Brief regering : Arresten Hof van Justitie EU inzake internationale individuele waardeoverdracht van pensioen

Nr. 629 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 december 2023

Op 16 november jl. heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJ EU) in Luxemburg
twee arresten gewezen.1 De zaken waren aangespannen door de Europese Commissie (EC) tegen Nederland en gaan
over internationale individuele waardeoverdracht van pensioenen bij – kortgezegd –
wisseling van baan. Nederland is in beide zaken in het ongelijk gesteld. In deze brief
ga ik, mede namens de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, in
op de volgende aspecten van deze arresten: de inhoud, de impact en de opvolging.

De inhoud

De arresten hebben beide betrekking op de internationale individuele waardeoverdracht
van pensioenen van werknemers binnen de EU/EER/Zwitserland. Als een werknemer in Nederland
pensioen heeft opgebouwd en gaat werken bij een andere werkgever in Nederland met
een pensioenregeling, heeft de werknemer op grond van de Pensioenwet onder voorwaarden
recht op waardeoverdracht van het opgebouwde pensioen naar de pensioenregeling van
de nieuwe werkgever.2

Een vergelijkbare regeling geldt als de werknemer gaat werken bij een buitenlandse
werkgever en gaat deelnemen in de buitenlandse pensioenregeling. Het Nederlandse pensioen
kan dan ook overgedragen worden naar de buitenlandse pensioenregeling.3 Voor deze situatie van internationale waardeoverdracht stelt Nederland voorwaarden
die vergelijkbaar zijn met de voorwaarden die gelden in een volledig binnenlandse
situatie. Voor twee van deze voorwaarden geldt dat het HvJ EU in twee afzonderlijke
zaken heeft geoordeeld dat deze een belemmering zijn van het vrij verkeer van werknemers.
Een werknemer zou hierdoor belemmerd kunnen worden in zijn keuze om een dienstbetrekking
in het buitenland te aanvaarden. De twee voorwaarden licht ik hierna toe:

Voorwaarde 1: zaak C-360/22 inzake het afkoopverbod

• De eerste voorwaarde betreft de voorwaarde dat bij waardeoverdracht naar het buitenland
geen ruimere afkoopmogelijkheden mogen bestaan in het buitenland dan in Nederland.4 Als die er wel zijn heft Nederland op het moment van de internationale waardoverdracht
belasting alsof het pensioenkapitaal wordt afgekocht.5 In de praktijk zijn er meerdere lidstaten van de EU waar de afkoopmogelijkheden ruimer
zijn dan in Nederland. Hierdoor vindt in die situaties, waarbij de afkoopmogelijkheden
in het buitenland ruimer zijn, geen waardeoverdracht plaats.

• Het HvJ EU stelt dat de Nederlandse wet- en regelgeving in strijd is met artikel 45
VWEU (vrij verkeer van werknemers) omdat het internationaal actieve werknemers harder
kan treffen dan niet-internationaal actieve werknemers.

• Het HvJ EU gaat vervolgens niet mee in de door Nederland aangedragen rechtvaardigingsgronden.
Nederland heeft onder meer gewezen op de mogelijkheid die de werknemer heeft om met
de buitenlandse pensioenuitvoerder aanvullende afspraken te maken zodat de afkoopmogelijkheden
beperkt worden. Ook heeft Nederland aangedragen dat het afkoopverbod een sociaal doel
dient, namelijk zorgen voor een levenslang pensioen. Daarnaast heeft Nederland gewezen
op de noodzaak om de overheidsuitgaven verantwoord te beheersen aangezien het pensioen
onbelast mag worden opgebouwd maar dan wel belast dient te worden bij het uitkeren.

• Het HvJ EU is van mening dat de Nederlandse wet- en regelgeving verder gaat dan nodig
is om deze doelen te bereiken.

Voorwaarde 2: zaak C-459/22 inzake de aansprakelijkheidsstelling

• De andere voorwaarde betreft de aansprakelijkheid die de buitenlandse pensioenuitvoerder
moet aanvaarden in een overeenkomst met de Nederlandse Belastingdienst voor de Nederlandse
belastingschuld die ontstaat als bijvoorbeeld het pensioen in het andere land zou
worden afgekocht of als alternatief hierop de zekerheidsstelling die de werknemer
hiervoor kan geven.6

• Het HvJ EU oordeelt in deze zaak dat de Nederlandse wet- en regelgeving in strijd
is met artikel 45 VWEU (vrij verkeer van werknemers) omdat het internationaal actieve
werknemers belemmert bij het aanvaarden van een dienstbetrekking (met pensioenregeling)
buiten Nederland.

• Het HvJ EU gaat ook in deze zaak niet mee in de door Nederland aangedragen rechtvaardigingsgronden.
Nederland heeft aangedragen dat het doel van de Nederlandse fiscale faciliteit voor
pensioenopbouw is dat de werknemer een levenslange pensioenuitkering ontvangt en het
niet de bedoeling is dat internationaal actieve werknemers na de overdracht van de
waarde van hun pensioenaanspraken uiteindelijk naar een derde land emigreren en de
pensioenaanspraken daar afkopen. De aansprakelijkheidsstelling dient als invorderingsinstrument
om onbedoeld gebruik van de fiscale faciliteit voor pensioenopbouw tegen te gaan.

• Het HvJ EU is van mening dat de Nederlandse wet- en regelgeving verder gaat dan nodig
is om deze doelen te bereiken.

Procesgang

De beide zaken kennen een lange voorgeschiedenis. Het informeel traject (overleg tussen
de EC en Nederland) van de zaak over aansprakelijkheid (C-459/22) is reeds in 2007
gestart en het informeel traject van de zaak over het afkoopverbod (C-360/22) in 2009.
Ondanks verdediging vanuit Nederland heeft de EC de zaken bij het HvJ EU aanhangig
gemaakt in 2022. Nederland heeft zich gedurende de gehele informele en formele procedure
ingespannen om de standpunten en gronden over het voetlicht te brengen. Op 16 november
jl. heeft het HvJ EU de EC in beide zaken in het gelijk gesteld. Nederland kan tegen
deze uitspraken niet in beroep. De uitspraken dienen te worden gerespecteerd en er
dient uitvoering aan te worden gegeven. De EC zal nagaan of de wijzigingen daadwerkelijk
zijn doorgevoerd in lijn met de uitspraken van het HvJ EU.

De impact

Voor de impact van de arresten is van belang op welke internationale individuele waardeoverdrachten
van pensioenen de arresten van toepassing zijn.

De arresten zien uitsluitend op internationale individuele waardeoverdrachten van
pensioenen van mobiele werknemers. Onder mobiele werknemers wordt verstaan werknemers
met een in Nederland opgebouwd pensioen die binnen de EU/EER/Zwitserland een dienstbetrekking
aanvaarden, pensioen gaan opbouwen in de nieuwe dienstbetrekking en het in Nederland
opgebouwde pensioen willen overdragen naar de bij die dienstbetrekking behorende buitenlandse
pensioenregeling bij een binnen de EU/EER/Zwitserland gevestigd pensioenlichaam.7

Het HvJ EU heeft voor mobiele werknemers bepaald dat Nederland bij een internationale
individuele waardeoverdracht van pensioenen niet langer de voorwaarden mag stellen:

– dat de afkoopmogelijkheden in het andere land niet ruimer mogen zijn dan de afkoopmogelijkheden
op grond van de Pensioenwet en het verbinden van fiscale consequenties aan het niet
naleven van deze voorwaarde; en

– dat de buitenlandse ontvangende pensioenuitvoerder een overeenkomst dient te sluiten
met de Belastingdienst waarin de buitenlandse pensioenuitvoerder aansprakelijkheid
aanvaardt voor de door de gerechtigde werknemer verschuldigde belasting en revisierente
ter zake van belastbare feiten met betrekking tot het overgedragen pensioen dan wel
dat de werknemer zekerheid stelt.

– Dit betekent dat deze twee voorwaarden niet langer gesteld zullen worden voor een
internationale individuele waardeoverdracht van pensioenen.

Overigens blijven voor mobiele werknemers wel de andere voorwaarden die gelden voor
een internationale waardeoverdracht van pensioenen van kracht.8 Het gaat dan onder andere om de voorwaarde dat de inspecteur van de Belastingdienst
een akkoordverklaring moet afgeven voor de internationale waardeoverdracht, dat sprake
moet zijn van een substantiële dienstbetrekking in het buitenland en dat sprake moet
zijn van een in het betreffende land gebruikelijke pensioenregeling bij de nieuwe
werkgever.

De arresten zien niet op situaties zoals internationale waardeoverdrachten van pensioenen
van directeur-grootaandeelhouders met een eigenbeheerlichaam die dat eigenbeheerlichaam
willen verplaatsen naar het buitenland, op gepensioneerden die hun pensioen wensen
over te dragen naar het buitenland of op waardeoverdrachten naar buiten de EU/EER/Zwitserland.

De arresten hebben geen impact op bestaande heffingsrechten voor Nederland onder de
nationale (fiscale) wetgeving en de belastingverdragen. Als in het belastingverdrag
de heffing over de afkoop van pensioenen aan Nederland is toegewezen dan blijft dit
het geval. Ook de mogelijkheid voor Nederland om een conserverende aanslag op te leggen
bij een internationale waardeoverdracht van pensioenen wijzigt niet door deze arresten.

De arresten hebben wel tot gevolg dat het voor mobiele werknemers binnen de EU/EER/Zwitserland
eenvoudiger wordt om een internationale waardeoverdracht van pensioenen te realiseren.
De voorwaarde dat de afkoopmogelijkheden in het buitenland niet ruimer mogen zijn
dan in Nederland mag niet meer worden gesteld. Ook mag er geen aansprakelijkheidsstelling
van de buitenlandse pensioenuitvoerder of zekerheidsstelling van de werknemer meer
worden gevraagd. Dit kan mogelijk leiden tot situaties waarbij routes worden gezocht
om pensioenen over te dragen naar het buitenland en deze daar tegen gunstige fiscale
condities af te kopen (en dan al dan niet weer terug te keren naar Nederland). Om
dit soort potentiële onwenselijke routes tegen te gaan zal de Belastingdienst monitoren
naar welke landen waardeoverdrachten plaatsvinden, om hoeveel waardeoverdrachten dit
gaat en om welke kapitalen het gaat.

De arresten hebben vooralsnog geen budgettaire gevolgen, aangezien de heffingsrechten
van Nederland in principe niet geraakt worden zoals hiervoor aangegeven. Mocht blijken
dat er toch routes ontstaan om pensioenen af te kopen in het buitenland (en dan al
dan niet weer terug te keren naar Nederland), dan kan dit potentieel wel budgettaire
impact hebben. Dit is vooral afhankelijk van de uitvoeringsmogelijkheden voor de Belastingdienst
om dergelijke constructies te bestrijden met bijvoorbeeld het opleggen en invorderen
van conserverende aanslagen.

De opvolging

De arresten hebben directe werking vanaf 16 november jl. en worden door de Belastingdienst
gerespecteerd vanaf die dag. Vanwege de arresten dienen de Pensioenwet en fiscale
wet- en regelgeving aangepast te worden. Het kabinet zal deze aanpassingen in gang
zetten. De komende tijd wordt nader bezien in welk (wetgevings)traject deze wijzigingen
mee kunnen lopen.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij