Brief regering : Akkoord op hoofdlijnen over het EU Asiel- en Migratiepact

Nr. 865 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

Zoals ook aangekondigd in het Commissiedebat Vreemdelingen- en asielbeleid van 20 december
jl. informeert het kabinet uw Kamer met deze brief over de inhoud van het akkoord
op hoofdlijnen dat het Spaans Voorzitterschap bereikte met het Europees Parlement
(EP) over het Asiel- en Migratiepact. U wordt ook geïnformeerd over de appreciatie
van het kabinet van deze hoofdlijnen en het beoogd vervolgproces.

Inhoud bereikt akkoord

Op 18, 19 en 20 december jl. voerde het Voorzitterschap een langdurige triloogonderhandeling
met het EP over de Eurodac-verordening, de Screeningsverordening, de Asielprocedureverordening
(APR), de Asiel- en Migratiemanagementverordening (AMMR) en de Crisis-, force majeur-
en instrumentaliseringsverordening1. Deze triloog bouwde voort op de gesprekken die reeds sinds de zomer met het EP gevoerd
werden. Uw Kamer werd in het verslag van de JBZ-raad van 4 en 5 december jl. uitgebreid
geïnformeerd over de stand van de onderhandelingen voorafgaand aan deze laatste triloog,
onder andere over de elementen die het Voorzitterschap aanmerkte als essentieel voor
de lidstaten. Het principeakkoord dat werd gesloten, bouwt op die elementen voort.

Voor de Eurodac-verordening geldt een hernieuwde verplichting om alle personen uit
alle Eurodac-categorieën snel en effectief te registreren. Daarbij blijft de huidige
bewaartermijn van tien jaar voor de gegevens van asielaanvragers gehandhaafd. De bewaartermijn
voor de gegevens van hervestigde personen wordt verlaagd naar vijf jaar. Ook personen
die in de EU verblijven op basis van de Richtlijn tijdelijke bescherming worden onder
de reikwijdte van de verordening gebracht2, met een bewaarplicht zolang de Richtlijn actief is. Daarnaast worden mogelijkheden
geïntroduceerd die het eenvoudiger maken om personen die een veiligheidsrisico vormen
in de Eurodac-database te traceren en te volgen (zogeheten security flags). De door Nederland gewenste toegang van asielautoriteiten tot het Entry-Exit-systeem
is helaas niet in de verordening geregeld. Om deze toegang (alsnog) te organiseren
zal door de Commissie een separaat voorstel worden uitgebracht.

Over de Screeningsverordening is in het principeakkoord naar grote tevredenheid van
het kabinet opgenomen dat er een verplichte screening zal gaan gelden voor personen
die irregulier aankomen in de EU, voor personen die asiel aanvragen aan de buitengrens,
en voor personen die op het grondgebied van de EU worden staande gehouden en nog geen
screening hebben ondergaan. Het akkoord legt vast dat deze personen verplicht dienen
te worden gescreend op identiteit, en veiligheids- en gezondheidsrisico’s. Daarbij
is de toepassing van legal fiction of non-entry3 geborgd gebleven, en worden lidstaten verplicht maatregelen te nemen om te zorgen
dat de persoon zich tijdens de screening niet aan het toezicht van de autoriteiten
onttrekt. Daarnaast krijgen de screeningsautoriteiten directe toegang tot (veiligheids)databases,
zoals het Schengen Informatie Systeem. De maximale duur van de screening aan de buitengrens
is op zeven dagen gesteld. Voor de screening op het EU-grondgebied geldt een maximale
termijn van drie dagen. Met het EP is ook overeengekomen dat er een onafhankelijk
monitoringsmechanisme, inclusief klachtensysteem, wordt ingesteld om de borging van
de fundamentele rechten gedurende de screening te monitoren.

In de Asielprocedureverordening (APR) wordt een belangrijke stap gezet met afspraken
over verplichte grensprocedures. Afgesproken is dat lidstaten deze grensprocedures
verplicht dienen toe te passen voor personen met een kansarm asielverzoek (nationaliteit
met een inwilligingspercentage onder de 20%), personen die een veiligheidsrisico vormen
en personen die de autoriteiten misleiden. Ook kansarme asielverzoeken van families
met kinderen zullen verplicht in de grensprocedure worden afgewikkeld. Daarbij is
de afspraak gemaakt dat lidstaten bij selectie van zaken voor de grensprocedure prioriteit
dienen te geven aan asielaanvragen van andere asielzoekers dan families met kinderen
(maar binnen de grensprocedure juist prioriteit dienen te geven aan de afwikkeling
van asielverzoeken van families met kinderen). Daarnaast kan de Commissie de aanbeveling
doen om families met kinderen tijdelijk uit te zonderen als uit monitoring blijkt
dat de relevante opvangomstandigheden in een lidstaat niet voldoen aan de gestelde
normen. Alleenreizende minderjarige vreemdelingen worden (zoals al in de Raadspositie
werd besloten) uitgesloten van de grensprocedures, behalve wanneer zij een veiligheidsrisico
vormen. De verplichte capaciteit die lidstaten beschikbaar moeten hebben voor de uitvoering
van de grensprocedures is gelijk gebleven aan wat werd afgesproken in de Raadspositie
(in vier jaar opbouwend naar 30.000 plekken verdeeld over de EU, met een jaarplafond
opbouwend naar 4x het aantal beschikbare plekken). Ook voor de APR geldt een afspraak
voor de instelling van een monitoringsmechanisme voor borging van de naleving van
fundamentele rechten in de asielprocedure en in het bijzonder de grensprocedure.

Een ander onderdeel uit de APR dat is opgenomen in het principeakkoord is de mogelijkheid
van het maken van afspraken met veilige derde landen. Ook voor dit onderwerp geldt
dat het Raadsmandaat op belangrijke punten is behouden. Wel zijn op verzoek van het
EP enkele voorwaarden toegevoegd aan de definitie van effectieve bescherming in het
derde land. Daarnaast is geëxpliciteerd dat voor het sluiten van EU-overeenkomsten
met derde landen de besluitvormingsprocedures zoals vastgelegd in het Verdrag voor
de Werking van de EU moeten worden gevolgd. De afspraken over het bandencriterium
zijn niet gewijzigd.

Over de Asiel- en Migratiemanagement-verordening (AMMR) is afgesproken dat er een
Dublin-systeem komt met langere verantwoordelijkheidstermijnen dan in de huidige verordening,
al zijn ten opzichte van de Raadspositie enkele termijnen weer wat ingekort. De aparte
kortere verantwoordelijkheidstermijnen voor SAR-ontscheepten en voor personen die
de grensprocedure hebben doorlopen zijn ongewijzigd gebleven. Daarnaast worden terugname-notificaties
ingevoerd die het vaststellen van de verantwoordelijke lidstaat en daarmee de uitvoering
van Dublinoverdrachten moeten vereenvoudigen. De door het EP zeer gewenste uitbreiding
van de definitie van gezin naar broers en zussen is – conform de inzet van het kabinet –
niet in het principeakkoord geland. Wel is een beperkte uitbreiding van het familiecriterium
opgenomen, zodat nu ook de aanwezigheid van genaturaliseerde kerngezinsleden of kerngezinsleden
die op basis van de Langdurig ingezetene-status in de EU verblijven een reden kan
zijn om als lidstaat verantwoordelijk te worden gesteld voor een asielverzoek.4 Daarnaast is opgenomen dat gratis juridische bijstand tijdens de procedure onder
de AMMR beschikbaar moet zijn. Onduidelijk is nog wat precies is afgesproken over
beroepsmogelijkheden. Eerder lag een voorstel voor uitbreiding op tafel, waardoor
het niet starten van een Dublinprocedure of het niet accepteren van een overnameverzoek
voor beroep open zou komen te staan in zaken waarin de asielzoeker stelt een gezinslid
in een andere lidstaat te hebben. Daarover heeft Nederland voortdurend de zorg geuit
dat dit zal leiden tot complicering van procedures, terwijl het niet bijdraagt aan
een snellere of andere inhoudelijke behandeling van het asielverzoek. Tot slot is
het Voorzitterschap tegemoet gekomen aan het verzoek van het EP voor een verantwoordelijkheidscriterium
voor diploma’s of onderwijskwalificaties, en is de hiërarchie van enkele minder vaak
toegepaste verantwoordelijkheidscriteria aangepast.

Met betrekking tot het solidariteitsmechanisme is een systeem met verplichte maar
flexibele solidariteit afgesproken. De Commissie zal elk jaar via een rapportage over
de migratiesituatie in de EU aangeven welke lidstaten naar verwachting onder hoge
migratiedruk komen, en aan welke aantallen herplaatsingen en financiële steun deze
lidstaten behoefte hebben. De andere lidstaten kunnen zelf kiezen of zij solidariteit
bieden in de vorm van herplaatsingen, financiële bijdragen5 of alternatieve vormen (bijvoorbeeld operationele steun). Daarbij geldt een wettelijke
minimumdrempel van 30.000 herplaatsingen per jaar op EU-niveau. Als lidstaten te weinig
herplaatsingen toezeggen, kunnen onder voorwaarden Dublinoverdrachten naar de lidstaten
die onder migratiedruk staan worden geschrapt.6 In het principeakkoord is de aanvullende afspraak gemaakt dat lidstaten waar het
afgelopen jaar hoge aantallen SAR-ontschepingen hebben plaatsgevonden en die onder
migratiedruk staan een indicatief aandeel van de solidariteit toegewezen zullen krijgen.

Over de Crisisverordening is afgesproken dat ook instrumentalisering van migranten
onder de scope zal vallen, en dat een breed palet aan mogelijkheden voor solidariteit
en tijdelijke derogaties (o.a. op de registratie- en beslistermijnen, de gestelde
termijnen onder Dublin, en de reikwijdte en duur van de grensprocedures) beschikbaar
blijft om de betreffende lidstaat de mogelijkheid te bieden de crisis aan te pakken.
De governance van het crisismechanisme wordt zodanig wordt vormgegeven dat de Commissie
via een uitvoeringsbesluit vaststelt of er sprake is van een crisis, en de Raad via
een uitvoeringsbesluit vaststelt voor welke derogaties en solidariteit de lidstaat
in crisis geautoriseerd wordt. De derogaties zullen maximaal drie maanden duren, waarna
ze nog eenmaal met drie maanden kunnen worden verlengd. Hierna moet een nieuw uitvoeringsbesluit
worden genomen. Tot slot komt er een mogelijkheid dat in een crisissituatie de Commissie
een niet-bindende aanbeveling doet over versnelde afwikkeling van de asielverzoeken
van specifieke groepen, als alternatief voor de door het EP eerder gewenste prima
facie-beschermingsstatus.

Appreciatie

De asiel- en opvangsystemen van Nederland en veel andere lidstaten staan al tijden
onder grote druk. Een beter functionerend Europees asielsysteem is essentieel voor
meer grip op migratie aan de EU-buitengrenzen, en meer grip op secundaire migratie
tussen de lidstaten. Het kabinet verwelkomt dan ook ten zeerste het behaalde resultaat
door het Voorzitterschap en ziet dit na jaren onderhandelen als een belangrijke mijlpaal.
Het kabinet is allereerst tevreden met de afspraken over betere registratie en het
beter benutten van de Eurodac-database. Het is essentieel dat lidstaten goed vastleggen
wie (waar) de EU binnenkomt, ook voor de toepassing van de afspraken onder Dublin.
Daarnaast kan het kabinet zich zeer vinden in de nieuwe screeningsverplichtingen.
Deze zullen zorgen voor een harmonisering van de screeningspraktijk in de EU en geven
(ook vanuit veiligheidsperspectief) beter zicht op wie zich op EU-grondgebied begeeft.
Ook krijgen de lidstaten hiermee betere instrumenten in handen om te voorkomen dat
personen zich aan screening onttrekken. Het kabinet ziet ook grote meerwaarde in de
afspraken over de verplichte grensprocedures. Hoewel het kabinet graag nog grotere
stappen had gezet (zowel qua scope als aantallen plekken), zijn deze afspraken een
belangrijke stap. De procedures zullen helpen om snel aan de EU-buitengrens een onderscheid
te maken tussen personen die recht hebben op asiel en personen die moeten terugkeren,
en hebben daarmee de potentie om de aantallen asielzoekers met een kansarm asielverzoek
in de EU en in Nederland te beperken. Het kabinet kan zich ook vinden in de gemaakte
afspraken over veilige derde landen en hecht in het bijzonder aan de afspraak dat
een jaar na inwerkingtreding van de wetgeving het veilig-derde-landenconcept zal worden
herzien. In het akkoord over het vernieuwde Dublinsysteem vindt het kabinet het positief
dat de verantwoordelijkheidstermijnen voor de behandeling van een asielverzoek worden
verlengd. Dit was een belangrijk punt voor Nederland, omdat langere termijnen kunnen
bijdragen aan het ontmoedigen van secundaire migratie of het met onbekende bestemming
vertrekken. Wel vindt het kabinet het een gemiste kans dat de herziening van Dublin
niet is aangegrepen voor meer verbeteringen, bijvoorbeeld met betrekking tot het kunnen
teruggeleiden van alleenstaande minderjarigen onder Dublin wanneer zij eerder in een
andere lidstaat een asielaanvraag deden. Doordat deze stap onvoldoende is gezet, bevat
het stelsel op dit punt nog steeds een onwenselijke prikkel om kinderen alleen vooruit
te sturen. In het solidariteitsmechanisme is wat het kabinet betreft een goede balans
gevonden tussen verplichte deelname en flexibele invulling door de lidstaten en ook
op de crisisverordening kan het kabinet zich vinden in de gevonden compromissen, te
meer omdat hiermee ook een wettelijk kader wordt gecreëerd voor de aanpak van instrumentalisering.

Tot slot, het kabinet heeft zich met het oog op de gebrekkige naleving van de huidige
EU-asielafspraken sterk ingezet voor voldoende waarborgen voor de monitoring, handhaving
en naleving van de nieuw tot stand te komen wetgeving. Nederland is daarom in het
bijzonder tevreden over de clausule in de AMMR dat lidstaten die systematisch tekort
schieten in hun Dublin-verantwoordelijkheden geen aanspraak kunnen maken op solidariteit,
en met de voorwaarden die in de crisis-verordening gesteld worden aan de asielsystemen
van lidstaten, alvorens zij aanspraak mogen maken op derogaties op de wetgeving. Daarnaast
ziet het kabinet ernaar uit dat bij afronding van het Pact ook de volledige EUAA-verordening
in werking zal treden, die het Europees Asielagentschap het mandaat geeft een monitoringsmechanisme
op de toepassing van het EU-asielacquis in te stellen, en de Commissie in staat stelt
om – als uiterste middel – in te grijpen in een lidstaat die zijn verplichtingen niet
naleeft.

Vervolgproces

De afspraken die het Voorzitterschap met het EP overeenkwam zijn kort na het bereiken
van die overeenstemming in het Coreper met de lidstaten besproken. De komende weken
zal verdere technische en juridische uitwerking plaatsvinden en zullen de volledige
wetsteksten met de lidstaten worden gedeeld en doorgesproken. Daarna zullen de verordeningen
formeel moeten worden afgerond door zowel de Raad als het EP en zal de wetgeving officieel
worden gepubliceerd. De lidstaten zullen na publicatie (op basis van een implementatieplan
dat de Commissie zal opstellen) twee jaar de tijd krijgen om voorbereidingen op de
inwerkingtreding te treffen.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg