Brief regering : Reactie op de motie van de leden Van der Molen en Inge van Dijk over initiatief nemen om landelijke afspraken te maken over hoe om te gaan met top-upbeurzen (Kamerstuk 31288-977)

Nr. 1098
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2023

Met deze brief reageer ik op de motie van de leden Van der Molen en Van Dijk.1 De motie gaat over internationale beurspromovendi in Nederland. Zij zouden geen aanspraak
maken op toeslagen en een basiszorgverzekering. De motie verzoekt om landelijke afspraken
over de fiscale omgang met aanvullende beurzen voor deze groep. Ik heb dit vraagstuk
de afgelopen tijd intensief verkend, onder andere door het gesprek aan te gaan met
universiteiten, het Ministerie van Financiën, het Ministerie van Justitie en Veiligheid,
het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, het Ministerie van Volksgezondheid,
Welzijn en Sport, de Belastingdienst, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). In deze brief doe ik daar verslag van. Ik ga
eerst in op de doelgroep en de huidige situatie. Ik schets daarna mijn bevindingen
en de wijze waarop ik invulling aan de motie geef.

Internationale beurspromovendi in Nederland

Naar schatting ontvangen zo’n 3.800 buitenlandse promovendi in Nederland een internationale
beurs met als doel de doctorstitel te behalen.2 Het grootste deel ontvangt een beurs van de Chinese Scholarship Council (CSC), ongeveer
2.000.3 Een andere bekende beursverstrekker is de Indonesia Endowment Fund for Education
(LPDP), dat ongeveer 160 beursontvangers in Nederland kent. De overige beurzen komen
van verschillende kleinere beursverstrekkers. Recent onderzoek van het Promovendi
Netwerk Nederland (PNN) laat zien dat het om een diverse groep gaat.4 Alle Nederlandse universiteiten werken met internationale beurspromovendi, met uitzondering
van de Open Universiteit en de Universiteit voor Humanistiek. De aantallen per universiteit
lopen uiteen. Universiteiten met relatief veel internationale beurspromovendi zijn
de Rijksuniversiteit Groningen, TU Delft, Wageningen Universiteit en Universiteit
Leiden.

De internationale beursverstrekkers en -promovendi zien het als een kans om met Nederland
samen te werken vanwege het hoge niveau van de wetenschap. De Nederlandse universiteiten
bieden die kans over het algemeen graag. Dergelijke internationale samenwerking geeft
toegang tot kennis, netwerken en talent die de hoge kwaliteit van onze wetenschap
op peil houden. Het vergroot de impact van wetenschappelijke kennis en bevordert de
economische ontplooiing en het menselijk kapitaal van andere landen. Daarmee hebben
de internationale beurspromovendi een positieve invloed op de internationale betrekkingen.
Bovendien zorgen deze promovendi voor extra onderzoekscapaciteit binnen vakgroepen.
Dit is vooral van belang voor sectoren die zwaar leunen op internationaal talent,
zoals de wetenschapsdomeinen bèta en techniek. De samenwerking met internationale
beursverstrekkers en -promovendi is daarom van belang voor de Nederlandse wetenschap.

Het is wereldwijd binnen de wetenschap gebruikelijk om beurzen in te zetten ter bevordering
van de internationale mobiliteit en (kennis)uitwisseling. Voor de internationale concurrentiepositie
van de Nederlandse wetenschap is het van belang om deze beurzen te kunnen benutten.
Dat vraagt om een doorlopende inzet op de aantrekkingskracht en toegankelijkheid van
Nederland als onderzoeksland. In het geval van promovendi uit het buitenland betekent
dat, dat we geen onnodige drempels moeten willen opwerpen. Tegelijkertijd wordt de
aantrekkingskracht mede bepaald door de aanwezigheid van de juiste werkomstandigheden.
Voor alle typen promovendi geldt dat de universiteiten en onderzoeksinstituten een
zorgplicht hebben.5 Zij staan aan de lat om optimale condities te creëren waaronder promovendi aan een
promotieonderzoek werken en jong talent tot ontplooiing kan komen. Voor de internationale
beurspromovendi geldt dat hier nog ruimte voor verbetering is.

Mijn bevindingen

Ik heb de afgelopen tijd onderzoek gedaan naar de positie van internationale beurspromovendi,
de omgang met aanvullende beurzen (hierna: top-up) en hun aanspraak op de sociale
zekerheid in Nederland. Uit mijn gesprekken blijkt het volgende over hun positie.
Internationale beurspromovendi worden niet als werknemer aangesteld en vallen niet
onder een cao. Zij worden als gast bij de instelling geregistreerd en zijn voor hun
inkomen dus afhankelijk van de maandelijkse beurs uit hun thuisland dan wel van andere
inkomsten, zoals inkomen uit eigen vermogen. Beurspromovendi van buiten de EU komen
hier op basis van de verblijfsvergunning voor onderzoekers.6 Eén van de voorwaarden voor de verblijfsvergunning is het hebben van een inkomen
dat zelfstandig, duurzaam en voldoende is (hierna: IND inkomenseis).7 De universiteiten zijn aangemerkt door de IND als erkend referent en hebben daarom
de verantwoordelijkheid om dit zorgvuldig te toetsen.

De motie van uw Kamer constateert dat er internationale beurspromovendi zijn die een
top-up ontvangen van de instelling waar zij promotieonderzoek doen. Momenteel kiezen
vijf universiteiten daarvoor. Sommigen doen dat omdat de verstrekte beurs uit het
buitenland onder de IND inkomenseis ligt en zonder top-up niet voldaan kan worden
aan de voorwaarde voor de verblijfsvergunning. Anderen verstrekken een top-up omdat
de buitenlandse beurs stopt terwijl het promotieonderzoek nog niet is afgerond of
omdat zij van mening zijn dat de verstrekte beurs niet voldoende is om in het levensonderhoud
in Nederland te kunnen voorzien. De inrichting en hoogte van de top-up verschilt per
universiteit.

Ik maak uit mijn gesprekken op dat de eenduidige fiscale methodiek voor deze top-ups,
waar de motie om verzoekt, niet zomaar mogelijk is. Een top-up kan ertoe leiden dat
de Belastingdienst de relatie tussen de promovendus en de universiteit kenmerkt als
dienstbetrekking en de universiteit aanmerkt als inhoudingsplichtig voor de loonheffingen.8 De Belastingdienst beoordeelt dit in principe achteraf. Dat staat haaks op het vooraf
creëren van een eenduidige fiscale methodiek vanuit de overheid. Het oordeel van de
Belastingdienst is namelijk afhankelijk van alle feiten en omstandigheden in het specifieke
geval. Daarbij is het uitgangspunt een eenduidige beoordeling bij gelijke gevallen.
Uiteraard is de laatste stand van de wet- en regelgeving en de jurisprudentie leidend.9 Het staat de universiteiten wel vrij om op eigen initiatief een overeenkomst met
een internationale beurspromovendus vooraf door de Belastingdienst te laten toetsen.
Bij het resultaat van die toets maakt de Belastingdienst dan wel het voorbehoud dat
de feiten en omstandigheden in de praktijk ook in overeenstemming moeten zijn met
de gepresenteerde overeenkomst.

Een andere belangrijke bevinding is dat een eenduidige fiscale methodiek voor top-ups
niet de toegang tot toeslagen en de basiszorgverzekering voor internationale beurspromovendi
garandeert. Dit in tegenstelling tot wat de motie lijkt te veronderstellen. Zoals
eerder met uw Kamer gedeeld, is het afhankelijk van de individuele omstandigheden
en de relatie met de instelling of een internationale beurspromovendus aanspraak maakt
op toeslagen en de basisverzekering.10 Ook gelden er verschillende wettelijke kaders voor de verschillende toeslagen.11 Hieruit volgt dat de aanspraak op de sociale zekerheid verschilt tussen de promovendi.
Dit kan als onduidelijk worden ervaren, wat kan leiden tot aanvragen zonder dat aan
de voorwaarden wordt voldaan.12

Oplossingsrichtingen

Uit het voorgaande concludeer ik dat een eenduidige fiscale methodiek vanuit de overheid
geen werkbare oplossingsrichting is. Tegelijkertijd heb ik tijdens de gesprekken signalen
ontvangen dat er internationale beurspromovendi zijn die onder druk staan doordat
zij bijvoorbeeld moeite hebben met rondkomen, niet goed geïnformeerd zijn over (de
voorwaarden van) hun positie, niet altijd beschikking hebben over dezelfde faciliteiten
als hun collega-promovendi of taalbarrières ervaren.13 Ik vind het goed dat een aantal universiteiten in de afgelopen jaren maatregelen
heeft genomen om de werkomstandigheden van hun internationale beurspromovendi te verbeteren.
Dit varieert van bijvoorbeeld het bieden van hulp bij het zoeken van huisvesting en
het regelen van een (private) ziektekostenverzekering, tot het aanbieden van een top-up.
Wel constateer ik dat hier verschillen in bestaan. Ik begrijp dat deze situatie als
onduidelijk en oneerlijk kan worden ervaren. Jonge onderzoekers gaan mij aan het hart.
Ik heb daarom alternatieve oplossingsrichtingen in kaart gebracht. Deze licht ik hierna
toe.

Een eerste oplossingsrichting is dat de instellingen een echte dienstbetrekking aanbieden
aan de internationale beurspromovendi. Dit creëert een gelijk speelveld en regelt
de sociale zekerheid en eenduidige fiscale methodiek zoals benoemd in de motie. Echter,
de motie van uw Kamer vraagt ook om een oplossing die werkbaar is voor de universiteiten.
Dat is deze oplossing niet. Ten eerste vraagt dat om een andere invulling van de relatie
met de internationale beurspromovendi die in strijd kan zijn met de gestelde beursvoorwaarden.
Ten tweede brengt het hoge kosten met zich mee voor de instellingen. Dit zou betekenen
dat er minder promovendi via dergelijke programma’s naar Nederland kunnen komen. Hiermee
zet deze oplossingsrichting de toegankelijkheid van de Nederlandse wetenschap voor
deze groep dus ernstig onder druk. Bovendien is het in beginsel niet aan mij om dit
aan universiteiten voor te schrijven. Dit verhoudt zich niet tot de autonomie van
de instellingen en het gemengde promotiestelsel dat Nederland altijd heeft gekend.

Een tweede oplossingsrichting ziet op de aanpassing van wet- en regelgeving inzake
sociale zekerheid. Om op gelijke wijze aanspraak te organiseren voor alle internationale
beurspromovendi, moeten aanpassingen worden doorgevoerd in de wet- en regelgeving.14 Het geven van toegang tot het geheel aan sociale zekerheid brengt complexe afwegingen
en financiële gevolgen met zich mee. Een dergelijk besluit is niet aan het demissionaire
kabinet.

Een derde oplossingsrichting ziet op het gelijktrekken en verbeteren van de situatie
van de internationale beurspromovendi binnen de huidige wettelijke kaders. Deze oplossingsrichting
kan ik direct ter hand nemen en op deze wijze wil ik de voorgenoemde motie afdoen.

Ik zal met Universiteiten van Nederland (UNL) het gesprek aangaan over een set aan
afspraken tussen universiteiten en andere relevante stakeholders in het veld over
de omgang met internationale beurspromovendi. De volgende elementen kunnen bijvoorbeeld
verkend worden: ondersteuning vanuit «international offices», zorgvuldige registratie,
facilitering van de ziektekostenverzekering, adequate informatievoorziening, eisen
voor de (Engelse en/of Nederlandse) taalbeheersing, een werkplek en toegang tot medezeggenschap
en klachtenprocedures. Ik verwacht dat dit er ook toe zal leiden dat de internationale
beurspromovendi vooraf beter geïnformeerd zijn over wat zij mogen verwachten als zij
naar Nederland komen voor hun promotieonderzoek. Ik ben verheugd dat er momenteel
een werkgroep binnen UNL aan een voorlichtingsdocument voor internationale beurspromovendi
en een herziening van het document «Een gezonde praktijk in het Nederlandse promotiestelsel»
werkt. Ik zal UNL vragen de genoemde elementen hierin mee te nemen. Ook vraag ik UNL
de internationale beurspromovendi voor te lichten over de huidige mogelijkheden en
voorwaarden voor de sociale zekerheid in Nederland.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf