Brief regering : Schoolkostenmonitor en scenario’s vrijwillige ouderbijdrage

31 289
Voortgezet Onderwijs

Nr. 712
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

In Nederland heeft iedere leerling en jongere recht op onderwijs. Daarom is het funderend
onderwijs kosteloos toegankelijk. Bij het kiezen van een school mag een financiële
bijdrage dan ook geen obstakel vormen voor ouders en leerlingen. Zo heb je als leerling
de vrijheid om een fijne school uit te zoeken, waar je je thuis voelt en de basis
legt voor een succesvolle toekomst. Toch ervaren ouders en leerlingen nog altijd financiële
drempels in het onderwijs. Zoals bij het aanmelden voor een middelbare school met
extra Engelse lessen. Of wanneer ouders vlak voor het schoolreisje nog een urgente
mail en factuur van school ontvangen.

Dit komt naar voren in de motie van het lid De Hoop, die de regering verzoekt om een
limiet te stellen aan de vrijwillige ouderbijdrage.1 Hoge ouderbijdragen beperken een vrije schoolkeuze, terwijl minder kapitaalkrachtige
ouders hun kinderen ook op een school naar keuze zouden moeten kunnen plaatsen. Zoals
toegezegd in het commissiedebat «Kansengelijkheid in het funderend onderwijs» van
7 juni jl. zou ik, naar aanleiding van de motie, voor de OCW-begrotingsbehandeling
een besluit nemen over de vrijwillige ouderbijdrage (Kamerstuk 31 293, nr. 690).

In deze brief schets ik uw Kamer de denkbare scenario’s die een volgend kabinet ter
hand kan nemen bij het nemen van een besluit over de vrijwillige ouderbijdrage. Tevens
licht ik in deze brief de uitkomsten van de meest recente Schoolkostenmonitor kort
toe, die ik op 12 september jl. aan uw Kamer heb verzonden.2 De demissionaire status van het kabinet noopt mij er toe om een besluit over te laten
aan een volgend kabinet.

Schoolkostenmonitor

De schoolkostenmonitor is een periodiek onderzoek naar de hoogte en ontwikkeling van
schoolkosten in het primair onderwijs (hierna: po), voortgezet onderwijs (hierna:
vo) en het middelbaar beroepsonderwijs (hierna: mbo). Ook geeft deze editie van het
onderzoek een eerste inzicht in de effecten van de wetswijziging van 2021, voorgesteld
door de leden Kwint en Westerveld van uw Kamer, waarin de regels rondom de vrijwillige
ouderbijdrage zijn aangescherpt. Op de resultaten uit het onderzoek die zien op het
mbo zal afzonderlijk worden gereflecteerd.

Bevindingen

Volgens de opgave van scholen in het po en het vo bestaat het totaal aan schoolkosten
dat aan ouders wordt gevraagd voor het grootste deel uit de vrijwillige ouderbijdrage.
Deze bijdrage wordt door scholen aan ouders gevraagd om het onderwijs aanvullend vorm
te geven en om extra-curriculaire activiteiten te organiseren. Te denken valt aan
schoolreizen of extra onderwijsprogramma’s als tweetalig onderwijs. Sommige scholen
zijn daarnaast grotendeels afhankelijk van de vrijwillige ouderbijdrage voor het vormgeven
van hun onderwijs, zoals in het geval van vrijeschoolonderwijs.

In de door scholen gevraagde ouderbijdrage in het po en het vo is geen stijgende trend
zichtbaar ten opzichte van de vorige meting in 2019. In het po vragen scholen gemiddeld
een bedrag van € 49,– per jaar. Het gemiddelde in het vo ligt op € 183,– per jaar.
Net als in eerdere edities valt het op dat de hoogte van de gevraagde ouderbijdrage
in het po en het vo fors van elkaar afwijken. In het vo lopen de verschillen tussen
onderwijsrichtingen daarnaast uiteen, van per jaar gemiddeld € 83,– in het praktijkonderwijs
tot € 274,– in het voortgezet wetenschappelijk onderwijs.

Een andere categorie schoolkosten zijn de kosten voor digitale leermiddelen. Daar
valt op dat er aanzienlijke verschillen bestaan tussen de ICT-kosten die scholen aangeven
te vragen aan ouders en wat ouders aangeven te betalen. Daarom wil ik herhalen dat
de aanschaf van laptops door ouders vrijwillig moet zijn en dat scholen hier duidelijk
over moeten communiceren naar ouders. Als ouders geen bijdrage kunnen of willen leveren
voor ICT-voorzieningen zoals laptops, dan moet de school zorgen voor een volwaardig
alternatief zodat de leerling volwaardig kan deelnemen aan de les.

Naleving en effecten wetswijziging

Het rapport biedt ook inzicht in de effecten van de initiatiefwet van de leden Kwint
en Westerveld. De wet heeft er voor gezorgd dat leerlingen door scholen niet meer
mogen worden uitgesloten van extra-curriculaire activiteiten (buiten het reguliere
onderwijsprogramma) die door de school worden georganiseerd, wanneer ouders de vrijwillige
ouderbijdrage niet betalen.

Het is daarom onacceptabel om te lezen dat er nog steeds ouders zijn die aangeven
dat leerlingen worden uitgesloten van activiteiten als de vrijwillige ouderbijdrage
niet wordt betaald (4% in het po, 7% in het vo). Ook heb ik zorgen over het grote
aandeel ouders dat het betalen van de ouderbijdrage als een verplichting ervaart (60%
in het po, 64% in het vo). Ik wil hierbij nogmaals benadrukken dat het betalen van
de ouderbijdrage geheel vrijwillig is. Scholen zijn wettelijk verplicht dit ook zo
te communiceren naar ouders. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) zal
hier op blijven toezien.

Uit het rapport kan verder worden opgemaakt dat de aanscherping van de wet invloed
heeft op het betalingsgedrag onder ouders. Volgens een derde van de bevraagde po-scholen
is het aandeel ouders dat vrijwillige ouderbijdrage niet betaalt hoger dan het voorgaande
jaar. Op de vo-scholen is deze toename zichtbaar op de helft van de scholen. Van de
bevraagde scholen geeft vervolgens 16% aan dat er het afgelopen jaar is gekozen voor
een minder kostbaar aanbod van extra activiteiten en extra-curriculaire programma’s.
Op 8% van de bevraagde scholen is het aantal activiteiten afgenomen.

Dit zijn ongewenste gevolgen van een wetswijziging die kansengelijkheid moet vergroten.
Wat ik extra zorgwekkend vind aan deze ontwikkeling is dat genoemde effecten sterker
optreden op scholen met een achterstandsscore. Op po-scholen met een achterstandsscore
is het percentage ouders dat de vrijwillige ouderbijdrage niet betaalt zichtbaar hoger
dan vorig jaar (42% versus 28% op scholen zonder achterstandsscore). Ook in het vo
is voor deze trend een verschil te zien tussen scholen met en zonder achterstandsscore
(54% versus 47%). Op scholen met een achterstandsscore is het aantal ouders dat de
ouderbijdrage niet betaalt daarom steeds hoger, als dit aantal wordt afgezet tegen
de totale ouderpopulatie op deze scholen. Op de bevraagde po-scholen met een achterstandsscore
wordt het aanbod aan extra activiteiten ook eerder verkleind of beperkt.

Mogelijke vervolgstappen vrijwillige ouderbijdrage

Scholen vragen een vrijwillige ouderbijdrage voor allerlei andere kosten, zoals de
huur van een kluisje, een abonnement voor fietsenstalling of een printpas. Ik wil
scholen oproepen hier redelijk mee om te gaan en daar geen kosten voor in rekening
te brengen bij ouders, zoals ik eerder al deed in de aangepaste brochure over de vrijwillige
ouderbijdrage.3

Uit de Schoolkostenmonitor blijkt nu dat er verschillen ontstaan tussen scholen met
kapitaalkrachtige en minder kapitaalkrachtige ouderpopulaties. De ene school kan nog
steeds een mooie schoolreis naar Rome organiseren of tweetalig onderwijs aanbieden,
terwijl de andere school moeite heeft om een excursie naar het pretpark van de grond
te krijgen. Daarom riep het onderwijsveld in een breed gedragen brief op om de vrijwillige
ouderbijdrage in het po af te schaffen en een zelfde maatregel voor het vo te onderzoeken.4 De VO-raad scherpte deze oproep aan door in september te stellen dat het goed is
om ook een punt te zetten achter de vrijwillige ouderbijdrage in het vo.5

Bovenstaande ontwikkelingen roepen inderdaad prangende vragen op. Is het wenselijk
dat een leerling op de ene school op schoolreis naar China gaat en een leerling op
de andere school te horen krijgt dat er niet genoeg geld is voor de excursie naar
de Efteling? Simpelweg omdat ouders een hoge vrijwillige ouderbijdrage kúnnen betalen?
Ik vind van niet. Wat is noodzakelijk voor de ontwikkeling van de leerlingen? Hoe
kijken we aan tegen verrijkende onderwijsconcepten als vrijeschoolonderwijs of naar
een hoge ouderbijdrage voor verrijkt taalaanbod, zeker als dit voor meer leerlingen
niet dan wel mogelijk gemaakt kan worden? Ik ga scholen verzoeken in redelijkheid
om te gaan met het vragen van ouderbijdragen. Ook ga ik graag met uw Kamer in gesprek
over de hiervoor opgeworpen punten.

Daarom leg ik hierna een aantal scenario’s aan uw Kamer voor.6 In verband met de demissionaire status van het kabinet is een besluit hierover aan
een volgend kabinet. Het is in alle scenario’s een optie om de scholen te compenseren
voor het gemis van inkomsten uit de ouderbijdrage. Hiervoor is echter geen dekking
binnen de OCW-begroting. Ook moet worden opgemerkt dat alle wettelijke maatregelen
zich dienen te verhouden tot de in artikel 23 van de Grondwet neergelegde vrijheid
van onderwijs. Deze vrijheid geeft scholen de ruimte om het onderwijs in te richten
op een manier die zij wenselijk achten, zolang zij zich aan de wettelijke minimumeisen
houden.

De ouderbijdrage wordt door veel scholen gebruikt om extra activiteiten te organiseren
of om bepaalde concepten te bekostigen. Hiermee geven scholen dus invulling aan de
vrijheid die de Grondwet hen biedt. De scenario’s waarin de ouderbijdrage wordt afgeschaft
of gelimiteerd beperken deze vrijheid. Immers, dit leidt ertoe dat een school mogelijk
bepaalde activiteiten niet meer kan organiseren. Ook kan dit de keuzevrijheid van
ouders beperken om een onderwijsconcept te kiezen dat zij geschikt achten voor hun
kinderen.

De vraag of een wettelijke beperking van de onderwijsvrijheid aanvaardbaar is, hangt
ook af van de wijze waarop deze wordt vormgegeven. Indien bijvoorbeeld het verlies
aan inkomsten uit de ouderbijdrage wordt gecompenseerd, is de beperking minder vergaand
en daarom eerder aanvaardbaar. Een uitgebreider onderzoek naar de juridische haalbaarheid
(met name de proportionaliteit, subsidiariteit en mogelijke gevolgen) van het limiteren
of verbieden van de ouderbijdrage is noodzakelijk om te bepalen welke scenario’s juridisch
mogelijk zijn.

Scenario 1: vrijwillige ouderbijdrage afschaffen in het funderend onderwijs

Het eerste scenario betreft het volledig afschaffen van de vrijwillige ouderbijdrage
in het funderend onderwijs. In dit scenario zou in de onderwijswetgeving worden opgenomen
dat het niet is toegestaan voor scholen om geldelijke bijdrages te vragen en aan te
nemen van ouders. Aanvullend zou de lumpsum vanuit de Rijksoverheid kunnen worden
opgehoogd. Niet voor alle scholen zou dit één op één het wegvallen van de vrijwillige
ouderbijdrage compenseren, omdat er verschillen zijn in de bijdrage die scholen vragen.
Daarnaast worden er in de sectorwetten voorwaarden gesteld aan de besteding van de
lumpsum. Om het mogelijk te maken dat alle activiteiten die nu van de vrijwillige
ouderbijdrage worden gefinancierd voortaan vanuit de lumpsum mogelijk zijn, vergt
dit waarschijnlijk een wetswijziging. Het is mogelijk om binnen dit scenario de ophoging
van de lumpsum achterwege te laten.

Ouders kunnen zowel bij het aanmelden van hun kind bij een school als gedurende de
onderwijsloopbaan een financiële drempel ervaren door de ouderbijdrage. Middels het
afschaffen van de ouderbijdrage in het gehele funderend onderwijs wordt deze financiële
drempel weggenomen. Als gevolg daarvan leidt dit scenario binnen het onderwijs ook
tot meer gelijke mogelijkheden voor leerlingen. Het volgen van een rijk onderwijsaanbod
is in dit scenario immers niet meer afhankelijk van de portemonnee van de ouders.
Iedere school heeft in dit scenario, vanuit de middelen die zij uit de lumpsum ontvangen,
gelijke mogelijkheden om extra aanbod te organiseren. Een optie om dit te compenseren
via een ophoging zou dan slechts het gemis aan inkomsten uit de initiële vrijwillige
ouderbijdrage compenseren.

Tegelijkertijd bestaat het risico dat bepaald verrijkt aanbod zal verschralen. Sommige
scholen vragen een hele hoge ouderbijdrage voor extra activiteiten. Indien de ouderbijdrage
wordt afgeschaft, zal deze groep scholen dat aanbod anders moeten organiseren. Daarbij
is het een aanvullend risico dat deze scholen mogelijk alternatieve financiering zullen
zoeken om het aanbod toch in stand te houden, bijvoorbeeld via sponsoring en ouderverenigingen.
De verwachting is dat ouderverenigingen op scholen met minder kapitaalkrachtige ouders
hier minder snel toe in staat zullen zijn.

Scenario 2: vrijwillige ouderbijdrage afschaffen in het po

Een tweede, minder vergaand scenario betreft het afschaffen van de vrijwillige ouderbijdrage
in het po. In de onderwijswetten die betrekking hebben op het po wordt in dat geval
opgenomen dat het niet is toegestaan voor scholen om geldelijke bijdrages te vragen
en aan te nemen van ouders. Vanuit de Rijksoverheid kan de lumpsum voor po-scholen
dan worden opgehoogd. Hier geldt ook dat er waarschijnlijk een wetswijziging nodig
zou zijn om het mogelijk te maken dat alle activiteiten die nu van de vrijwillige
ouderbijdrage worden gefinancierd voortaan vanuit de lumpsum mogelijk zijn. Ook in
dit scenario is het mogelijk om een ophoging van de lumpsum achterwege te laten. Parrallel
hieraan wordt een onderzoek gestart naar eenzelfde maatregel voor het vo.

De positieve effecten op het gebied van kansengelijkheid, die zichtbaar zijn bij scenario
1, voorzie ik voor het po ook in dit scenario. Financiële drempels zullen worden wegnomen
en de portemonnee van ouders is niet meer bepalend voor een rijk onderwijsaanbod.
Een vervolgonderzoek in het vo zie ik als een ander positief element van scenario
2. Het geeft de mogelijkheid om gerichter onderzoek te doen naar het juist vormgeven
van wet- en regelgeving voor het vo.

Daar staat tegenover dat in het po gemiddeld lagere ouderbijdrages worden gevraagd
dan in het vo. Met dit scenario wordt het grootste gedeelte van het probleem dan ook
niet opgelost. Verder bestaat ook in dit scenario de kans dat het aanbod van een aantal
po-scholen zal verschralen. Met name wanneer zij een hoge ouderbijdrage vragen en
de eventuele extra middelen in de lumpsum het gemis niet één op één kunnen compenseren.

Scenario 3: limiet stellen aan de vrijwillige ouderbijdrage

Tenslotte is het ook mogelijk om enkel een limiet te stellen aan de vrijwillige ouderbijdrage,
zoals de motie van lid De Hoop omschrijft. In de onderwijswetgeving zou dan een maximum
bedrag worden opgenomen dat een school mag vragen als vrijwillige ouderbijdrage. Daarbij
zou onderscheid worden gemaakt tussen de maximum bedragen die in het po en het vo
mogen worden gevraagd. Binnen dit scenario kan er voor worden gekozen om de lumpsum
te verhogen om scholen tegemoet te komen. Dit kan echter ook achterwege worden gelaten.
Zowel voor de reguliere bekostiging als voor de aanvullende middelen geldt waarschijnlijk
dat niet alle activiteiten die nu van de vrijwillige ouderbijdrage worden gefinancierd
eruit betaald mogen worden.

In dit scenario blijven de financiële drempels voor ouders echter bestaan. Het staat
scholen immers nog steeds vrij om een ouderbijdrage te vragen. Het stellen van een
limiet zorgt er wel voor dat zeer hoge financiële drempels voor ouders worden weggenomen.
Daarmee komt dit scenario tegemoet aan de strekking van de motie De Hoop. Verder kunnen
scholen extra activiteiten blijven organiseren met de inkomsten uit de ouderbijdrage.
Tegelijkertijd kan ook dit scenario leiden tot meer alternatieve financieringsstromen,
zoals omschreven onder scenario 1.

Daarnaast moet worden opgemerkt dat in dit scenario de nadelige effecten als gevolg
van de wetswijziging van 2021 niet worden ondervangen. Scholen met een achterstandsscore
blijven in toenemende mate kampen met teruglopende inkomsten voor het organiseren
van extra aanbod, terwijl scholen zonder achterstandsscore in dit scenario wel inkomsten
blijven ontvangen uit de vrijwillige ouderbijdrage. Verder bestaat in dit scenario
het risico dat het wettelijke maximale bedrag als norm komt te gelden in het onderwijs.
Dit kan de vrijwilligheid van de ouderbijdrage verder onder druk zetten, terwijl dit
nu juist moest worden voorkomen met de wetswijziging van 2021.

Tot slot

Voor mij staat voorop dat iedere leerling de kansen krijgt om zich optimaal te ontwikkelen.
Hiermee leg je als leerling de basis voor een succesvolle toekomst, voor jezelf en
voor Nederland. De resultaten van de Schoolkostenmonitor en signalen uit het veld
maken dat ik de bovenstaande scenario’s aan u voorleg. Ik ga hierover graag met uw
Kamer in gesprek. Een besluit is echter aan een volgend kabinet.

In de tussentijd blijf ik scholen oproepen om de regels rondom de ouderbijdrage na
te leven. Die regels zijn helder: het betalen van de ouderbijdrage is vrijwillig en
geen enkele leerling mag worden uitgesloten.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul