Brief regering : Beleidsreactie op het KNAW-advies ‘Waarde van Wetenschap’

Nr. 273
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 december 2023

Wetenschap heeft op veel dimensies grote waarde voor de samenleving. Het drijft onze
vooruitgang en is onmisbaar in het oplossen van de complexe maatschappelijke uitdagingen
waar we voor staan. Met wetenschap investeren we in onze toekomst. Tegelijkertijd
worden de baten van wetenschap vaak pas zichtbaar op lange termijn, terwijl de kosten
zich onmiddellijk manifesteren. De baten van cruciale investeringen in wetenschap
blijven daarmee – ten onrechte – buiten beeld. We doen onszelf tekort als we investeringen
in de wetenschap uitsluitend beschouwen als een uitgavepost.

Het advies «Waarde van Wetenschap» van de Koninklijke Akademie van Wetenschappen (KNAW)
onderschrijft mijn visie op de waarde van wetenschap. Ook de KNAW geeft aan dat wetenschap
op veel dimensies waarde heeft. De KNAW zegt dat deze verschillende dimensies soms
wel, maar soms ook niet direct te observeren zijn. Zelfs als ze wel te observeren
zijn, is de precieze waarde niet altijd goed te meten. Toch mag dat ons niet ontmoedigen
om te proberen de waarde van wetenschap in kaart te brengen, gebruikmakend van een
breder instrumentarium. Ik dank de KNAW hartelijk voor haar advies.

Het advies van de KNAW kwam voort uit een toezegging van voormalig Minister van Engelshoven
aan uw Kamer in het Verslag van een Algemeen Overleg (VAO) dat plaatsvond op 19 juni
2019. Zij zegde uw Kamer toe «de mogelijkheid te onderzoeken een advies in te winnen
over de waarde van wetenschap bij WRR, KNAW of andere adviesorganen».1 Additioneel is de KNAW verzocht een voorstel te formuleren over hoe modellen, waarmee
de waarde van wetenschap in kaart gebracht kan worden, verder ontwikkeld kunnen worden.
Hiermee is het advies een aanvulling op de eerdere beantwoording2 van de motie van de leden Bruins en Paternotte, die verzochten het Centraal Planbureau
(CPB) te vragen de effecten van investeringen in kennis in kaart te brengen.3 Op 24 februari 2023 heeft de KNAW-commissie, onder voorzitterschap van prof. dr.
Van Praag, haar advies gepresenteerd.

Met deze brief ontvangt uw Kamer mijn reactie op dit advies. Ook geef ik in deze brief
invulling aan de motie van de leden Westerveld en Kwint over hoe we wetenschappelijke
inzichten meer kunnen benutten bij het vormgeven van overheidsbeleid.4

Hoofdlijn van het advies

Het advies van de KNAW bevat drie kernboodschappen. De eerste kernboodschap is dat
de waarde van wetenschap groter en breder is dan wat wij nu kunnen observeren. De
wetenschap creëert waarde door de drie verschillende processen waar zij uit bestaat:

(1) kennisproductie;

(2) kennisoverdracht;

(3) toepassing, ontwerp en implementatie.

De waarde van wetenschap is in sommige dimensies veel beter meetbaar dan in andere.
Een praktische indicator van waarde die enigszins maar niet volledig recht doet aan
de vele dimensies van waarde van wetenschap is «brede welvaart».

De tweede kernboodschap is dat de empirische meetbaarheid van de waarde van investeringen
in wetenschap gecompliceerd is. Dit komt onder andere door de lange periode tussen
de investeringen en de doorwerking daarvan. Het komt ook doordat de waarde steeds
meer wordt gerealiseerd door samenwerkingsverbanden binnen kennisinstellingen, tussen
kennisinstellingen onderling, en tussen kennisinstellingen en andere partners. Hierdoor
wordt het lastiger om causale verbanden tussen uitgaven aan onderzoek en de specifieke
resultaten daarvan aan te wijzen.

De derde kernboodschap in het KNAW-advies is dat de drie planbureaus (Centraal Planbureau,
Sociaal en Cultureel Planbureau, en Planbureau voor de Leefomgeving) de waarde van
wetenschap die wél meetbaar is, meer dienen mee te nemen in hun instrumentarium. Deelstudies,
scenariostudies en meta-analyses (onderzoek waarbij de resultaten van eerder uitgevoerde
onderzoeken samen worden genomen) kunnen volgens de KNAW het instrumentarium van de
planbureaus verrijken. De KNAW adviseert dat de planbureaus meer kansen benutten om
met een breder palet aan methoden de waarde van wetenschap op meer verschillende dimensies
te evalueren.

Beleidsreactie

Kernboodschap 1: De waarde van wetenschap heeft vele dimensies en is groter en breder
dan we kunnen observeren

Met de KNAW-commissie deel ik de mening dat wetenschap meerdere waarden heeft, zowel
intrinsieke (de productie van nieuwe kennis en Bildung door onderwijs) als extrinsieke (impact op de maatschappij en de economie). Om bij
te dragen aan oplossingen voor onze huidige maatschappelijke uitdagingen, zoals de
energietransitie, hebben we zowel de intrinsieke als de extrinsieke waarden van wetenschap
hard nodig. Ik denk dan aan de vorming en opleiding van jonge mensen, kennisproductie
en de vertaling van wetenschappelijke kennis naar toepassingen. De waarde van de oplossing
van urgente maatschappelijke uitdagingen is echter niet gemakkelijk in geld uit te
drukken.

De waarde van wetenschap is breed – twee voorbeelden

Wetenschap levert veel verschillende waarden op, niet alleen vanwege de toegenomen
kennisbasis, maar ook in verband met de adressering van maatschappelijke vraagstukken.
Het KNAW-advies geeft hiervan enkele mooie voorbeelden.

Onze aarde moet een groeiende wereldbevolking voeden met een krimpend areaal aan geschikte
landbouwgrond. De telers en veredelaars uit de Holland Innovative Potato gebruiken
de kennis van plantwetenschappers voor het telen van robuuste aardappels met zo min
mogelijk mest of bestrijdingsmiddelen.

Dementie is een ingewikkelde puzzel, waarvan nog niet alle oorzaken duidelijk zijn.
Neurowetenschappers van het Amsterdam UMC onderzoeken het vraagstuk door deze om te
draaien: wat maakt dat sommige honderdplussers nog zo helder van geest zijn? Door
erfelijk materiaal te bestuderen met supercomputers zijn bepaalde genen te koppelen
aan Alzheimerrisico’s.

Het Nederlandse onderwijs- en wetenschapssysteem levert een grote bijdrage aan zowel
fundamenteel als toepassingsgericht onderzoek. Het fundamentele wetenschappelijk onderzoek
jaag ik aan door investeringen in het onderzoeksprogramma open competitie van NWO,
de instelling van starters- en stimuleringsbeurzen en een subsidieregeling voor matching
binnen Horizon Europe.5 Toepassingsgericht onderzoek stimuleer ik binnen de Nationale Wetenschapsagenda en
door investeringen in praktijkgericht onderzoek. Valorisatie en maatschappelijke impact
stimuleer ik samen met de Minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) via zeven
verschillende sporen.6 Een voorbeeld hiervan is het Faculty of Impact-programma, waarin onderzoekers de
tijd, middelen en ondersteuning krijgen om hun onderzoek te vertalen in toepassingen
met economische en maatschappelijke impact. Verder werk ik met de Minister van Economische
Zaken en Klimaat en een breed consortium (bestaande uit universiteiten, hogescholen,
UMC’s, TO2-instellingen en regionale ontwikkelingsmaatschappijen) samen aan het Deltaplan
Valorisatie 2023. Met dit Groeifondsvoorstel beogen we een impuls te geven aan valorisatie
in Nederland.

Als het gaat om het benutten van wetenschappelijke kennis voor beleid, wil ik hier
ook stilstaan bij de waarde van wetenschap bij het vormgeven van beleid. Dit ligt
mij namelijk nauw aan het hart. Ik zet mij samen met het onderzoeksveld hiervoor in.
Universiteiten, hogescholen en andere kennisinstellingen spelen een belangrijke rol
in onderzoek naar oplossingen voor maatschappelijke problemen. De leden Westerveld
(GroenLinks) en Kwint (SP) benoemden dit in een motie waarin ze verzochten «te onderzoeken
hoe wetenschappelijke inzichten meer benut kunnen worden bij het vormgeven van overheidsbeleid
en daarmee de kennis van universiteiten en hogescholen een grotere rol te geven bij
het aanpakken van maatschappelijke vraagstukken, door bijvoorbeeld voortaan eerst
de calls of de aanbestedingen voor advies uit te zetten via het SIA en de NWO.»

Ik zie mogelijkheden om wetenschappelijke inzichten, met name die van onderzoekers
aan universiteiten en hogescholen, beter te benutten voor beleid. Zoals ik al benoemde
in mijn lezing bij de Raad voor het Openbaar Bestuur op 13 september 2023, is het
essentieel om de brug tussen wetenschap en beleid structureler vorm te geven.7 Ik richt daarom, binnen de bestaande begroting, een team op dat aan de hand van concrete
beleidsvraagstukken verkent en beproeft hoe de interactie tussen beleid en wetenschap
structureel en dynamisch kan worden vormgegeven. In zogeheten voorbeeldprojecten werkt
het team samen met ministeries, diensten en wetenschapsorganisaties. Het team fungeert
als aanjager en verbinder. Daarnaast verkent het team, conform een eerdere toezegging
aan uw Kamer8, samen met de ministeries of en zo ja welke aanvullende Rijksbrede afspraken, kaders
en instrumenten nuttig en nodig zijn om de kennisfunctie op ministeries te versterken.
Ook in Europees verband werken we samen aan de verbinding tussen wetenschap en beleid.
De Europese Raad voor Concurrentievermogen heeft aanbevelingen aangenomen om meer
uit te wisselen hoe we wetenschappelijke inzichten beter kunnen benutten in beleid.9

In de motie noemen de leden Westerveld en Kwint het voorbeeld om calls of aanbestedingen
voor advies uit te zetten via het Regieorgaan SIA en de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek (NWO). Zij plaatsen dit in de context van het feit dat
Nederlandse hogescholen en universiteiten goed en gedegen onderzoek doen naar oplossingen
van maatschappelijke problemen en het feit dat de rijksoverheid in 2022 een bedrag
van € 2,7 miljard uitgaf aan extern personeel, waaronder consultants en adviseurs
voor het oplossen van dezelfde maatschappelijke problemen. Er is echter een onderscheid
tussen opdrachten voor beleidsonderzoek (voornamelijk voor beleidsevaluaties) en het
gebruik van wetenschappelijke inzichten in beleid, wat het team dat ik opricht zal
aanjagen. In het tweede geval is het gebruikelijk dat wetenschappers geen geld ontvangen
voor hun wetenschapsadvies, dus om met gesloten beurs te werken. In het eerste geval
gaat het om volledig uitgewerkte opdrachten die volgens aanbestedingsregels moeten
worden gegund. Onderzoekers van universiteiten, hogescholen en andere kennisinstellingen
nodig ik van harte uit een offerte uit te brengen voor dit soort opdrachten. Ik kan
dit soort opdrachten echter niet via regieorgaan SIA of de NWO uitzetten vanwege deze
aanbestedingsregels.

Kernboodschap 2: De waarde van wetenschap is moeilijk empirisch te meten

De tweede kernboodschap van de KNAW is dat de empirische meetbaarheid van de (manifeste)
waarde van investeringen in wetenschap gecompliceerd is.

Er is brede consensus en evidentie dat investeringen in onderwijs, onderzoek en innovatie
op lange termijn een positief effect hebben op economische groei. Breder gezien hebben
zij ook een positief effect op welzijn en welvaart, zoals ik al in mijn eerdere beantwoording
van de vragen van de leden Bruins en Paternotte10 schreef. De omvang van al deze positieve effecten is echter lastig vast te stellen.

De KNAW laat in haar advies duidelijk zien waarom het lastig is de waarde van investeringen
in wetenschap empirisch te meten. Deels komt dit een lange periode tussen investering
en opbrengst. Dit probleem is niet beperkt tot het domein van de wetenschap, maar
speelt ook bij domeinen als onderwijs, cultuur, natuur en gezondheidszorg. De KNAW
noemt ook dat het meetprobleem vergroot wordt doordat wetenschap en maatschappij meer
verweven zijn geraakt. Voorbeelden zijn samenwerking tussen kennisinstellingen onderling
en samenwerking van kennisinstellingen met bedrijven en maatschappelijke organisaties.
De toegenomen onderlinge verwevenheid zorgt ervoor dat het nog moeilijker is de impact
van wetenschap toe te schrijven aan één actor. De KNAW staat overigens positief tegenover
de toenemende verwevenheid van wetenschap en maatschappij. Ook ik sta positief tegenover
deze ontwikkeling. Dat de meetbaarheid van de waarde van investeringen hierdoor moeilijk
wordt, aanvaard ik. Alleen door samenwerking tussen kennisinstellingen, het bedrijfsleven
en maatschappelijke organisaties kunnen we maatschappelijke opgaven het hoofd bieden.

De hindernissen die de KNAW beschrijft, worden aangevuld door een recent CPB-rapport
over de (on)mogelijkheden om de economische baten van R&D-beleid te kwantificeren.11 Het CPB benoemt in haar rapport een aantal hindernissen. Zo bestaat er onzekerheid
bij het ramen van doorbraaktechnologieën, de effecten van de verschillende soorten
technologieën en de rol van mondiale ontwikkelingen in ons nationale systeem. Het
CPB concludeert dat macro-econometrische modellen nog onvoldoende ontwikkeld zijn
om het R&D-beleid op een betrouwbare manier door te rekenen en de productiviteitseffecten
daarvan te bepalen. In de afgelopen tien jaar is via micro-econometrische studies
wel meer inzicht verkregen in de effectiviteit van individuele R&D-maatregelen. Deze
zijn echter vaak sterk afhankelijk van de betreffende (inter)nationale context en
andere factoren. Een mooi voorbeeld in de Nederlandse context is het CPB-onderzoek
naar de effecten van de Vernieuwingsimpuls op de carrières van de ontvangers van deze
subsidie.12

Met de lessen uit het CPB-rapport in het achterhoofd benadruk ik graag dat we vanwege
het belang van wetenschap en onderzoek voor de Nederlandse samenleving moeten blijven
zoeken naar manieren om op een wetenschappelijke deugdzame wijze de impact van wetenschap
inzichtelijk te maken. Zowel het KNAW-advies als het CPB-rapport tonen dat er een
opgave ligt in het onderzoeksveld. Deze opgave wil ik tezamen met het onderzoeksveld
ter hand nemen door partijen bijeen te brengen en hen te stimuleren om met deze opgave
aan de slag te gaan. Ik verken daarom de mogelijkheid om, binnen de bestaande begroting,
samen met partners via de Nationale Wetenschapsagenda (NWA) een onderzoek te laten
uitvoeren. Ik kom hier later in deze brief op terug.

Kernboodschap 3: Er kan al meer inzichtelijk worden gemaakt dan nu gebeurt; «brede
welvaart» is een stap in de goede richting om de opbrengst van wetenschap op nieuwe
wijze te benaderen

De derde kernboodschap van de KNAW richt zich vooral op doorrekeningen van beleidsplannen
door het CPB. Zo was de verkiezingsdoorrekeningen «Keuzes in Kaart» dit jaar gericht
op budgettaire gevolgen en economische effecten van beleidskeuzes van politieke partijen
op korte en middellange termijn. De langetermijneffecten bleven daarentegen bij de
doorrekening buiten beeld vanwege de korte doorlooptijd naar de verkiezingen. Het
CPB geeft in zijn verantwoording aan dat maatregelen op het gebied van onderwijs,
innovatie en infrastructuur een positief effect kunnen hebben op de productiviteit
van de Nederlandse economie op langere termijn.

Doorrekeningen gericht op de korte termijn lenen zich niet goed voor het in kaart
brengen van de waarde van wetenschap, temeer omdat de waarde zich nog moeilijk exact
gekwantificeerd laat vangen in doorrekenmodellen. Investeringen in wetenschap vertalen
zich op korte termijn in uitgaven en de resultaten op lange termijn vallen buiten
de doorrekenhorizon van het CPB. In algemene zin zijn de effecten van wetenschapsbeleid
vaak moeilijk te ramen en afhankelijk van veel factoren, zoals de eerder aangehaalde
CPB-studie ook aangeeft. Dit resulteert bij doorrekeningen van het CPB in een beeld
waarbij wel de kosten, maar niet de uiteindelijke baten zichtbaar worden. Het rendement
van investeringen in deze domeinen blijft daarom onzichtbaar. We hebben een nieuwe
benadering nodig die meer recht doet aan de (langetermijn)opbrengst van wetenschap
en onderwijs en die vermijdt dat investeringen in wetenschap uitsluitend als uitgavepost
worden beschouwd.

Volgens het KNAW-rapport kan ook meer van de waarde van deze investeringen worden
meegenomen dan wat nu in het rekeninstrumentarium van de planbureaus zit, met name
wat betreft brede welvaart. De KNAW zegt dat hierbij gedacht kan worden aan deelstudies,
literatuurstudies, experimentele studies, scenariostudies, studies die betrekking
hebben op andere landen, en meta-analyses.

Ik onderschrijf van harte dat de waarde van wetenschap verder gaat dan alleen de economische
opbrengsten. Het gebruik van indicatoren van «brede welvaart» doet daarom recht aan
de positieve effecten van investeringen in wetenschap. Het kabinet heeft de planbureaus
gevraagd om tot een set aan bredewelvaartsindicatoren te komen13. De planbureaus zijn op dit moment al bezig deze indicatoren te ontwikkelen. Dit
werd ook benoemd in een gesprek tussen de KNAW, de planbureaus en mijzelf, dat heeft
plaatsgevonden naar aanleiding van het advies van de KNAW. Ik juich het toe dat de
planbureaus bredewelvaartsindicatoren in kaart willen brengen. Op dit moment geven
de planbureaus aan dat de ontwikkeling van de set bredewelvaartsindicatoren enkele
jaren in beslag zal nemen. Ook na het ontwikkelen van indicatoren zal het in kaart
brengen van effecten op de brede welvaart tijd vergen.

Ik onderstreep daarom de oproep van de KNAW voor een meer pragmatische aanpak met
een breed palet aan instrumenten waarin we ons richten op wat nu al mogelijk is en
waarin we breder kijken dan economische effecten. Ik sluit mij aan bij het KNAW-advies
om niet ontmoedigd te raken door de complexiteit, noch door minder exact kwantificeerbare
uitkomsten. Ik vraag hiervoor aandacht van andere ministeries en de planbureaus, en
wil daarom de mogelijkheid onderzoeken om binnen de bestaande begroting een call te ontwikkelen binnen programmalijn 2 van de Nationale Wetenschapsagenda (NWA) over
de brede baten van kennis, waarin ook rekening wordt gehouden met wat nu al bekend
is op basis van de wetenschappelijke literatuur over de effecten van wetenschap op
de brede welvaart. Over de uitwerking van een dergelijk onderzoek ga ik in overleg
met andere ministeries.

Tot slot

Wetenschap is onontbeerlijk voor vooruitgang en om complexe maatschappelijke uitdagingen
het hoofd te kunnen bieden. Tegelijk is het moeilijk de exacte impact van wetenschap
te bepalen. Ik dank de KNAW voor haar mooie voorbeelden van de impact die wetenschap
heeft op de maatschappij. Deze voorbeelden illustreren dat we meer recht doen aan
de werkelijkheid als we de positieve effecten van investeringen in wetenschap vaker
en op meer dimensies meewegen. Ik hoop dat de planbureaus deze wetenschappelijke uitdaging
oppakken en met hun kennis en expertise erin zullen slagen om een doorbraak op dit
terrein te realiseren. Een doorbraak die politiek en beleid gaat helpen om de economische
en maatschappelijke waarde van kennis ten volle te benutten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf