Brief regering : Fiche: Herziening kader buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten

Nr. 3862
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 7 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling Talent Mobility Package (Kamerstuk 22 112, nr. 3856)

Fiche: Aanbeveling leermobiliteitsmogelijkheden (Kamerstuk 22 112, nr. 3857)

Fiche: Commissieaanbeveling erkenning kwalificaties van derdelanders (Kamerstuk 22 112, nr. 3858)

Fiche: Verordening EU-talentenpool (Kamerstuk 22 112, nr. 3859)

Fiche: Verordening welzijn en traceerbaarheid van honden en katten (Kamerstuk 22 112, nr. 3860)

Fiche: Herziening verordening dierenwelzijn tijdens transport (Kamerstuk 22 112, nr. 3861)

Fiche: Herziening kader buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening kader buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten

1. Algemene gegevens

a) Titels voorstellen

1. Richtlijn tot wijziging van Richtlijn 2013/11/EU betreffende alternatieve beslechting
van consumentengeschillen, en van de Richtlijnen (EU) 2015/2302, (EU) 2019/2161 en
(EU) 2020/1828;

2. Verordening tot intrekking van Verordening (EU) nr. 254/2013 en tot wijziging van
de Verordeningen (EU) 2017/2394 en (EU) 2018/1724 wat betreft het stopzetten van het
Europese ODR-platform;

3. Aanbeveling (EU) 2023/2211 van de Commissie betreffende kwaliteitseisen voor geschillenbeslechtingsprocedures
die worden aangeboden door online marktplaatsen en uniale ondernemersorganisaties

b) Datum ontvangst Commissiedocumenten

17 oktober 2023

c) Nr. Commissiedocumenten

1. COM (2023) 649

2. COM (2023) 647

3. C (2023) 7019

d) EUR-Lex

1. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=COM:2023:649:FIN

2. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52023PC0647…

3. https://eur-lex.Europa.eu/legal-content/NL/TXT/PDF/?uri=PI_COM:C(2023)7…

e) Nr. impact assessments Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2023) 335, SWD (2023) 337 en SEC (2023) 347

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Concurrentievermogen

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid in nauwe samenwerking met Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Voor 1 en 2: artikel 114 VWEU. Voor 3: artikel 292 VWEU.

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Voor 1 en 2: Gekwalificeerde meerderheid. Voor 3: n.v.t.

j) Rol Europees Parlement

Voor 1 en 2: Medebeslissingsprocedure. Voor 3: n.v.t.

2. Essentie voorstel

Op 17 oktober 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: de Commissie) voorgesteld
het kader voor de buitengerechtelijke geschilbeslechting van consumentengeschillen
(alternative dispute resolution, ADR) en de online beslechting van consumentengeschillen
(online dispute resolution, ODR) te herzien via drie initiatieven. Allereerst een
richtlijnvoorstel tot wijziging van de Richtlijn betreffende alternatieve beslechting
van consumentengeschillen (hierna: ADR-richtlijn1). Ten tweede een verordeningsvoorstel tot intrekking van de Verordening betreffende
onlinebeslechting van consumentengeschillen (hierna ODR-verordening2). Tot slot een aanbeveling gericht op online marktplaatsen en uniale ondernemersorganisaties
met een eigen geschilbeslechtingsmechanisme. Deze voorstellen en de aanbeveling worden
tezamen behandeld in dit BNC-fiche.

1. Wijziging van de ADR-Richtlijn

Met de wijziging van de ADR-Richtlijn beoogt de Commissie het kader van buitengerechtelijke
beslechting van consumentengeschillen aan te passen aan de ontwikkelingen op consumentenmarkten,
waaronder de groei van aankopen in een online omgeving, en het gebruik van ADR door
ondernemers en consumenten, in het bijzonder voor grensoverschrijdende geschillen,
te bevorderen. Het voorstel betreft minimumharmonisatie. De ondernemersdeelname aan
ADR blijft vrijwillig (tenzij op grond van andere EU-wetgeving of nationale wetgeving
een aansluitingsplicht is ingevoerd).

De richtlijn stelt de volgende wijzigingen voor. Allereerst een uitbreiding van het
materiële en geografische toepassingsgebied van de ADR-richtlijn. De richtlijn is
nu enkel van toepassing op contractuele geschillen tussen consumenten en ondernemers.
Dit materiële toepassingsgebied wordt in het voorstel uitgebreid naar geschillen tussen
consumenten en ondernemers in niet-contractuele of precontractuele situaties over
in het Unierecht vastgelegde consumentenrechten inzake oneerlijke handelspraktijken
en -voorwaarden, de verplichting tot precontractuele informatieverstrekking, non-discriminatie
op grond van nationaliteit of woonplaats, de toegang tot dienstverlening en bezorging,
de herstelmogelijkheden bij non-conformiteit van het product of de digitale content,
het recht om van provider te wisselen en passagiers- en reizigersrechten3. Daarnaast wordt het geografische toepassingsgebied uitgebreid door het ook voor
een ondernemer uit een derde land mogelijk te maken om deel te nemen aan ADR bij een
geschil met een EU-consument.

Verder wordt ondernemersdeelname aan ADR gestimuleerd door de introductie van een
antwoordplicht voor ondernemers op een verzoek tot deelname aan ADR door een ADR-entiteit.
Daarentegen wordt de verplichting voor ondernemers om consumenten te informeren over
ADR en de intentie om wel of niet deel te nemen aan ADR geschrapt. Voorts worden voorstellen
gedaan tot gerichtere consumentenbijstand bij ADR: iedere lidstaat moet een Europees
consumentencentrum (ECC), een consumentenorganisatie of een ander orgaan aanwijzen
als ADR-contactpunt om informatie over en bijstand bij ADR-procedures te verstrekken.

Kwetsbare consumenten op digitale markten worden beter beschermd doordat consumenten
klachten en ondersteunende stukken online kunnen inzien en op verzoek documenten in
een niet-digitaal formaat ontvangen en doordat digitale ADR-procedures eenvoudig en
inclusief toegankelijk moeten zijn. ADR-procedures worden daarnaast gebruiksvriendelijker
en transparanter doordat partijen het recht krijgen om te verzoeken dat het resultaat
van een geautomatiseerde ADR-procedure door een natuurlijke persoon wordt getoetst.
Ook wordt het mogelijk voor ADR-instanties om zaken met soortgelijke elementen te
kunnen bundelen nadat de consument hiervan in kennis is gesteld en hem de mogelijkheid
is geboden om dit af te wijzen.

2. Intrekken van ODR-verordening

De ODR-verordening inzake de online geschilbeslechting in consumentenzaken regelt
het ODR-platform. Het ODR-platform is een gratis hulpmiddel op het internet (een webtool)
dat de consument kan gebruiken om contact op te nemen met de ondernemer bij problemen
op het gebied van online winkelen of voor het doen van een ADR-verzoek. Op het ODR-platform
staat een overzicht van de aangewezen ADR-instanties per lidstaat. Het platform kost
€ 500.000 per jaar maar wordt nauwelijks gebruikt (EU-breed worden er zo’n 200 zaken
per jaar via het platform doorverwezen naar ADR-instanties). De Commissie stelt daarom
voor de ondersteuningstaak neer te leggen bij nationale ADR-contactpunten, zoals het
reeds in iedere lidstaat bestaande ECC. De Commissie zal een digitaal interactief
instrument ontwikkelen dat algemene informatie over verhaalmogelijkheden van consumenten
bevat en links verschaft naar de webpagina’s van de nationale ADR-contactpunten. Ook
de lijst met ADR-instanties per lidstaat blijft online toegankelijk via de website
van de Commissie.

3. Aanbeveling voor online marktplaatsen

De Commissie doet de aanbeveling dat online marktplaatsen en zogeheten «uniale ondernemersorganisaties»
met leden in meerdere lidstaten die zelf in geschilbeslechtingsprocedures voorzien
voor consumenten en handelaren, de relevante kwaliteitscriteria van de ADR-richtlijn
overeenkomstig toepassen. Deze criteria zien onder meer op de deskundigheid, onafhankelijkheid
en onpartijdigheid van de voor deze geschilbeslechting verantwoordelijke personen
en de effectiviteit en eerlijkheid van de procedure. Indien zij gebruik maken van
geautomatiseerde procedures om geschillen op te lossen, wordt aanbevolen om dit kenbaar
te maken en partijen bij het geschil het recht te verlenen om te verzoeken dat het
resultaat door een natuurlijke persoon wordt getoetst. Daarnaast wordt aanbevolen
dat zij minimaal om de twee jaar verslagen publiceren over de wijze waarop de kwaliteitscriteria
worden toegepast.

a) Impact assessment Commissie

Het richtlijnvoorstel is gepubliceerd met een impact assessment en een evaluatie van
de huidige ADR-Richtlijn. In de impact assessment wordt ook aandacht besteed aan de
gevolgen van het intrekken van de ODR-verordening. De evaluatie concludeert dat er
onvoldoende gebruik wordt gemaakt van alternatieve geschillenbeslechting. De evaluatie
benoemt een aantal oorzaken: de kosten en de complexiteit van ADR-procedures, taalbarrières,
een te nauw toepassingsgebied van de richtlijn en het bestaan van verschillen in wetgeving
tussen lidstaten doordat er sprake is van minimumharmonisatie. Volgens het impact
assessment beoogt het richtlijnvoorstel de volgende drie problemen op te lossen. Ten
eerste dat de ADR-Richtlijn niet goed aansluit bij digitale markten, ten tweede dat
consumenten en bedrijven weinig gebruik maken van ADR-procedures en ten derde dat
ADR weinig wordt gebruikt in grensoverschrijdende gevallen. Deze problemen worden
veroorzaakt door marktontwikkelingen en tekortkomingen van het huidige ADR-systeem,
aldus de Commissie. Zo heeft de online handel een sterke groei doorgemaakt. Hierdoor
komen consumenten ook navenant vaker in aanraking met oneerlijke precontractuele online
handelspraktijken, zoals misleidende informatie of reclame. De Commissie verwacht
dat het aantal geschillen over de precontractuele fase zal stijgen. Daarnaast is in
toenemende mate sprake van niet-naleving van EU-recht in deze online markten, en groeit
de online handel van EU-consumenten met handelaren in derde landen, waar er veelal
geen ADR-voorzieningen bestaan.

Daarnaast gaat de Commissie uit van tekortkomingen van het huidige ADR-stelsel. Zo
ziet de Commissie een beperkt bewustzijn bij consumenten en handelaren over het bestaan
en de voordelen van ADR-procedures. Daarnaast vormen kosten van grensoverschrijdende
ADR-procedures voor ADR-instanties, handelaren en consumenten (die in bijna de helft
van de lidstaten een eigen bijdrage moeten betalen voor een ADR-procedure) een potentiële
drempel voor het starten van een ADR-procedure. Verder is er steeds vaker sprake van
private online geschillenoplossing door online marktplaatsen zelf die van beperkte
kwaliteit is. De Commissie schat dat consumenten hierdoor in totaal 383 miljoen euro
per jaar schade lijden.

Met de wijziging van de ADR-Richtlijn wil de Commissie ADR beter bij de online handelsomgeving
laten aansluiten, het gebruik van ADR voor consumenten en handelaren verbeteren en
van grensoverschrijdende ADR stimuleren. De Europese Commissie heeft in het impact
assessment verschillende opties overwogen. Deze waren, naast de in het richtlijnvoorstel
uitgewerkte voorkeursoptie (optie C in het impact assessment), het gebruik van niet-wettelijke
maatregelen, zoals trainingen en promotie (optie A), het uitbreiden van het geografische
toepassingsbereik naar derde landen en het aanpassen van procedurele regels om dit
te faciliteren, alsmede een aanbeveling ten aanzien van precontractuele informatie
(optie B) en verdere harmonisatie met een Europees ADR-systeem en uitbreiding van
het materiele en geografische toepassingsbereik (optie D).

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het Nederlands beleid richt zich op een goede toegang tot het recht voor burgers en
bedrijven. De overheid draagt in dat kader zorg voor een goede juridische infrastructuur
die duurzame oplossingen kan bieden voor problemen en geschillen. Het kabinet vindt
het belangrijk dat zowel burgers als bedrijven en organisaties hun geschillen of problemen
op een laagdrempelige, duurzame en passende wijze (kunnen) oplossen. ADR maakt onderdeel
uit van die juridische infrastructuur. Nederland kent door de Stichting Geschillencommissies
Consumentenzaken (SGC) een groot aantal geschillencommissies waar consumenten terecht
kunnen als zij een geschil hebben met een ondernemer. Naast de SGC zijn er in Nederland
nog drie andere erkende ADR-instanties.4 Voor deze drie geschillencommissies geldt op grond van Nederlandse sectorale wetgeving
een aansluitplicht voor ondernemers. Voor vrijwel alle onder de SGC vallende geschillencommissies
geschiedt aansluiting door de ondernemer of branche op vrijwillige basis. Branches
dragen bij de SGC zelf zorg voor de financiering van hun geschillencommissie. Voor
Nederland is het van belang dat het richtlijnvoorstel bijdraagt aan een daadwerkelijke
verbetering van consumentenbescherming en dat branches en brancheorganisaties, ook
op vrijwillige basis, betrokken blijven bij hun geschillencommissie. De Nederlandse
inzet zal erop toezien dat de voorgestelde wijzigingen deze vrijwillige deelname niet
in de weg zal staan.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

1. Wijziging van de ADR-Richtlijn

Het kabinet staat positief tegenover het uitgangspunt van de Commissie om de doeltreffendheid
van ADR voor consumenten in Europa verder te vergroten. Met de snelle ontwikkeling
van e-commerce en digitale dienstverlening is het verstandig dat ook op die gebieden
de consumentenbescherming voldoende op orde is. Effectieve ADR-procedures die aansluiten
bij de behoeften van de consument en de omstandigheden van de markt kunnen het consumentenvertrouwen
bij (online) aankopen vergroten en de (online) interne markt stimuleren.

Wel bestaan er twijfels en onduidelijkheden op het punt van de uitbreiding van het
toepassingsbereik voor zover er (nog) geen sprake is van een rechtsverhouding/overeenkomst
tussen de consument en de ondernemer. Het is voor het kabinet op dit moment nog onvoldoende
duidelijk welke geschillen in deze fase zouden kunnen ontstaan, die vatbaar en geschikt
zijn voor buitengerechtelijke geschilbeslechting met het oog op genoegdoening voor
de consument. Mede daardoor is er onvoldoende zicht op de praktische gevolgen. Het
kabinet zal zich tijdens de onderhandelingen inzetten voor meer duidelijkheid op deze
punten. Inzet van het kabinet is steeds gericht op het effectief verbeteren van de
consumentenbescherming. In dat kader vraagt het zich af of de voorgestelde uitbreiding
van het toepassingsbereik daadwerkelijk leidt tot meer gebruik van ADR en een betere
consumentenbescherming. Voor de bij de SGC aangesloten geschillencommissies is de
bevoegdheid om geschillen te beslechten thans in veel gevallen gebaseerd op het lidmaatschap
van de ondernemer bij een brancheorganisatie die is aangesloten bij een geschillencommissie
van de SGC. De ondernemer stemt dan door de aansluiting bij de brancheorganisatie
in met afhandeling van geschillen over een overeenkomst die door de ondernemer met
een individuele consument is gesloten. Daarnaast is er ook een aantal ondernemers
rechtstreeks aangesloten bij de SGC. Als de ondernemer niet op een van deze twee manieren
is aangesloten bij een brancheorganisatie geldt dat steeds de instemming van de betreffende
ondernemer nodig is voor de behandeling van een geschil. Inzet van het kabinet is
gericht op het handhaven dan wel het vergroten van draagvlak voor ADR, bij consumenten
én bij brancheorganisaties en individuele ondernemers. Het kabinet vraagt zich af
of het middel dat de Commissie inzet, de verruiming van het toepassingsbereik, het
doel van het vergroten van gebruik ADR niet voorbijschiet. Voorkomen moet worden dat
de uitbreiding van de reikwijdte naar geschillen in de pre- of niet-contractuele fase
ertoe leidt dat brancheorganisaties en bedrijven juist minder bereid zijn om zich
aan te sluiten bij ADR-commissies.

Hierbij komt dat in Nederland de Reclame Code Commissie, de Autoriteit Consument en
Markt (ACM), de Autoriteit Financiële Markten (AFM) of de Nederlandse Zorgautoriteit
(NZA) al voorzien in mogelijkheden voor de afhandeling van consumentenklachten in
de precontractuele fase of in de situatie dat er in het geheel geen overeenkomst tot
stand komt. Zo heeft de ACM bijvoorbeeld al de bevoegdheid om kennis te nemen van
misleidende reclame op grond van Richtlijn oneerlijke handelspraktijken5. Het kabinet zal er zich in de onderhandelingen voor inzetten dat een uitbreiding
van het materiële toepassingsbereik eenduidig, proportioneel en uitvoerbaar zal zijn,
zowel voor ondernemers als voor ADR-instanties. Hierbij zal steeds het doel van verbeterde
consumentenbescherming door ADR in het oog gehouden worden.

Het kabinet heeft bedenkingen bij de meerwaarde van het openstellen van ADR voor ondernemers
uit derde landen en wijst op een mogelijke stijging van uitvoeringslasten. In het
geval een consument een overeenkomst sluit met een ondernemer uit een derde land,
kan de overeenkomst een rechtskeuze voor het recht van het land van vestiging van
de ondernemer bevatten. Hoewel een dergelijke rechtskeuze er op grond van de Rome
I-verordening niet toe kan leiden dat de consument de bescherming verliest van het
EU consumentenrecht, kunnen de uitvoeringslasten voor ADR-instanties sterk toenemen
als van hen gevraagd wordt om kennis te nemen van het recht van derde landen. Overigens
wordt de kans dat een ondernemer uit een derde land instemt met ADR niet heel groot
geacht. Komt het tot een voor een consument positieve uitspraak dan is het verkrijgen
van nakoming van de uitspraak als de ondernemer niet vrijwillig meewerkt, bijzonder
lastig bij een buiten de Europese Unie gevestigde ondernemer. Het mogelijk maken dat
ondernemers uit derde landen terecht kunnen bij een ADR-instantie leidt tot grote
aanpassingen, terwijl de toegevoegde waarde voor de consumentenbescherming naar verwachting
beperkt is. In de onderhandelingen zal het kabinet zich ervoor inzetten dat uitbreiding
van het geografische toepassingsbereik niet leidt tot een in vergelijking tot de meerwaarde
van deze uitbreiding disproportionele stijging van de uitvoeringslasten.

Het kabinet steunt het schrappen van de plicht voor de ondernemer om informatie te
verstrekken over het al dan niet aangesloten zijn bij een ADR-instantie. Dit leidt
tot administratieve lasten- en kostenvermindering voor het bedrijfsleven. Ondernemers
die zijn aangesloten bij een ADR-instantie verstrekken consumenten deze informatie
al uit eigen beweging.

Het kabinet heeft twijfels over de toegevoegde waarde van de plicht voor ondernemers
(ongeacht of ze zijn aangesloten bij een geschillencommissie) om, als zij door een
ADR-entiteit worden aangeschreven, binnen 20 werkdagen te antwoorden of ze willen
deelnemen aan ADR. Het kabinet vraagt zich ook af de introductie van een dergelijke
plicht toegevoegde waarde heeft, aangezien ervan uitgegaan kan worden dat als de ondernemer
niet antwoordt, hij daarmee aangeeft niet open te staan voor een ADR-procedure. Ook
vanuit ADR-instanties zijn twijfels geuit over de uitvoerbaarheid van deze regeling.
Zij geven aan dat onvoldoende duidelijk is wat van de ADR-instantie concreet verwacht
wordt bij het aanschrijven van binnenlandse en buitenlandse ondernemers (rappelleren
bijvoorbeeld) en wat de gevolgen zijn als een reactie uitblijft. Het aanschrijven
van buitenlandse ondernemers zorgt voor extra werklast. Voorts is onduidelijk of en
zo ja, op welke wijze, de niet-naleving van de plicht wordt gesanctioneerd. In Nederland
zijn onder meer de ACM en AFM belast met handhaving van consumentenbescherming. Handhaving
van de antwoordplicht kan, afhankelijk van de mate waarin er prioriteit aan wordt
gegeven, tot extra kosten leiden. Bij buiten Nederland gevestigde ondernemers is om
naleving af te dwingen medewerking van de handhavende instantie in het land van vestiging
van de ondernemer nodig. Het kabinet vraagt zich af of de vermeende toegevoegde waarde
van de antwoordplicht in verhouding staat tot de uitvoerings- en handhavingslasten
die de plicht met zich brengt. In de onderhandelingen zal het kabinet zich ervoor
inzetten dat de plichten voor ADR-instanties en bedrijven en de toezichthouders effectief,
duidelijk en praktisch uitvoerbaar zijn.

Het kabinet staat positief ten opzichte van het voorstel van de Commissie om bundeling
van zaken mogelijk te maken, ervan uitgaande dat het aan de ADR-instantie blijft om
te bepalen of bundeling aangewezen is. Er is wel behoefte aan meer duidelijkheid over
wat dit in de praktijk betekent. Het uitgangspunt van de klachtbehandeling bij ADR
door een geschillencommissie blijft het geschil dat de individuele consument met de
ondernemer heeft bij wie hij producten heeft gekocht of diensten heeft afgenomen.

Het kabinet steunt in beginsel het vervangen van de jaarlijkse rapportageverplichting
door een tweejaarlijkse rapportageverplichting en het schrappen van de verplichting
van verslaglegging over samenwerking in Europese ADR-netwerken. Dit levert administratieve
lastenverlichting voor ADR-instanties op. Er zijn wel vragen hoe voorkomen kan worden
dat dit lagere kwaliteitsstandaarden in de hand werkt voor geschillencommissies. In
de onderhandelingen zal het kabinet meer duidelijkheid vragen op dit punt.

Het kabinet is in beginsel positief over de voorgestelde regeling voor het inschakelen
van de nationale ECC-contactpunten voor hulp bij grensoverschrijdende en nationale
ADR. Dit sluit grotendeels aan bij de bestaande praktijk. Naar verwachting zal er
vaker een beroep op het ECC worden gedaan. Dat kan waarschijnlijk worden opgevangen
door de 2 FTE die momenteel werkzaam zijn als nationaal contactpunt voor het ODR-platform
in te zetten voor het ECC in Nederland. Mogelijk zou deze capaciteit nog verder moeten
worden uitgebreid. Wel meent het kabinet dat onduidelijkheid over de reikwijdte van
de richtlijn door kan werken in de taken van het ECC en de benodigde capaciteit hiervoor.
Ook vanuit het oogpunt van het ECC is een heldere afbakening van de reikwijdte dus
noodzakelijk. Het is wenselijk dat de rol van ECC-contactpunten duidelijk is en de
werklast voor ECC-contactpunten binnen de bestaande capaciteit blijft.

2. ODR-Verordening

Het kabinet staat positief tegenover het schrappen van het ODR-platform. Dit wordt
nauwelijks gebruikt doordat verzoeken van consumenten aan handelaren via het platform
weinig respons krijgen en levert dus weinig meerwaarde op. De taken van het platform
kunnen worden ondervangen door nationale ADR-contactpunten, zoals het ECC. Naar verwachting
is het ECC voor consumenten laagdrempeliger toegankelijk dan het ODR-platform. Dit
kan er toe leiden dat het ECC in de nieuwe rol van contactpunt vaker wordt benaderd.
De Commissie gaat er vanuit dat de wijziging budgetneutraal kan geschieden. Of dit
het geval is, is afhankelijk van de mate waarin het ECC zal worden ingeschakeld.

3. Aanbeveling voor online marktplaatsen

Gezien de groeiende rol van online marktplaatsen verwelkomt het kabinet de aanbeveling
waarin markplaatsen worden opgeroepen consumenten en ondernemers een eerlijke en onpartijdige
interne geschilbeslechtingsprocedure aan te bieden. Het is logisch en waardevol als
hierbij de kwaliteitscriteria van de ADR-richtlijn worden toegepast. Het kabinet constateert
dat consumenten in toenemende mate producten en diensten van ondernemers kopen van
of via een online marktplaats. In het eerste geval komt een koopovereenkomst tot stand
tussen de consument en de online marktplaats. In het tweede geval komt een overeenkomst
tot stand tussen de consument en de ondernemer die op de markplaats actief is. Online
marktplaatsen spelen een grote rol in het bij elkaar brengen van consumenten en ondernemers.
Zij nemen ook vaak een deel van de uitvoering van de overeenkomst op zich, zoals de
betaling of de verzending. Soms is het voor consumenten onduidelijk of zij zaken doen
met het online platform of met de ondernemer. Het kabinet vindt dat dergelijke geschilbeslechtingsprocedures
ook open moeten staan voor geschillen over de dienstverlening van de online marktplaats
zelf.

Het kabinet zal nadere verduidelijking vragen van de Commissie over wat bedoeld wordt
met «uniale ondernemersorganisaties». Als hieronder brancheorganisaties met leden
in meerdere landen verstaan wordt, is het kabinet vooralsnog niet overtuigd dat het
nuttig en nodig is dat (ook) zij zelf geschilbeslechtingsprocedures aanbieden aan
consumenten en handelaren. De herziene ADR-richtlijn voorziet al in instrumenten om
digitale en grensoverschrijdende geschilbeslechting toegankelijker te maken voor consumenten
en ondernemers. Het kabinet ziet daarom op dit moment niet de toegevoegde waarde om
aan brancheorganisaties te vragen om zelf iets vergelijkbaars op te zetten, mede vanwege
de extra administratieve lasten die dit met zich meebrengt.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op het moment van schrijven is nog onvoldoende duidelijk welke standpunten het Europees
Parlement en andere lidstaten zullen innemen ten opzichte van de voorstellen. Bij
een eerste presentatie van het voorstel door de Commissie hebben meerdere lidstaten
kritische vragen gesteld ten aanzien van de uitbreiding van het materiële en geografische
toepassingsbereik van de ADR-richtlijn. In het Europees Parlement is Laura Ballarín
Cereza (Progressieve Alliantie van Socialisten en Democraten) aangewezen als rapporteur
voor de Commissie Interne Markt en Consumentenbescherming (IMCO).

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid met betrekking tot het
voorstel tot wijziging van de ADR-richtlijn en het voorstel tot intrekking van de
ODR-verordening is positief. Beide voorstellen zijn gebaseerd op artikel 114 VWEU.
Artikel 114 VWEU geeft de EU de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen inzake
de harmonisatie van de interne markt. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag,
doordat met de wijziging van de richtlijn en de intrekking van de verordening geschilbeslechting
wordt geregeld, wat onder de interne markt valt. Op het terrein van de interne markt
is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op grond van artikel 4,
tweede lid, sub a VWEU.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid met betrekking tot de aanbeveling
is ook positief. De aanbeveling is gebaseerd op artikel 292 VWEU. Dit artikel geeft
de Commissie de bevoegdheid om aanbevelingen vast te stellen op de gebieden waarop
de EU bevoegd is. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. De aanbeveling
ziet op kwaliteitseisen voor geschilbeslechtingsprocedures en dat valt onder de interne
markt. Op dit terrein is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
op grond van artikel 4, tweede lid, sub a VWEU.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het richtlijnvoorstel
is positief. Het voorstel heeft tot doel het gebruik van ADR door ondernemers en consumenten
te bevorderen door het kader van buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen
geschikt te maken voor de behandeling van alle geschillen die in een online omgeving
kunnen ontstaan. Ten aanzien van de subsidiariteit van het verordeningsvoorstel is
het oordeel van het kabinet ook positief. Het verordeningsvoorstel heeft tot doel
de ODR-verordening in te trekken. Hierdoor wordt het Europese ODR platform waarvan,
volgens de Commissie, te weinig gebruik wordt gemaakt om de jaarlijkse onderhoudskosten
te rechtvaardigen, afgeschaft. Gezien het feit dat deze voorstellen zien op grensoverschrijdende
consumentengeschillen kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Daarom is een EU-aanpak nodig. Bovendien kan
wijziging en intrekking van bestaande EU-regelgeving slechts op EU-niveau plaatsvinden.
Daarnaast worden door de voorstellen voor een richtlijn en verordening belemmeringen
op de interne markt weggenomen, doordat het consumenten via een adequaat systeem van
geschilbeslechting volledige toegang biedt tot die interne markt, en doordat ondernemers
hierdoor beter hun concurrentiepositie kunnen benutten. Om die redenen is optreden
op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van de aanbeveling
is positief. De aanbeveling heeft tot doel het bevorderen van hoge kwaliteitscriteria
van door onlinemarktplaatsen en ondernemersorganisaties aangeboden geschillenbeslechtingsprocedures.
Gezien de grensoverschrijdende en digitale aard van online marktplaatsen en uniale
ondernemersorganisaties kan dit onvoldoende door de lidstaten op centraal, regionaal
of lokaal niveau worden aangestuurd, zodat een EU-aanpak wenselijk is.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
voor een wijziging van de ADR-richtlijn is positief met twee aandachtspunten. De voorgestelde
wijziging van de ADR-richtlijn heeft tot doel om het gebruik van ADR door ondernemers
en consumenten te bevorderen door het kader van buitengerechtelijke beslechting van
consumentengeschillen geschikter te maken voor de behandeling van geschillen die ontstaan
in een online omgeving. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken, doordat het voorstel de mogelijkheid van het inschakelen van buitengerechtelijke
procedures voor consumenten en ondernemers qua geschillen uitbreidt en beoogt te vergemakkelijken.
Bij de uitvoering van de buitengerechtelijke geschilbeslechting is in het bijzonder
aandacht voor consumenten met beperkte digitale vaardigheden. Het voorgestelde optreden
gaat in het algemeen niet verder dan noodzakelijk, omdat het voorstel minimumharmonisatie
betreft waarbij er voldoende ruimte aan de lidstaten wordt gegeven. Het kabinet ziet
wel aandachtspunten bij voorgestelde uitbreiding van de reikwijdte van de ADR-richtlijn
en bij de voorgestelde invoering van een antwoordplicht voor ondernemers. Het is de
vraag of de voorgestelde bepalingen geschikt zijn om de doelstelling van verbeterde
consumentenbescherming en het bevorderen van ADR daadwerkelijk en effectief te verwezenlijken.

Bij de uitbreiding van reikwijdte gaat het zowel om de geografische reikwijdte als
de materiële reikwijdte. Ten aanzien van de uitbreiding van de geografische reikwijdte
vraagt het kabinet zich af of hiermee het doel van consumentenbescherming en het bevorderen
van ADR wordt bereikt. Het zal, als een ondernemer uit een derde land al instemt met
het voorleggen van het geschil aan ADR, voor een consument bijzonder lastig zijn om
de ondernemer uit een derde land tot nakoming van de uitspraak van de ADR-instantie
te bewegen als deze niet vrijwillig aan de uitspraak voldoet. Hier komt bij dat de
uitvoeringslasten voor de ADR-instantie sterk toenemen indien het bij een geschil
met een ondernemer uit een derde land genoodzaakt is om het recht van het derde land
toe te passen. De uitbreiding van de materiële reikwijdte lijkt, voor zover deze ziet
op niet-contractuele situaties, niet geschikt om de doelstelling van verbeterde consumentenbescherming
te bereiken als het ertoe leidt dat ondernemers minder dan thans het geval is, bereid
zullen zijn om zich aan te sluiten bij een ADR-instantie. Daarnaast lijkt de antwoordplicht
verder te gaan dan noodzakelijk omdat ook uit het uitblijven van een reactie van de
ondernemer op het verzoek na verstrijken van een bepaalde termijn al geconcludeerd
kan worden dat deze niet instemt met deelname aan ADR. In de onderhandelingen zal
het kabinet zich ervoor inzetten dat de plichten voor ADR-instanties en bedrijven
en de toezichthouders effectief, duidelijk en praktisch uitvoerbaar zijn.

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
voor intrekking van de ODR-verordening is positief. Het verordeningsvoorstel heeft
tot doel de ODR-verordening in te trekken gezien het feit dat het door de verordening
ingestelde ODR-platform weinig wordt gebruikt. Het voorgestelde optreden is geschikt
hiervoor, omdat de ODR-verordening door het verordeningsvoorstel inderdaad zal worden
ingetrokken. Bovendien gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk,
omdat het geen extra regelgeving creëert maar dit enkel wegneemt.

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van de aanbeveling
is positief. De aanbeveling heeft tot doel om de hoge kwaliteitscriteria van de door
onlinemarktplaatsen en ondernemersorganisaties aangeboden geschillenbeslechtingsprocedures
te bevorderen door te zorgen voor doeltreffende procedures waarbij de betrokken personen
deskundig en onafhankelijk zijn. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken, omdat er concrete aanbevelingen worden gedaan over hoe dit het best bereikt
kan worden. Daarnaast gaat de aanbeveling ook niet verder dan noodzakelijk, omdat
het een niet-bindende aanbeveling betreft die voldoende ruimte laat aan de lidstaten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie verwacht geen gevolgen voor de EU-begroting door wijziging van de richtlijn
en de aanbeveling. De afschaffing van het ODR-platform door het herroepen van de ODR-Verordening
bespaart de Commissie jaarlijks € 500.000. Het kabinet is van mening dat mochten er
alsnog EU-middelen nodig zijn deze gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen
bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De Commissie gaat er vanuit dat de wijziging budgetneutraal kan geschieden. Of dit
het geval is, is afhankelijk van de mate waarin het ECC in Nederland zal worden ingeschakeld.
De gewijzigde reikwijdte van de ADR-richtlijn brengt organisatorische en financiële
gevolgen voor ADR-instanties mee, zoals het aanpassen van de reglementen van de geschillencommissies
en het wijzigen van de informatie op de website en in de brochures. Ook voor het openstellen
van ADR voor ondernemers uit derde landen zullen bij ADR-instanties werkprocessen
moeten worden. De Commissie verwacht dat de mogelijkheid om zaken te bundelen tot
een lastenverlichting voor ADR-instanties zal leiden (EU-breed € 11 miljoen per jaar)
en schat dat de extra netto kosten (door extra zaken voor ADR-instanties) EU-breed
jaarlijks op € 25 miljoen. Het kabinet is kritisch over een mogelijke stijging van
het aantal FTE bij het ECC in Nederland. Mochten er budgettaire gevolgen zijn voor
de Nederlandse begroting dan wordt dit ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De Commissie verwacht dat bedrijven baat hebben bij de wijziging van de Richtlijn.
Zo zullen de lasten voor het bedrijfsleven afnemen door de afschaffing van de informatieverplichting
voor bedrijven over deelname aan ADR: dit zou het bedrijfsleven EU-breed jaarlijks
€ 636 miljoen besparen. Daarnaast zullen online opererende bedrijven door de afschaffing
van het ODR-platform niet meer verplicht zijn om hiervoor e-mailadressen te gebruiken.
Dit zal jaarlijks EU-breed € 370 miljoen besparen. De Commissie verwacht dat de kosten
van de voorgestelde wijzigingen beperkter zijn: in totaal € 38,6 miljoen. Hiervan
zijn de geschatte kosten € 2,6 miljoen voor de antwoordplicht, € 25 miljoen voor extra
ADR-entiteiten voor extra geschillen en € 11 miljoen voor naleving door platforms.

Het voorstel zorgt volgens de Commissie voor meer gebruik van ADR in grensoverschrijdende
geschillen en leidt in die zin tot vermindering van schade voor consumenten. Consumenten
kunnen eerder bij ADR-instanties aankloppen wanneer zij te maken hebben met oneerlijke
marktpraktijken. Online marktplaatsen en uniale ondernemersorganisaties die online
opereren zullen bij hun eigen geschilbeslechtingmechanismen, indien zij de aanbeveling
opvolgen, aan de hogere ADR-standaarden voldoen. Voor het kabinet is meer informatie
nodig om te kunnen beoordelen of de door de Commissie gestelde baten en kosten realistische
schattingen zijn.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Er worden geen geopolitieke gevolgen of directe gevolgen voor de concurrentiekracht
verwacht. Ondernemers in derde landen, waaronder ontwikkelingslanden, kunnen op basis
van vrijwilligheid onder het voorstel ook terecht bij ADR-instanties in de EU.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De Implementatiewet buitengerechtelijke geschillenbeslechting consumenten zal worden
aangepast op de wijziging in de informatieplichten van de ondernemer (afschaffing
algemene informatieplicht over al dan niet aansluiting bij een ADR-instantie, invoering
antwoordplicht ADR-verzoek). Sanctionering van (informatie)verplichtingen uit de ADR-richtlijn
is aan de lidstaten. In Nederland zijn in beginsel de ACM en de AFM verantwoordelijk
voor het toezicht op en de handhaving van consumentenrechten, waaronder ook de plichten
die voor ondernemers voortvloeien uit de ADR-richtlijn. Dit betekent dat in ieder
geval de Wet handhaving consumentenbescherming zal moeten worden aangepast als het
richtlijnvoorstel ongewijzigd wordt aangenomen.

De lex silencio positivo is niet van toepassing op privaatrechtelijke verhoudingen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het richtlijnvoorstel bevat geen gedelegeerde handelingen of uitvoeringshandelingen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De implementatietermijn van de gewijzigde ADR-Richtlijn is één jaar na inwerkingtreding.
Vanuit de ADR-instanties is te kennen gegeven dat deze termijn als te kort wordt beschouwd
om – als de richtlijn conform het voorstel van de Commissie wordt vastgesteld – alle
wijzigingen door te voeren en financieel en organisatorisch in te regelen. Het kabinet
zal daarom aansturen op een implementatietermijn van twee jaar.

De herroeping van de ODR-Verordening treedt in werking 20 dagen na publicatie. Hier
ziet het kabinet geen bezwaren nu het ODR-platform slechts zeer beperkt wordt gebruikt.
Het op korte termijn opheffen van het platform zal voor de praktijk weinig gevolgen
hebben.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Voor de verbetering van het vertrouwen van de consument in de interne markt is evaluatie
van belang en dus wenselijk. Artikel 26 van de richtlijn voorziet al in een vierjaarlijks
verslag over de toepassing van de richtlijn. De wijzigingen van de richtlijn zullen
dus vierjaarlijks worden geëvalueerd.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Het richtlijnvoorstel handhaaft het uitgangspunt van instemming van consument én ondernemer
voor het kunnen behandelen van het geschil door een ADR-instantie. De administratieve
lasten voor ondernemers in het voorstel worden verlaagd door het schrappen van de
plicht van ondernemers om bij een geschil aan consumenten informatie te verstrekken
over een ADR-procedure en daarbij te vermelden of de ondernemer daarvan gebruik wil
maken. De administratieve lasten voor ondernemers nemen toe door de invoering van
een antwoordplicht op verzoek van een ADR-instantie of de ondernemer instemt met ADR.
Sanctionering van deze plicht rust op de instanties die toezicht houden op de verplichtingen
uit de Richtlijn ADR consumenten. Zo houdt op grond van artikel 8.12 en 8.13 van de
Wet handhaving consumentenbescherming de ACM toezicht op de uit de richtlijn voortvloeiende
verplichtingen voor in Nederland gevestigde ondernemers. Het ligt voor de hand dat
de ACM ook toezicht zal houden op de verplichtingen die voor ondernemers voortvloeien
uit een gewijzigde richtlijn. Voor de naleving van de verplichtingen door buiten de
Europese Unie gevestigde ondernemers is steeds medewerking noodzakelijk van de toezichthoudende
instanties in het betreffende land van herkomst van de ondernemer.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Het voorstel heeft geen specifieke implicaties voor ontwikkelingslanden anders dan
die voor andere derde landen