Brief regering : Reactie op wetgevingsbrief kansspelautoriteit

Nr. 217
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

In deze brief geef ik een beleidsreactie op het vooronderzoek dat Breuer&Intraval
heeft verricht voor de evaluatie van de Wet kansspelen op afstand (Wet koa) in 2024.1 Het vooronderzoek is als bijlage meegezonden bij deze brief. Tevens reageer ik op
de wetgevingsbrief van de Kansspelautoriteit (Ksa) van 5 juni 2023.2

Vooronderzoek evaluatie Wet koa

Met de Wet koa die op 1 april 2021 in werking is getreden, is voor het eerst in Nederland
een wettelijke basis gecreëerd voor het legaal aanbieden van kansspelen op afstand.
Daarbij zijn strenge voorwaarden op het gebied van consumentenbescherming, verslavingspreventie
en het voorkomen van kansspelgerelateerde criminaliteit gesteld voor toetreding tot
de markt. Ook is bepaald dat de wet drie jaar na inwerkingtreding moet zijn geëvalueerd.
De markt voor kansspelen op afstand is op 1 oktober 2021 daadwerkelijk geopend. De
evaluatie zal in oktober 2024 gereed moeten zijn en zal gaan over de doeltreffendheid
en de effecten van de wet in de praktijk. Met de evaluatie dient voorts volgens de
evaluatiebepaling in de Wet koa in ieder geval inzichtelijk te worden gemaakt: de
meeropbrengst van de kansspelbelasting; de behaalde kanalisatiegraad; de verslavingszorg
bij speelhallen en de horeca; de ontwikkeling van de afdrachten aan de sport en een
eventuele verplichte afdracht aan goede doelen voor houders van een vergunning tot
het organiseren van kansspelen op afstand. Daarnaast zijn er verschillende aanvullende
toezeggingen gedaan over aspecten van de kansspelmarkt en het kansspelbeleid die in
de evaluatie meegenomen moeten worden.

Vanwege deze complexiteit heb ik verzocht een vooronderzoek uit te voeren dat zich
richt op het ontwerpen van een gedragen evaluatiekader en een op haalbaarheid getoetste
aanpak van de evaluatie. In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum
(WODC) heeft onderzoeks- en adviesbureau Breuer&Intraval het vooronderzoek voor de
evaluatie uitgevoerd. Daarbij hebben onderzoekers de wet- en regelgeving geanalyseerd
en de toezeggingen van de regering aan de Eerste en Tweede Kamer geïnventariseerd.
Daarnaast zijn interviews gehouden met stakeholders, zoals beleidsmakers, wetenschappers,
spelers, vertegenwoordigers van gokbedrijven en toezichthoudende instanties waaronder
de Kansspelautoriteit. Hieronder vat ik de uitkomsten van het vooronderzoek samen,
gevolgd door de beleidsreactie.

Uitkomsten vooronderzoek

Dit vooronderzoek geeft op basis van de beleidslogica van de Wet Koa een overzicht
van alle maatregelen, hun werkingsmechanismen en beoogde en niet-beoogde gevolgen.
De onderzoekers hebben in het vooronderzoek de voor de evaluatie gewenste informatie
verwerkt in overzichten met indicatoren. Daarin is opgenomen welke gegevens nodig
zijn, bij welke bron deze gegevens beschikbaar zouden moeten zijn en met welke onderzoeksmethoden
de gegevens verzameld kunnen worden. Door de onderzoekers is geïnventariseerd welke
informatie voor de evaluatie dient te worden verzameld, waarmee kan worden nagegaan
of de drie doelstellingen van het kansspelbeleid zijn bereikt, hoe het zit met de
kanalisatie en of er sprake is van mogelijke substitutie van landgebonden naar online
kansspelen. Ook moet in de evaluatie aandacht worden besteed aan de toezichtactiviteiten
van de Ksa.

Onderzoeksmethodiek

Om zicht te krijgen op de (werk)processen, doelbereiking en neveneffecten bevelen
de onderzoekers aan om bij vergunde aanbieders, toezichthouders, hulpverlening en
spelers hierover gegevens te verzamelen en interviews af te nemen. Het gaat hierbij
zowel om kwantitatieve als kwalitatieve gegevens. Een belangrijke reden voor deze
voorgestelde aanpak is dat de wet- en regelgeving bij sommige maatregelen niet exact
voorschrijft wat een aanbieder precies zou moeten doen, bijvoorbeeld als het gaat
om de invulling van de zorgplicht van aanbieders. Dat betekent voor de evaluatie dat
het niet voldoende is om te bepalen of aanbieders een maatregel uitvoeren, maar vooral ook hoe zij dat doen en hoe aanbieders, spelers, hulpverlening en toezichthouders dat waarderen.

Aandachtspunten bij dataverzameling

Een belangrijk aandachtspunt vormt voorts de wijze waarop voldoende data kunnen worden
verkregen. Gezien de wettelijke beperkingen op het gebruik van gegevens uit de controledatabanken
van vergunninghouders, zullen benodigde data bij de aanbieders zelf opgevraagd dienen
te worden. In de voorgesprekken hebben aanbieders volgens de onderzoekers hun bereidheid
tot medewerking kenbaar gemaakt. De vraag is of hier voldoende invulling aan kan worden
gegeven door de kansspelaanbieders. Een tweede aandachtspunt vormt de groep risico-
en probleemspelers en beantwoording van de vraag wat het effect van (preventie)maatregelen
op hun speelgedrag is. In een bevolkingsenquête zal het aantal risicospelers waarschijnlijk
beperkt zijn, te beperkt om uitspraken te kunnen doen over de effecten van de interventies
waar zij mee te maken hebben gehad. Dit betekent dat ook gebruik moet worden gemaakt
van andere onderzoeken, bijvoorbeeld op het gebied van speellimieten, om meer zicht
te krijgen op effecten van preventiemaatregelen op deze groep. In aansluiting daarop
is, juist vanwege het beoogde anonieme karakter van het Centraal Register Uitsluiting
Kansspelen (Cruks), geen zicht op welke personen in Cruks zijn ingeschreven en welke
gevolgen de inschrijving heeft gehad. Een onderzoek onder (hoog)risicospelers en gokverslaafden
kan meer (diepgaand) inzicht geven in de rol van aanbieders en risicovolle kansspelen,
de interventies die wel en niet hebben gewerkt, de gevolgen van gokken voor hun gezondheid,
psychisch welzijn, financiën, werk, hun sociale omgeving en de relatie met het plegen
van misdrijven.

Reikwijdte evaluatie

Tot slot doen de onderzoekers aanbevelingen over de reikwijdte van de evaluatie. Hoewel
sommige maatregelen in de Wet Koa en toezeggingen (ook) betrekking hebben op de landbased
sector, bevelen de onderzoekers aan om het zwaartepunt van de evaluatie te leggen
op kansspelen op afstand. Aangezien dat de primaire deelmarkt is waar de Wet Koa zich
op richt. De ruime evaluatiebepaling alsmede de breedte van de vele toezeggingen over
onderwerpen waar de evaluatie op zou moeten toezien, brengen het risico met zich mee
dat de evaluatie zeer breed wordt en daarmee kan afdwalen van het evalueren van het
reguleren van kansspelen op afstand. Een aantal toezeggingen kan volgens de onderzoekers
niet of niet volledig worden meegenomen in de evaluatie, omdat op basis van beschikbare
data geen volledig beeld verkregen kan worden of omdat separaat onderzoek passender
wordt geacht. Dit betreft toezeggingen over het onderzoeken van de effectiviteit en
het nut van handhavingsmogelijkheden, het in kaart brengen van de wervende effecten
van kansspelreclame op zowel illegaal als legaal aanbod, het in beeld brengen van
het effect van de maatregelen die jongeren en kwetsbaren moeten beschermen tegen de
aanzuigende werking van kansspelen en onderzoek naar het effect van verplichte identiteitscontrole
op de verslavingspreventie bij het fysieke aanbod.

Beleidsreactie

Het vooronderzoek geeft handvatten en inzichten voor de uit te voeren evaluatie van
de Wet koa. Deze zijn nodig om tot een realistische aanpak van de evaluatie te komen.
Indien aanvullend onderzoek nodig blijkt om invulling te geven aan toezeggingen, dan
zal ik dit separaat in gang zetten.

Op basis van het vooronderzoek verwacht ik dat de evaluatie van de Wet koa in 2024
goede inzichten zal bieden in de doeltreffendheid en de effecten van de wet in algemene
zin en op een groot aantal van de aanvullende vragen. Tegelijkertijd is de Wet koa
kort in werking, zullen, zoals ook aangegeven in het vooronderzoek, nog niet alle
elementen goed onderzocht kunnen worden en is op onderdelen nog niet voldoende data
voorhanden. De evaluatie is een belangrijk toetsmoment. Zoals ik ook telkens in de
voortgangsbrieven over dit onderwerp heb benadrukt, blijven tegelijkertijd doorlopende
monitoring en waar nodig bijsturing van groot belang. Een aantal onderzoeken, zoals
onderzoek naar risico- en probleemspelers, zal daarom periodiek worden uitgevoerd.

Wetgevingsbrief Ksa

De Ksa ziet erop toe dat de wet- en regelgeving met betrekking tot kansspelen wordt
nageleefd. In haar wetgevingsbrief adviseert de Ksa over knel- en verbeterpunten die
zij daarbij in de praktijk ervaart. Ik hecht veel waarde aan de adviezen van de toezichthouder
op de kansspelmarkt, omdat de uitvoering en uitvoerbaarheid essentieel zijn voor de
effectiviteit van het beleid.

Het is goed om te lezen dat wat de Ksa betreft haar slagkracht fors is toegenomen
met de in 2021 in werking getreden regels om kansspelverslaving te voorkomen, consumenten
te beschermen en informeren en illegaliteit en criminaliteit tegen te gaan. Tegelijkertijd
ziet de Ksa verdere ruimte voor verbetering. Het wegnemen van deze knelpunten dan
wel het realiseren van verbeteringen draagt volgens de Ksa bij aan een veilig en verantwoord
kansspelstelsel waarbij de speler op een juiste manier wordt beschermd en geïnformeerd
en misstanden worden tegengegaan. De Ksa heeft vier punten benoemd in haar wetgevingsbrief.
Twee urgente punten zou de Ksa graag zo spoedig geregeld willen zien. Dit betreft
het gebruik van controledatabankgegevens voor analyse en onderzoek en het gebruik
van valse identiteitsbewijzen voor haar toezichtstaak. Op die punten zal ik eerst
reageren. Vervolgens ga ik in op de twee andere door de Ksa genoemde verbeterpunten
over de Speelautomatentitel en de onvrijwillige inschrijving in Cruks.

Gebruik controledatabankgegevens voor analyse en onderzoek

Vergunninghouders die kansspelen op afstand aanbieden zijn verplicht een selectie
van de spelgegevens uit hun computersystemen op te nemen in hun controledatabank.
De Ksa combineert deze tot de Geaggregeerde Databank Toezicht (GDT). De gegevens uit
de controledatabank – al dan niet gecombineerd in de GDT – mogen alleen gebruikt worden
voor het toezicht op de naleving en de handhaving van de Wet op de kansspelen, de
Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme en de Sanctiewet 1977.
Tevens mogen alleen daarvoor aangewezen medewerkers de gegevens gebruiken. De controledatabankgegevens
mogen dus niet gebruikt worden voor door de Ksa voor analyse en onderzoek breder dan
de toezichtstaak. De Ksa benadrukt in haar wetgevingsbrief het belang dat de controledatabankgegevens
beschikbaar komen voor analyse en onderzoek.

Ik begrijp de behoefte van de Ksa en zie de noodzaak van het gebruik van deze gegevens
voor analyse en onderzoek. Dit sluit ook aan op het advies van de Nationaal Rapporteur
Verslavingen (NRV) over online kansspelen en het vooronderzoek voor de evaluatie van
de Wet koa. Niet alleen voor de Ksa, maar ook voor onafhankelijke onderzoekers die
onderzoek doen naar speelgedrag en kansspelverslaving zou een grondslag voor verstrekking
van gegevens uit de controledatabank van aanmerkelijke toegevoegde waarde kunnen zijn.
In de beleidsreactie op het rapport van de NRV heb ik reeds aangegeven dat ik wil
onderzoeken of de spelgegevens beschikbaar gesteld kunnen worden en onder welke voorwaarden
dit mogelijk is. Dit doe ik in het verlengde van de evaluatie van de Wet koa en eventuele
wijziging van wet- en regelgeving die daarop volgt.3 Ondertussen laat ik nagaan of en, zo ja, welke mogelijkheden er nog meer zijn om
spelgegevens op korte termijn beschikbaar te stellen voor onderzoek, aangezien deze
gegevens ook voor de evaluatie van de Wet koa zelf behulpzaam zijn. Hierbij kijk ik
wat mogelijk is binnen de wettelijke kaders met betrekking tot privacy en mededingingsrecht.

Gebruik valse identiteitsbewijzen voor toezichtstaak

Voor zover dat voor de vervulling van haar toezichttaak redelijkerwijs noodzakelijk
is, mag de Ksa gebruikmaken van «onjuiste of onvolledige gegevens» om als «mystery
guest» bijvoorbeeld een spelersaccount aan te maken, een storting te doen of aan een
kansspel deel te nemen.4 Hiermee zou een toezichtsmedewerker (als zodanig onherkenbaar) onderzoek kunnen doen
bij aanbieders naar de naleving van wet- en regelgeving. De medewerker zou zich bijvoorbeeld
ook voor kunnen doen als jongvolwassene en kunnen controleren of jongvolwassenen de
voorgeschreven extra bescherming ontvangen, zoals het niet aanbieden van bonussen.
Echter, bij online kansspelen is het niet zonder meer mogelijk om als mystery guest
in te loggen vanwege de grondige legitimatiecontrole bij de vergunde kansspelaanbieders.
Een medewerker van de Ksa zou hiervoor een valse identiteit nodig hebben en een op
deze identiteit gebaseerde bankrekening. De Ksa constateert dat er geen wettelijke
grondslag is om te kunnen beschikken over valse identiteitsbewijzen die nodig zouden
zijn om niet herkenbaar als medewerker van de Ksa bij een aanbieder van kansspelen
op afstand in te loggen.

Ook ik zie de toegevoegde waarde van het inzetten van mystery guests voor de toezichthoudende
taken van de Ksa. Tegelijkertijd is het gebruik van valse identiteitsbewijzen voorbehouden
aan een beperkt aantal opsporingsdiensten, onder zeer strenge voorwaarden. Hoewel
ik het belang van anonieme controle onderschrijf, zie ik op dit moment nog onvoldoende
zwaarwegende belangen om voor de Ksa het gebruik van een vals identiteitsbewijs te
overwegen en ben ik gehouden om eerst minder ingrijpende maatregelen voldoende te
verkennen. Zo zal ik met de Ksa kijken in hoeverre andere (bestaande) instrumenten
effectiever kunnen worden ingezet. Mocht dit alsnog onvoldoende blijken, dan zal ik
kijken in hoeverre er ruimte is om het middel van een vals identiteitsbewijs voor
een toezichthouder inzetbaar te maken en met welke middelen. Dit zal dan wel in een
bredere context moeten worden bezien met andere toezichthouders, die mogelijk over
eenzelfde instrument zouden willen beschikken.

Speelautomatentitel

De Ksa geeft aan dat de huidige titel (titel VA. Speelautomaten) in de Wet op de kansspelen
over speelautomaten in vele opzichten afwijkt van overige wet- en regelgeving op kansspelen.5 Daarbij constateert zij dat de regelgeving voor speelautomaten niet meer aansluit
bij de technische ontwikkelingen en veranderde omstandigheden, met name door de inwerkingtreding
van de Wet koa. Zo ontbreekt volgens de Ksa voor speelautomaten een centrale vergunningverlener.
Hierdoor is er volgens haar onduidelijkheid over de verplichtingen, taken en verantwoordelijkheden.
Het stelsel is toegeschreven naar gedetailleerde en inmiddels gedateerde speleisen
en sluit daarmee volgens de Ksa niet meer aan op de algemenere uitgangspunten en verplichtingen
op gebied van verslavingspreventie. Voorts is het uitgangspunt dat speelautomaten
op zichzelf staan en niet, al dan niet via internet, verbonden zijn aan centrale registratiesystemen.
Zo kunnen mogelijkheden die online kansspelwetgeving biedt met het volgen van spelgedrag
niet op soortgelijke wijze worden toegepast bij speelautomaten.

Ik herken de uitdagingen met betrekking tot de Speelautomatentitel die de Ksa beschrijft.
Met de introductie van de Wet koa is de zorgplicht omtrent de exploitatie van speelautomatenhallen
aangescherpt. Zo zijn nadere verplichtingen gesteld omtrent wervings- en reclameactiviteiten,
moet worden geïntervenieerd in het speelgedrag indien er vermoedens bestaan van onmatig
gokgedrag en moeten speelhallen het Cruks consulteren alvorens een potentiële speler
wordt toegelaten tot de locatie. Dit geldt echter niet voor losse speelautomaten die
zijn opgesteld in de horeca. Een verbinding met het Cruks-systeem kan wenselijk zijn
om ook bij losse speelautomaten mensen te beschermen die zijn ingeschreven in het
uitsluitingsregister voor toegang tot gokken. Hiervoor zijn echter nadere analyses
van probleem en oplossing nodig. Daarnaast is nu nog het uitgangspunt dat contant
geld in en uit een speelautomaat moet komen. Het aanwezig hebben van veel contant
geld op locatie zorgt echter voor risico’s op bijvoorbeeld overvallen.

Ik heb het WODC verzocht om een onderzoek te doen naar de stand van zaken op het gebied
van speelautomaten. Ik hoop dat dit onderzoek in 2024 uitgevoerd kan worden en naar
aanleiding daarvan zal ik bezien of en hoe de Speelautomatentitel gemoderniseerd kan
worden. Ondertussen blijf ik in gesprek met de Ksa over tussentijdse verbetermogelijkheden.
Dit omvat zowel de uitdagingen op het gebied van vergunningverlening, de mogelijk
verouderde speleisen en de mogelijkheden om verslavingspreventiemaatregelen te verbeteren.
In 2024 zal ik prioriteit geven aan de evaluatie van de Wet koa en daarop eventueel
volgende wetswijzigingen. Op dit moment acht ik het niet realistisch tegelijk ook
de regelgeving rond speelautomaten grondig te herzien. Waar mogelijk zal ik verbeteringen
die in het verlengde liggen van de Wet koa meenemen.

Onvrijwillige inschrijving Cruks

Een belangrijk middel om kansspelverslaving tegen te gaan, is om spelers tijdelijk
uit te sluiten van de mogelijkheid om bij een legale aanbieder te gokken. In het kort
zijn er twee opties voor uitsluiting: een verzoek tot uitsluiting door de speler zelf
en onvrijwillige uitsluiting op verzoek van een derde. Dit kan een naaste of hulpverlener
zijn, maar ook een kansspelaanbieder die herhaald onmatig spelgedrag constateert.
Gelet op de ingrijpende aard van onvrijwillige uitsluiting op de persoonlijke levenssfeer
is het belangrijk dat eerst in gesprekken met de persoon die onmatig gokgedrag vertoont
of een verslaving heeft, getracht wordt om die persoon te bewegen om hulp te aanvaarden.
Als dat niet het gewenste effect heeft, is onvrijwillige uitsluiting het sluitstuk
van interventiemogelijkheden. De Ksa is ermee belast om over verzoeken tot onvrijwillige
uitsluiting en zodoende inschrijving in Cruks te beslissen na zorgvuldig onderzoek
daartoe. De Ksa signaleert in haar wetgevingsbrief dat het huidige proces nog weinig
effectief is om kansspelverslaving tegen te gaan, omdat er relatief weinig onvrijwillige
inschrijvingen worden verzocht en nog minder geëffectueerd kunnen worden. Dit komt
onder andere door het complexe traject dat voorafgaat aan onvrijwillige inschrijving,
aldus de Ksa. De inspanningen van betrokken partijen bij een verzoek tot onvrijwillige
inschrijving wegen volgens de Ksa niet op tegen de baten. De Ksa doet de suggestie
om de strenge criteria voor derden te versoepelen waardoor de procedure eenvoudiger
wordt. Daarnaast stelt de Ksa voor om bij onvrijwillige uitsluiting de duur van de
uitsluiting te verlengen. De duur van onvrijwillige uitsluiting is in de Wet koa vastgelegd
en is zes maanden. Dit is enerzijds gekozen in het kader van proportionaliteit, gezien
het ingrijpende karakter van een onvrijwillige uitsluiting, en anderzijds om het terugvalrisico
te beperken.

Ik begrijp de zorgen over de uitvoerige procedure voor onvrijwillige inschrijving
in Cruks en de wens om de duur van de uitsluiting te verlengen. Ook vanuit de praktijk
bereiken mij deze signalen. Voor beide voorstellen is een nadere probleemanalyse benodigd
en zullen vervolgens oplossingsrichtingen moeten worden onderzocht. Daarbij mag niet
lichtvaardig worden omgegaan met het ingrijpende karakter van een beslissing tot onvrijwillige
inschrijving en moeten de waarborgen voor de burger binnen het bestuursrecht in acht
worden genomen. Het gaat weliswaar om een klein aantal gevallen, maar gezien het belang
van deze balans zullen aanpassingen zorgvuldig afgewogen moeten worden. Tegelijkertijd
vind ik het van belang dat onvrijwillig inschrijving effectief wordt ingezet, daarom
werk ik beleidsopties uit en zie ik aan de hand daarvan of een wetsaanpassing na de
evaluatie van de wet Koa nodig is.

Afsluiting

Mede op basis van het vooronderzoek zal in 2024 de evaluatie van de Wet koa uitgevoerd
worden. Op basis van de evaluatie bezie ik eventuele aanpassingen van de Wet koa.
De ontwikkelingen van kansspelen op afstand tot nu toe hebben tegelijkertijd het belang
onderstreept van doorlopende monitoring en waar nodig bijsturing. Daarom zet ik naast
de evaluatie in op periodieke monitoring en onderzoeken op specifieke thema’s, onder
andere in de onderzoeksprogrammering op verslavingspreventie. In de voortgangsbrief
kansspelen op afstand, die ik gelijktijdig naar uw Kamer heb verzonden, sta ik ook
stil bij de maatregelen die ik wil nemen om vooruitlopend op de evaluatie van de Wet
koa spelers beter te beschermen.

Het is tevens belangrijk dat verbeterpunten in wet- en regelgeving niet alleen bij
reguliere evaluaties naar voren komen, maar ook worden aangedragen vanuit de uitvoeringspraktijk
wanneer deze zich voordoen. Ik neem deze signalen dan ook zeer serieus en bezie hoe
ik deze signalen mee kan nemen in eventuele wetswijzigingen naar aanleiding van de
evaluatie van de Wet koa. Ondertussen verken ik samen met de Ksa mogelijkheden voor
tussentijdse verbeteringen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind