Brief regering : Vervoerplan NS 2024 en Beheerplan ProRail 2024-2025

Nr. 1177
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2023

Met deze brief stuur ik u het vervoerplan 2024 van NS en het beheerplan 2024–2025
van ProRail toe. Met de plannen geven NS en ProRail uitvoering aan de afspraken vastgelegd
in de vervoer- en beheerconcessie en schetsen zij hun ambities voor het jaar 2024,
respectievelijk de jaren 2024–2025. Het vervoerplan van NS en het beheerplan van ProRail
behoeven mijn instemming als concessieverlener. Inmiddels heb ik deze instemming verleend.

De huidige HRN-concessie van NS loopt af en per 1 januari 2025 gaat de nieuwe HRN-concessie
van NS in. Tevens loopt de huidige beheerconcessie van ProRail af.

Het proces rondom de totstandkoming van het vervoerplan blijft gelijk, zo geeft NS
ook in de nieuwe concessie bij het opstellen van het vervoerplan invulling aan de
beleidsprioriteitenbrief. In het vervoerplan voor het eerste jaar van de nieuwe concessie
gaat NS wel uitgebreid in op specifiek benoemde onderdelen in de nieuwe concessie
en besteedt zij aandacht aan de implementatie van de concessie. Hiermee geeft NS invulling
aan de afspraken voortkomend uit de nieuwe HRN-concessie. NS legt het Vervoerplan
2025 uiterlijk 1 december 2024 aan de concessieverlener voor. Omdat de taken van ProRail
als beheerder van de hoofdspoorweginfrastructuur ook na 31 december 2024 onverminderd
doorgang vinden, heb ik een beheerplan uitgevraagd over zowel 2024 als 2025.

De huidige beheerconcessie met ProRail vervalt met ingang van 1 januari 2025. Ik wil
duidelijkheid creëren over de voortzetting van de rol van ProRail als infrastructuurbeheerder,
ingeval de omvorming van ProRail tot zbo dan nog niet is afgerond. Daarom is er een
werkproces gestart om de beheerconcessie beleidsneutraal te verlengen om daarmee formeel
te waarborgen dat ProRail de beheerder van de Nederlandse hoofdspoorweginfrastructuur
blijft. Ik verwacht u in de loop van 2024 nader te kunnen informeren over deze verlenging.
Vooralsnog denk ik aan een beleidsneutrale verlenging van vier jaar.

Bij deze Kamerbrief voeg ik het auditrapport van Andersson Elffers Felix (AEF) over
de omzetting van de bodem- en streefwaarden van de prestatie-indicatoren rondom de
zitplaatskans. Met de audit wordt een oordeel gegeven over de mate waarin het eerder
gedane voorstel van NS over de omzetting van de bodem- en streefwaarden ambitieneutraal
is. Dit oordeel is noodzakelijk om de kwaliteit van de nieuwe meetmethodiek te borgen.
Ook informeer ik u over de door KWINK Groep uitgevoerde evaluatie over de tijdelijke
subsidieregeling OV-Klantenbarometer 2018–2022.1 KWINK Groep heeft de regeling geëvalueerd met als doel te beoordelen of de regeling
doeltreffend is. Deze evaluatie heeft plaatsgevonden omdat dit voorgeschreven staat
in artikel 15 van deze subsidieregeling. Bovendien informeer ik u over de laatste
internationale benchmark, waarmee NS en ProRail de ontwikkeling van hun prestaties
ten opzichte van vervoerders en infrastructuurbeheerders uit verschillende landen
monitoren.

Vervoerplan NS 2024

Als concessieverlener geef ik elk jaar een aantal beleidsprioriteiten mee aan NS.
Deze prioriteiten moeten bijdragen aan een aantrekkelijk aanbod voor reizigers. In
het vervoerplan geeft NS vervolgens aan hoe zij invulling geeft. aan deze prioriteiten.
De beleidsprioriteiten die ik NS heb meegeven voor 2024 zijn gebaseerd op de prestaties
van NS in voorgaande jaren en zijn gericht op het voldoen aan de concessieverplichting
en het invulling geven aan de in de concessie benoemde prestatiegebieden2. De beleidsprioriteiten die ik voor 2024 heb meegegeven zijn:

1. Basis op orde;

2. Laagdrempelig en aantrekkelijk OV;

3. Kennisdeling en inzicht.

Beleidsprioriteiten in het Vervoerplan NS 2024

Basis op orde

Als concessieverlener van het hoofdrailnet hecht ik grote waarde aan de kwaliteit
en betrouwbaarheid van de dienstregeling. De afgelopen jaren hebben laten zien dat
het onder alle omstandigheden borgen van de betrouwbaarheid, continuïteit en kwaliteit
van het spoorvervoer geen vanzelfsprekendheid is. Ik heb NS daarom gevraagd zich ook
in 2024 maximaal in te blijven spannen om de personele capaciteit op orde te brengen
en houden, hierbij de samenwerking met andere partijen te onderzoeken en maatregelen
uit te werken om reizigers een volwaardige en aantrekkelijke dienstregeling te bieden.
Verder staan de prestaties op de HSL onder druk, onder andere vanwege de tijdelijke
snelheidsbeperking bij Rijpwetering, maar ook door de introductie van nieuw materieel
op de HSL. Hier verwacht ik van NS, in samenwerking met ProRail, dat zij alles op
alles zetten om deze prestaties te verbeteren, ondanks de beperkingen die op de infrastructuur
gelden.

NS geeft in het vervoerplan 2024 aan de «integrale aanpak personeelstekort» doorlopend
te zullen herijken, op basis van behaalde resultaten en actuele inzichten. Maatregelen
die resultaat hebben opgeleverd worden doorgezet of geïntensiveerd en nieuwe maatregelen
worden ontwikkeld en geïmplementeerd. Het werven en opleiden van hoofdconducteurs,
machinisten en monteurs wordt voortgezet om voldoende capaciteit inzetbaar te hebben.
NS maakt hierbij wel de kanttekening dat het aantal beschikbare inzetbare machinisten
de komende jaren onder druk blijft staan vanwege de opleidingen voor Intercity Nieuwe
Generatie (ICNG) en European Rail Traffic Management System (ERTMS).

Voor gezonde en plezierige werkomstandigheden voert NS een vitaliteits-programma «Zo
blijven we samen vitaal bij NS» uit. Om ervaring op dit gebied verder te delen neemt
NS onder andere deel aan een kennisnetwerk met KLM, Transdev en ProRail. Hiermee kan
de vitaliteitsaanpak worden doorontwikkeld. Ik vind het belangrijk dat werknemers
van NS zich gewaardeerd en gehoord voelen. Het OV is afhankelijk van reizigers, en
van medewerker die zich inzetten voor goed en betrouwbaar openbaar vervoer.

Om huidige reizigers een aantrekkelijker product te bieden en nieuwe reizigers aan
te trekken voert NS op basis van nieuwe cijfermatige inzichten verschillende structuur-
en frequentieverbeteringen door. Hierdoor kan NS de dienstregeling uitbreiden: in
2024 biedt NS wekelijks 1.800 extra treinreizen ten opzichte van 2023 op trajecten
en momenten dat veel (nieuwe) reizigers hiervan kunnen profiteren.

Laagdrempelig en aantrekkelijk OV

Verbetering op het gebied van gebruikersgemak en goede toegankelijkheid dient altijd
te worden nagestreefd. Ik heb NS daarom gevraagd te onderzoeken welke maatregelen
zij kan treffen om het gebruikersgemak van het OV te verbeteren en nieuwe en bestaande
reizigers te verleiden met het OV te reizen. In het bijzonder heb ik NS verzocht zich
in te spannen voor tarifering en ticketing, met speciale aandacht voor betaalbaarheid,
zodat reizigers een zo laagdrempelig mogelijke toegang hebben tot het OV.

Met de uitbreiding van NS Voordeel blijft NS zich in 2024 ook verder inzetten voor
laagdrempelig en aantrekkelijk OV. Reizigers kunnen met NS Voordeel tot 60% korting
krijgen op hun treinreis als ze de door NS geselecteerde treinen tijdig boeken. Uit
de eerste resultaten blijkt dat de kortingen leiden tot meer reizigers op momenten
dat er voldoende capaciteit beschikbaar is. NS is voornemens om NS Voordeel in 2024
verder uit te rollen.

Om de betaalbaarheid van de trein voor mensen met een laag inkomen te verbeteren start
NS in 2024 met aan (in de eerste instantie kleinschalige) maatschappelijke initiatieven.
Dit doen zij samen met organisaties als het Prinses Maxima Centrum, Humanitas en andere
lokale hulporganisaties. NS onderzoekt hierbij op welke wijze zij deze initiatieven
in de toekomst kan uitbreiden. Een denkrichting die hierbij wordt verkend is het,
in samenwerking met de verantwoordelijke gemeenten, mogelijk maken van een gereduceerd
of gratis tarief voor stadpashouders3.

Kennisdeling en inzicht

Om bij te dragen aan grote maatschappelijke opgaven, heb ik NS gevraagd kennis en
inzicht actief te delen met ten minste het Ministerie van IenW en de decentrale overheden.
Informatie over reizigersgedrag, prestaties en gebruik van het spoor is essentieel
voor beleidsontwikkeling en verschillende delen van het netwerk, en verschillende
modaliteiten optimaal op elkaar aan te laten sluiten.

NS monitort en analyseert data om reizigersvraag en -aanbod optimaal op elkaar af
te blijven stemmen. Voor de langere termijn onderzoekt NS de trendmatige ontwikkeling
en deelt deze met relevante partijen voor beleidsontwikkeling. Zo heeft NS op basis
van data en inzichten een visie ontwikkelt over het duurzaam ontsluiten van de circa
1 miljoen benodigde woningen in de komende jaren. In 2024 wordt deze met regionale
en lokale overheden gedeeld en besproken.

Beheerplan ProRail 2024–2025

Eerder schreef ProRail al een tweejarig beheerplan voor 2022–2023, met een informele
doorkijk naar 2024–2025. In het beheerplan dat ik nu aan uw Kamer stuur, geeft ProRail
de formele doorkijk naar 2024 en 2025.4 ProRail heeft voor deze periode een aantal beleidsprioriteiten meegekregen,5 die in het beheerplan zijn verwerkt. De prioriteiten zijn ditmaal:

1. Intensivering van de instandhoudingsopgave;

2. In kaart brengen urgente spooropgaven t/m 2030 en keuzemogelijkheden daarbij;

3. Verdere ontwikkeling (van de taakuitvoering) van de organisatie.

Intensivering van de instandhoudingsopgave

Een goed onderhouden en toekomstbestendig netwerk is essentieel om ervoor te zorgen
dat het spoor veilig, beschikbaar en betrouwbaar blijft. ProRail zet zich daarom elke
dag in om samen met de markt de groeiende instandhoudingsopgave uitgevoerd te krijgen.
De eerste beleidsprioriteit die ik aan ProRail heb meegegeven is dan ook het intensiveren
van de instandhoudingsopgave. ProRail schrijft hierover in het beheerplan dat er integraal
afwegingen gemaakt moeten worden ten behoeve van het spoornetwerk.

Ik heb ProRail specifiek gevraagd om te zorgen dat de Havenspoorlijn en de bijbehorende
emplacementen op orde komen en blijven. In oktober 2020 is uw Kamer geïnformeerd over
achterstallig onderhoud in de Rotterdamse haven.6 Aan de hand hiervan is ProRail een intern verbeterprogramma gestart, wat op 1 januari
2022 als een verbeterprogramma (verbeterprogramma Zee-Zevenaar) onder de beheerconcessie
is gecontinueerd. De initiële looptijd van dit programma was twee jaar (tot eind 2023),
waarbij op voorhand duidelijk was dat diverse werkzaamheden een langere doorlooptijd
kennen. De afgelopen twee jaar is er veel bereikt. Daarbij lag het zwaartepunt vooral
op het voldoen aan wet- en regelgeving en aan de vigerende eisen van omgevingsvergunningen
en aanwijzingen van de bedrijfsbrandweer, omdat dit randvoorwaardelijk is om treinen
te mogen rijden. ProRail heeft ook gewerkt aan het wegwerken van andere onderhoudsachterstanden
in de infra, maar is minder toegekomen aan het terugdringen van hinderrijke storingen
en daarmee het vergroten van de «klantwaarde» voor de goederensector. Ik ben dan ook
voornemens het programma met twee jaar te verlengen, waarbij de focus van het verbeterprogramma
de komende twee jaar zal komen te liggen op het verder wegwerken van de achterstanden
in de infra en het terugdringen van het aantal hinderrijke storingen. De komende maanden
zal de evaluatie van het huidige programma afgerond worden en zal ik met ProRail de
scope van het verlengde programma vaststellen. Een definitief besluit over de verlenging
neem ik in het voorjaar van 2024, waarna ik uw Kamer hierover zal informeren.

In kaart brengen urgente spooropgaven t/m 2030 en keuzemogelijkheden daarbij

De tweede beleidsprioriteit die ik ProRail heb meegegeven is het in kaart brengen
van urgente spooropgaven tot en met 2030 en het inzichtelijk maken van keuzemogelijkheden
daarbij. De focus heeft tot nu toe gelegen op dit beheerplan en de validatie van de
EOV reeksen die ik op 13 november aan de Tweede Kamer heb gezonden. Om verstandig
met de bredere spoorse opgaven om te kunnen gaan, blijft ProRail innoveren en ontwikkelt
zij een Integrale Ontwikkelagenda. In deze agenda beschrijft ProRail naar welke resultaten
(naar 2030 en verder) ze toewerkt, met welke opgaven ze in de toekomst te maken krijgt
en welke keuzeopties en beleidsafwegingen hierbij komen kijken.

Verdere ontwikkeling (van de taakuitvoering) van de organisatie

De derde beleidsprioriteit die ik aan ProRail mee heb gegeven, is het verder ontwikkelen
(van de taakuitvoering) van de organisatie, waar de integrale adviesrol een belangrijk
onderdeel van is. ProRail geeft aan ook in 2024 en 2025 haar adviesrol verder vorm
te willen geven vanuit haar unieke positie als spoorwegbeheerder, waarbij de kennis
en expertise van sectorpartijen onmisbaar is, evenals een effectieve samenwerking
met IenW.

Hiernaast heb ik ProRail gevraagd om bij alle activiteiten de samenwerking met sectorpartijen
voort te zetten en waar nodig te verbeteren. ProRail geeft in het beheerplan aan dat
zij de samenwerking met de vele partners onverminderd voortzet.

Ook heb ik ProRail gevraagd aandacht te besteden aan veiligheid, bijvoorbeeld via
het programma Aantoonbare Veilige Bereidbaarheid (AVB)7, een proactieve veiligheidscultuur en het verminderen van veiligheidsrisico’s op
overwegen.

ProRail schrijft in het beheerplan dat de focus van het programma AVB de komende jaren
zal liggen op het spoor en wissels. Over de veiligheidscultuur schrijft ProRail in
het beheerplan dat de samenwerking binnen de organisatie en met ketenpartners centraal
staat. ProRail speelt een belangrijke rol binnen de gehele spoorsector, waardoor zij
ook het goede voorbeeld moet geven. Ik verwacht daarom dat ProRail zich ook in de
komende periode inspant om de veiligheidscultuur verder te brengen. Wat betreft overwegen
geeft ProRail aan dat er een aantal belangrijke maatregelen zijn de komende periode:
het uitvoeren van het Plan van Aanpak Overwegen, het vervolgen van het programma Niet
Actief Beveiligde Overweg (NABO), het doen van onderzoek naar het (beter) beveiligen
van landbouwoverwegen, het implementeren van het Nederlandse overwegenrisicobeoordelingsmodel
(NORM) en het in samenwerking met stakeholders komen tot normering. Dit najaar ga
ik nader in op het thema overwegveiligheid in de najaarsbrief Spoorveiligheid.

Bovendien heb ik ProRail gevraagd om aandacht te besteden aan compliancy bij contracten. ProRail geeft in het beheerplan aan dat ze zich inzet om het aantal
non-compliant contracteringen (nu te hoog) in 2024 en 2025 terug te dringen en om
het aantal nieuwe non-compliant contracteringen te beperken.

Ambitieneutrale omzetting boden- en streefwaarden zitplaatskans

Vanwege de overstap naar een nieuwe meetmethode heeft NS een voorstel gedaan voor
de ambitieneutrale omzetting van prestatie indicatoren (PI’s) en bijbehorende bodem-
en streefwaarden rondom de zitplaatskans. Om de kwaliteit van de nieuwe boven- en
streefwaarden rondom de zitplaatskans te borgen, heb ik AEF gevraagd hierop een audit
uit te voeren.

Voor het berekenen van PI’s is het noodzakelijk om gebruik te maken van metingen van
reizigers. Momenteel doet NS dit via het model ROCKT, in combinatie met het fractiemodel.
ROCKT maakt naast tellingen in de trein alleen gebruik van de gegevens van reizigers
die met een OV-chipkaart in- en uitchecken. Het is voor ROCKT niet mogelijk om nieuwe
betaalmethodes in kaart te brengen. Het nieuwe model FLUX kan dit wel. Om die reden
stapt NS per 1 januari 2024 over naar dit model. Doordat het systeem om reizigersaantallen
in kaart te brengen verandert, veranderen ook de waarden van de PI’s waarvoor deze
reizigersaantallen worden gebruikt. Deze verandering dient op een wijze te worden
gedaan waarbij het ambitieniveau gelijk blijft.

AEF concludeert dat de gekozen methodiek voor de ambitieneutrale omzetting van bodem-
en streefwaarden rondom de PI’s de best passende is. Van de drie keuzes heeft er één
geen invloed op de uitkomsten en zijn de andere twee inhoudelijk logisch beargumenteerbaar.
Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid wordt gesteld dat een andere partij
dezelfde keuze zou hebben gemaakt. Ik zal daarom instemmen met het voorstel van NS
om de bodem- en streefwaarden rondom de zitplaatskans aan te passen.

Evaluatie subsidieregeling OV-Klantenbarometer 2018–2022

De OV-klantenbarometer (hierna: OVKB) is een landelijk onderzoek naar de mening van
reizigers over de ritten die zij op dat moment maken in het Openbaar Vervoer (hierna:
OV). Voor dit onderzoek heb ik aan het Kennisplatform CROW-KpVV (hierna: CROW) van
2018 tot en met 2022 via een subsidieregeling een subsidie gegeven. Goudappel voerde
het onderzoek, namens CROW, tussen 2018 en 2022 uit. Conform de tijdelijke subsidieregeling
OV-Klantenbarometer heb ik KWINK Groep gevraagd deze regeling op doeltreffendheid
te evalueren. KWINK Groep heeft deze evaluatie afgerond. KWINK Groep deed hiervoor
bronnenonderzoek en nam interviews af met het Ministerie van IenW, verschillende vervoersregio’s
en vervoerders, Rover en CROW. De evaluatie heeft iets later plaatsgevonden, dan in
artikel 15 van deze subsidieregeling voorgeschreven staat. Zo kon ik ook de laatste
maanden van 2022 in deze evaluatie meenemen.

Uit de evaluatie blijkt dat de subsidieregeling doeltreffend is. Dit blijkt uit de
inrichting, uitvoering en de effecten van de OVKB. KWINK Groep concludeert onder meer
dat de OVKB-inzicht geeft in de klanttevredenheid van OV-reizigers en dat deze bijdraagt
bij aan het inzicht in de wensen en behoeften van reizigers. Hierbij wordt door de
vervoerders en ov-autoriteiten aangegeven dat zij de inzichten uit de OVKB kunnen
gebruiken als basis voor aanvullend onderzoek naar precieze verbetermogelijkheden.

KWINK Groep geeft verschillende aanbevelingen mee om de OVKB nog te verbeteren. Zo
geeft KWINK Groep aan onder andere wat inhoudelijke aanbevelingen mee om vragenlijsten
te verruimen, zoals het gebruik van deelmobiliteit en de ketenreis. Daarnaast geeft
KWINK Groep ook procesmatige aanbevelingen zoals het vervroegen van de publicatiedatum
van de OVKB, om dit meer in lijn te brengen met jaarverantwoordingen van de vervoerders
zelf. Over deze en de andere aanbevelingen die in het rapport van KWINK Groep beschreven
worden, zal ik met de betrokken partijen in gesprek gaan.

Internationale benchmark

Conform de eisen in de concessies voeren NS en ProRail elke drie jaar een internationale
benchmark uit. Hiermee monitoren zij de ontwikkeling van hun prestaties ten opzichte
van vervoerders en infrastructuurbeheerders uit verschillende landen (o.a. België,
Zwitserland, Denemarken, Frankrijk, Groot-Brittannië, Zweden en Duitsland). Bijgevoegd
vindt u de benchmark over de periode 2017–2021. Deze benchmark bestaat uit een gezamenlijke
hoofdrapportage van NS en ProRail, achtergrondrapportages van zowel NS als ProRail
en een beoordeling van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid (KiM). De benchmark
van ProRail kent een andere opzet dan voorheen: in plaats van een volledig in eigen
beheer uitgevoerde benchmark, heeft ProRail ditmaal de jaarlijkse in Europees verband
uitgevoerde PRIME-benchmark8 voorzien van een analyse waarin de belangrijkste bevindingen en conclusies voor de
Nederlandse situatie worden toegelicht. Deze aanpak heeft als voordeel dat de vergelijkingsgroep
fors is gegroeid (van 6, naar 19 infrabeheerders).

Omdat de benchmark twee «coronajaren» beslaat, geeft deze een eerste inzicht in de
verschillende effecten van COVID-19 op de prestaties van de vervoerders en infrastructuurbeheerders9. Hoewel het Nederlandse spoor nog steeds één van de drukst bereden netwerken is met
reizigerstreinen, blijkt uit de vergelijking dat het herstel van de benutting van
het spoor naar het niveau voor corona langzamer verloopt dan bij een aantal vergelijkingspartners.
Verder blijkt uit de benchmark dat NS en ProRail op een aantal punten (nog steeds)
bovengemiddeld presteren ten opzichte van de benchmarkpartners. Dit geldt onder meer
voor veiligheid, de (hoge) klanttevredenheid, de reizigers- en treinpunctualiteit,
de energie-efficiëntie en het aantal storingen per spoorkilometer. Op een aantal punten
scoren NS en ProRail minder goed ten opzichte van de benchmarkpartners, en op deze
punten valt mogelijk nog van de koplopers te leren, zoals ten aanzien van de punctualiteit
van goederenvervoer en het aantal opgeheven treinen. In de benchmark is er voor het
eerst ook aandacht voor uitdagingen die de toenemende extremere weersinvloeden met
zich meebrengen. NS en ProRail benadrukken het belang van kennisdeling met andere
infrabeheerders en vervoerders en van nader onderzoek naar de effecten van klimaatverandering
op prestaties en (beheer)kosten.

Ik heb zoals gebruikelijk ook het KiM gevraagd om een oordeel te vellen over de uitvoering
van de benchmark. Het KiM is verheugd met de rijke set aan informatie die de benchmark
biedt over de prestaties van NS en ProRail ten opzichte van de vergelijkingspartners,
en doet voorts een aantal suggesties voor vervolgonderzoek en ter betrekking bij de
volgende benchmark. Ik ga met NS en ProRail in gesprek over de manier waarop zij de
aanbevelingen van het KiM meenemen in de volgende benchmark. NS en ProRail zullen
zoals gebruikelijk in hun volgende vervoer- en beheerplan ingaan op de maatregelen
die zij naar aanleiding van de benchmark treffen.

Tot slot

In het vervoer- en beheerplan hebben NS en ProRail de uitdagingen en kansen voor de
komende periode beschreven. Ik verwacht dat beide organisaties zich maximaal in zullen
spannen om de beschreven plannen en ambities waar te kunnen maken. Zoals gebruikelijk
informeer ik uw Kamer via de (half)jaarverantwoordingen over de voortgang van de uitvoering
van het desbetreffende vervoer- en beheerplan. Het eerstvolgende moment zal in het
voorjaar van 2024 zijn, als ik uw Kamer de jaarverantwoordingen van NS en ProRail
toestuur.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen