Brief regering : Kabinetsreactie op het eindrapport van de Werkgroep Evaluatie Kapitaalbeleid DNB 2023

Nr. 287
BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2023

Op 20 december 20221 heb ik de Tweede Kamer een brief gestuurd over het instellen van de werkgroep evaluatie
kapitaalbeleid van DNB (hierna: Werkgroep). Vanwege de verwachte verliezen die DNB
de komende jaren zal incasseren door de materialisatie van het renterisico op haar
balans heb ik toen besloten de evaluatie met een jaar te vervroegen. Het afgelopen
jaar heeft deze Werkgroep met daarin leden vanuit het Ministerie van Financiën en
DNB het kapitaalbeleid van DNB geëvalueerd. Hier is het bijgevoegde eindrapport uit
voort gekomen met daarin twee concrete beleidsvarianten om het kapitaalbeleid nóg
bestendiger te maken. Beide beleidsvarianten leiden de komende vijf jaar tot dezelfde
kapitaalspositie bij DNB en het ontbreken van dividendbetalingen aan de Staat. Er
is dus geen onderscheid tussen de beleidsvarianten tot aan het moment van de volgende
evaluatie. In deze Kamerbrief zal ik eerst ingaan op de bevindingen en conclusies
van de Werkgroep en vervolgens de keuze voor aanpassing van het kapitaalbeleid met
beleidsvariant één verder toelichten. Ten slotte zal ik ook stilstaan bij het monetaire
perspectief, in acht nemend de externe opinie van Casper de Vries (hoogleraar monetaire
economie), die hier nadrukkelijk op in gaat.

Bevindingen werkgroep evaluatie kapitaalbeleid DNB 2023

In het vorige decennium en tijdens de pandemie heeft de ECB meerdere aankoopprogramma’s
opgetuigd om de inflatie op te stuwen naar de doelstelling van 2%. De economische
effecten buiten beschouwing gelaten, gaat dergelijk beleid gepaard met voor- en nadelen
voor de overheidsbegroting. Zo belicht Casper de Vries in zijn expert notitie dat
de voordelen voor de overheidsbegroting in de vorm van lagere financieringskosten
zich eerder materialiseren dan de nadelen. Deze nadelen komen nu tot uiting in de
vorm van verliezen voor DNB, doordat de ECB de beleidsrente in rap tempo heeft opgetrokken
om de hoge inflatie te bestrijden. Hier staan DNB en de ECB niet alleen in, aangezien
andere grote centrale banken vergelijkbare maatregelen hebben getroffen en nu ook
kampen met verliezen.

Het is de conclusie van de werkgroep dat het huidige kapitaalbeleid voor DNB in belangrijke
mate bestendig is. De koerswijziging die door mijn voorganger in 2019 op advies van
de vorige Werkgroep is ingezet, heeft er voor gezorgd dat sinds 2019 de vorming van
buffers bij DNB een hogere prioriteit in het kapitaalbeleid krijgt. Sinds de ingang
van het huidige kapitaalbeleid is het volledige resultaat aan de buffers van DNB ten
goede gekomen. De pandemie en inflatieschok waaraan de wereld sinds 2020 zijn onderworpen,
gaan gepaard met grote, negatieve financiële effecten bij centrale banken. De financiële
positie van DNB – en in het verlengde daarvan ook het kapitaalbeleid – wordt daarmee
aan een stressscenario blootgesteld dat zich in de komende jaren verder ontvouwt.
De uitputting van de buffers heeft voor DNB geen effect op het uitvoeren van haar
operationele werkzaamheden. De continuïteit daarvan is gewaarborgd. Het huidige kapitaalbeleid
stelt DNB in staat om de buffers via inhouding van toekomstige winsten op termijn
volledig te repareren. Een herkapitalisatie door de Staat is dan op dit moment ook
niet aan de orde. De Werkgroep geeft daarnaast aan dat in het basisscenario DNB vanaf
midden jaren ’30 voldoende de buffers heeft gerepareerd en weer dividend kan uitkeren.
Hoewel de timing van dit bufferherstel met de nodige onzekerheden is omgeven, vindt
volledig herstel via inhouding van winsten in de meeste scenario’s binnen een lange,
maar overzienbare termijn plaats. De werkgroep ziet daarom op dit moment geen aanleiding
voor grote aanpassingen van het bestaande kapitaalbeleid.

De werkgroep heeft in het eindrapport twee beleidsvarianten aangereikt om het kapitaalbeleid
nóg bestendiger te maken. Bij het opstellen van de beleidsvarianten is gezocht binnen
de kaders van een aantal randvoorwaarden, vergelijkbaar met de evaluatie in 2019.
Zo is er o.a. gezocht naar een evenwicht tussen financieel-economische stabiliteit
van DNB en een doelmatige allocatie van overheidsmiddelen. In andere woorden, het
is van belang dat DNB kan beschikken over voldoende snel groeiende en voldoende hoge
buffers, maar ook dat niet-benodigde buffers als dividend worden uitgekeerd aan de
Staat. Vanuit die randvoorwaarden heeft de Werkgroep twee beleidsvarianten uitgewerkt
en in het eindrapport gepresenteerd. De eerste beleidsvariant zet het huidige kapitaalbeleid
eigenlijk voort met enkele technische aanpassingen. Beleidsvariant twee draait de
volgorde om waarmee de buffers worden opgebouwd. Daarnaast is het de verwachting dat
bij beleidsvariant twee de Staat, volgens de prognoses, circa twee jaar later weer
dividenduitkeringen kan verwachten.

Aanpassing kapitaalbeleid DNB conform beleidsvariant 1

Met DNB ben ik overeengekomen op dit moment enkel technische aanpassingen aan het
kapitaalbeleid uit te voeren in de vorm van beleidsvariant één. De twee beleidsvarianten
onderscheiden zich ook vooral in wat gedurende een periode van enkele jaren ná een
volgende evaluatie in 2028 gebeurt. De komende jaren heeft DNB immers te maken met
verliezen en is van dividend noch bufferopbouw sprake. Op de lange termijn leiden
beide varianten ook tot dezelfde buffers. De Werkgroep doet de aanbeveling om bij
de volgende evaluatie over vijf jaar ook specifiek beleidsvariant twee nader te onderzoeken.
Dit is mede ingegeven door het feit dat herstel van permanente buffers in de vorm
van kapitaal & reserves voorafgaand aan herstel van tijdelijke buffers in de vorm
van een voorziening prudent is.

De keuze voor beleidsvariant één houdt een aantal technische aanpassingen in.

i. Ten eerste impliceert een strikte interpretatie van het huidige beleid dat bij negatieve
kapitaal & reserves toch dividend wordt uitgekeerd. Dit zou in strijd zijn met de
statuten van DNB. Dit zal d.m.v. een eenvoudige aanpassing aan de bestaande afspraken
worden verholpen.

ii. Ten tweede zal de norm vervallen waarin staat dat buffertekorten binnen vijf jaar
moeten worden weggewerkt. Een buffertekort is een situatie waarin risico’s de buffers
overstijgen. De norm voor buffertekorten kan al geschonden worden bij een periode
van hoge risico’s die nooit materialiseren en is bij nader inzien te restrictief voor
een centrale bank.

iii. Ten derde zal het groeipercentage van de doelomvang van kapitaal en reserves, conform
de afspraken in het huidige kapitaalbeleid, worden geactualiseerd om op die manier
te borgen dat kapitaal & reserves op de lange termijn meegroeien met de omvang van
de Nederlandse economie.

iv. En ten vierde zal de methodiek omtrent de berekening van de lange termijn groei van
de Nederlandse economie worden veranderd van een gemiddelde groei sinds 1999 (start
EMU) naar een doorrollend gemiddelde over de laatste 10 jaar. Deze methode leidt tot
vrijwel dezelfde groeivoet voor de komende vijf jaar, en heeft het voordeel dat de
snelheid waarmee tijdelijke verschillen tussen de groei van de Nederlandse economie
en de groei van kapitaal & reserves van DNB worden gecorrigeerd constant blijft.

Het is de verwachting dat met deze aanpassingen het kapitaalbeleid verder bestendigd
wordt. Het nieuwe kapitaalbeleid zal per direct worden toegepast. Zoals de werkgroep
in het eindrapport heeft beschreven, is de prognose dat DNB midden jaren ’30 weer
tot dividenduitkeringen zal kunnen overgaan. Voor de komende jaren zal DNB dus voornamelijk
bezig zijn met het herstellen van haar buffers. Tot slot sluit ik mij aan bij de aanbeveling
van de Werkgroep om over vijf jaar wederom het kapitaalbeleid van DNB te evalueren.
Bij die evaluatie dienen ook de suggesties uit het eindrapport van de Werkgroep te
worden meegenomen. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.

De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag