uitgebracht
in bemiddelingszaken, kan over de inhoud van de adviezen een beeld worden gevormd.
Zoals ik ook heb toegezegd tijdens het tweeminutendebat d.d. 29 maart 2023, zal ik
uw Kamer daarover te zijner tijd nader informeren.

De Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
A.C. van Huffelen