Brief regering : Bekostiging en bekostigingsvarianten hoger onderwijs

Nr. 1096
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2023

Aanleiding

De inrichting van de bekostiging van het hoger onderwijs (ho) door de overheid is
in uw Kamer een regelmatig terugkerend discussieonderwerp. Een van de thema’s in de
discussie is dat de ho-bekostiging voor een te groot deel gebaseerd zou zijn op studentenaantallen
en daardoor instellingen aan zou zetten om zoveel mogelijk studenten aan te trekken.
Vaak wordt gesteld dat dit de drijvende kracht zou zijn achter de sterke toename van
het aantal internationale studenten in het wetenschappelijk onderwijs (wo, zie bijlage
1 voor de ontwikkeling van het aantal internationale studenten). Een ander thema in
de discussie is de vraag of de overheid via de bekostiging meer zou moeten sturen
op opleidingen en onderzoek dat voor de arbeidsmarkt en de maatschappij het meest
relevant is. Verder wordt de vraag gesteld of bekostiging op basis van de nominale
studieduur bijdraagt aan ervaren prestatiedruk door studenten.

Ook in de hogeronderwijssector is de inrichting van de bekostiging onderwerp van discussie.
In deze discussie benadrukken hogescholen en universiteiten, naast het belang van
toereikende bekostiging, vooral het belang van minder volatiele en meer vaste bekostiging.
Met het oog op stabiliteit hebben universiteiten de mogelijkheid genoemd om de bekostiging
te baseren op een vooraf vastgestelde capaciteit, inclusief het accommoderen van groei
en krimp (capaciteitsbekostiging). Bij de vaststelling van het bij deze capaciteit
horend budget moet volgens de universiteiten voldoende rekening gehouden worden met
verwevenheid tussen onderwijs en onderzoek. Volgens universiteiten is dit de afgelopen
jaren onvoldoende gebeurd en is het budget voor onderzoek niet meegegroeid met de
toename van het aantal studenten waardoor de tijd die wetenschappelijk personeel kan
besteden aan onderzoek steeds verder onder druk is komen te staan.1 Hogescholen wijzen op de functie die zij vervullen in het vitaal houden van hun regio.
Dit wordt zichtbaar in het kunnen blijven aanbieden van opleidingen, ook als studentenaantallen
dalen, en voor de regio relevant praktijkgericht onderzoek. Zij vragen om de bekostiging
daar beter op in te richten (regiobekostiging).

Tegen deze achtergrond heeft uw Kamer op verschillende momenten verzoeken gedaan ten
aanzien van de bekostiging. Ook is in de Toekomstverkenning ingegaan op verschillende
vormen van bekostiging. Met deze brief geef ik invulling aan de toezegging uit de
aanbiedingsbrief bij de Toekomstverkenning en tevens aan twee door uw Kamer aangenomen
moties. De eerste motie betreft de motie van de leden Van der Woude en Peters2 die om een inventarisatie verzoekt van de voor- en nadelen van verschillende vormen
van bekostiging zoals capaciteits-, profilerings- en missiebekostiging. De tweede
motie betreft de motie van het lid Kwint c.s.3, die verzoekt te onderzoeken hoe sterk de relatie is tussen de huidige ho-bekostigingssystematiek
en toenemende (internationale) studentenaantallen in de zin dat de variabele bekostiging
als prikkel werkt om studenten aan te trekken. In de bijlage bij deze brief vindt
u de analyse die ingaat op deze beide moties. Ik beschouw de moties hierbij als afgedaan.
In het vervolg van deze brief geef ik een beschouwing naar aanleiding van deze nadere
analyse en ga ik kort in op de inzichten uit de analyse ten aanzien van de genoemde
moties.

Algemene beschouwing

Hoewel ik constateer dat de bekostiging van het ho een rol speelt in veel politieke
discussies in de Kamer en beleids- en bestuurlijke discussies tussen mijn ministerie
en de sector, wil ik tegelijk benadrukken dat een verandering van de manier waarop
de bekostiging is ingericht geen oplossing kan bieden voor alle beleidsmatige en bestuurlijke
vraagstukken waar het ho voor staat. Een belangrijk beleidsuitgangspunt van het huidige
kabinet en van vorige kabinetten, is juist dat de ho-bekostiging in Nederland vooral
een faciliterende functie heeft. De bekostiging zorgt ervoor dat de betreffende ho-instellingen
hun wettelijke taken gericht op onderwijs, onderzoek en kennisoverdracht aan de maatschappij4 uit kunnen voeren. De instellingen zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van deze
taken en als Minister van OCW draag ik stelselverantwoordelijkheid.5 Deze stelselverantwoordelijkheid richt zich voor het onderwijs op drie dimensies:
(1) toegankelijkheid, (2) kwaliteit en (3) doelmatigheid.6 De drie dimensies staan ook wel bekend als hoofddoelstellingen van het hoger onderwijsbeleid.7 De faciliterende functie van de ho-bekostiging uit zich in het lumpsum-karakter ervan.
Dit houdt in dat bekostigde instellingen de rijksbijdrage als «lumpsum»8 ontvangen. Deze rijksbijdrage wordt berekend via een algemene berekeningswijze9 waarbij de instellingen vrij zijn om in de besteding ervan eigen keuzen te maken
(bestedingsvrijheid) maar het wel logisch is dat daarbij rekening gehouden wordt met
de noden van specifieke opleidingen binnen de instelling. Op enkele onderdelen heeft
de ho-bekostiging een sturende functie, wat betekent dat er voorwaarden aan de bekostiging
worden verbonden. Dit is bijvoorbeeld het geval bij specifieke toewijzingen voor onderzoek10 zoals de sectorplanmiddelen en bij de middelen ter bevordering van de onderwijskwaliteit
(kwaliteitsafspraken 2019–2024).11

Naast de bekostiging heeft de overheid andere sturingsinstrumenten die zij kan inzetten,
zoals wetgeving en bestuurlijke afspraken. Een recent voorbeeld van wetgeving in voorbereiding
is het wetsvoorstel internationalisering in balans.12 Een recent voorbeeld van bestuurlijke afspraken is het in juli 2022 gesloten Bestuursakkoord
2022 hoger onderwijs en wetenschap.13 In deze brief ligt de focus weliswaar op de bekostiging maar het is van belang om
de bekostiging steeds in samenhang te bezien met deze sturingsinstrumenten. Deze samenhang
tussen sturing en bekostiging komt ook in de Toekomstverkenning14 naar voren. In dit rapport worden verschillende scenario’s geschetst en worden bij
elk van de scenario’s de consequenties aangegeven voor sturing en bekostiging door/vanuit
de overheid.

Inzichten m.b.t. de moties

Uit de inventarisatie van de voor- en nadelen van bekostigingsvarianten waarin ik,
in reactie op de motie van de leden Van der Woude en Peters in een nadere analyse
van de bekostiging bij deze brief op in ga, komt naar voren dat elke variant zowel
voor- als nadelen heeft als het gaat om hoofddoelstellingen van het beleid. Zo hebben
varianten die meer stabiliteit beogen, waar negatieve (kwaliteits-) gevolgen van krimp
mee opgevangen kunnen worden, bijvoorbeeld negatieve consequenties voor de toegankelijkheid
of de doelmatigheid. Met de beschrijving van de voor- en nadelen van de bekostigingsvarianten
in de analyse bij deze brief geef ik uitvoering aan deze motie en beschouw ik deze
motie als afgedaan.

In reactie op de motie van het lid Kwint c.s. merk ik op dat niet eenduidig geconcludeerd
kan worden dat prikkels in de bekostigingssystematiek geleid hebben tot de grote stijging
van internationale studenten. Dit komt omdat onduidelijk is in hoeverre prikkels die
in theorie in de systematiek zitten, in de praktijk een rol spelen en zo ja op welke
manier. Zo leidt de bekostigingssystematiek tot extra financiële middelen voor instellingen
die groeien. Een voordeel zou kunnen zijn dat de marginale opbrengsten van één extra
student groter zijn dan de marginale kosten, zoals uit onderzoek van PwC Strategy&15 naar voren komt.16 In theorie is dit een prikkel op het werven van zoveel mogelijk studenten.17 Tegelijkertijd geeft PwC Strategy& ook aan dat de middelen voor onderzoek in het
wo niet in dezelfde mate mee zijn gegroeid wat heeft geleid tot financiële krapte
in de sector. In de analyse bij deze brief komt naar voren dat een uitgevoerde cijferanalyse
laat zien dat de stijging van het personeel gelijke tred heeft gehouden met de stijging
van het aantal studenten. De bekostiging heeft de stijging van het aantal internationale
studenten dus geaccommodeerd, maar is waarschijnlijk niet de belangrijkste oorzaak
geweest. Zo is er, met name in de periode 2005 tot 2016, door zowel OCW als de instellingen
actief beleid gevoerd met als doel werving en binding van internationale studenten
voor de Nederlandse kenniseconomie.18 Dit, in combinatie met de invoering van de bachelor-masterstructuur, kan ook een
belangrijke aanleiding zijn geweest voor de toegenomen internationale studentenaantallen.
In dit verband wil ik er op wijzen dat de inrichting van de bekostiging zijn vorm
al had voordat de grote stijging van het aantal studenten begon. Met deze toelichting
geef ik uitvoering aan deze motie en beschouw ik deze als afgedaan.

Daarnaast wil ik erop wijzen dat er reeds belangrijke stappen zijn of worden gezet
in de bekostiging om (mogelijke) prikkelwerking die van de bekostiging uit zou kunnen
gaan te verkleinen. Zo zijn in 2020 de variabele tarieven verlaagd ten gunste van
de vaste voet in opvolging van de adviezen van de Adviescommissie Bekostiging Hoger
Onderwijs en Onderzoek (commissie-Van Rijn). Ik zal een vervolgstap zetten door de
kwaliteitsbekostiging vanaf 2025 toe te voegen aan de vaste voet, indien het wetsvoorstel
waarmee de grondslag voor kwaliteitsbekostiging wordt geschrapt19 door beide Kamers wordt aangenomen.

Relatie tussen bekostiging, macrobudget en interne verdeelmodellen

De behoefte aan veranderingen in de inrichting van bekostiging, zoals die in discussies
naar voren komt, heeft misschien niet zozeer betrekking op de inrichting van het verdeelmodel
van OCW als wel op de manier waarop het macrobudget gekoppeld is aan studentenaantallen.
Met name vanuit instellingen komt een wens naar voren om de voorspelbaarheid van hun
rijksbijdrage te vergroten en de volatiliteit te verkleinen die het gevolg is van
de huidige werking van het macrobudget. Ik wil er op wijzen dat de huidige inrichting
van de bekostiging vanuit het Ministerie van OCW hier al in redelijke mate in voorziet.
Dit doet zij doordat de bijstelling van het macrobudget plaatsvindt met een vertraging
van een jaar, de rijksbijdrage die instellingen ontvangen gebaseerd is op studentenaantallen
van twee jaar geleden (t-2) en financiering vanuit collegegeld gekoppeld is aan het
studiejaar (t-basis). Daarnaast wil ik erop attent maken dat de bekostiging vanuit
het Ministerie van OCW een tussenschakel is. Het Ministerie van OCW ontvangt middelen
vanuit het Ministerie van Financiën in de vorm van een macrobudget (niveau erboven).
En instellingen hebben binnen de lumpsum, zoals aangegeven, bestedingsvrijheid om
de middelen al dan niet modelmatig te verdelen binnen de instelling op basis van eigen
voorkeuren (niveau eronder). Figuur 1 geeft dit schematisch weer.

Figuur 1 Schematische weergave ho-bekostiging

Oplossingen voor gesignaleerde problemen kunnen daarmee ook liggen in de andere onderdelen
van dit samenhangende stelsel, namelijk in de manier waarop het macrobudget tot stand
komt of de wijze waarop middelen binnen instellingen worden verdeeld. Voor wat betreft
het macrobudget geldt dat dit budget tot stand komt in het begrotingsproces onder
leiding van de Minister van Financiën. Bezien vanuit de bekostiging is het budget
een gegeven en is voor de bekostiging van ho-instellingen door het Ministerie van
OCW een (zero sum) verdeelmodel van toepassing. Wijzigingen in de ho-bekostiging zullen daarom altijd leiden
tot winnaars en verliezers (herverdeeleffecten). Voor wat betreft de manier waarop
middelen door instellingen worden verdeeld zijn aanpassingen in de bekostiging/het
verdeelmodel vanuit het Ministerie van OCW voor hun effectiviteit afhankelijk van
de mate waarin de instellingen deze aanpassingen doorvertalen bij hun interne verdeling.
Juist door de autonomie van de instellingen en de lumpsum-systematiek ligt er grote
vrijheid bij de instellingen om strategisch te sturen met hun interne verdeelmodel.

Vanuit mijn verantwoordelijkheid bezien ga ik in de nadere analyse bij deze brief
in op de bekostiging vanuit het Ministerie van OCW, die daarin wordt aangeduid als
ho-bekostiging. Signalen uit de sector en maatschappij zouden aanleiding kunnen zijn
voor een nieuw kabinet om veranderingen in de ho-bekostiging door te voeren, bijvoorbeeld
als het gaat om tarieven, verhoudingen en verdelingsgrondslagen. Op wat langere termijn
zou de Toekomstverkenning aanleiding kunnen zijn voor veranderingen in de ho-bekostiging
om zo voorbereid te zijn op de in dit rapport geschetste verwachte toekomstige ontwikkelingen.
In dit rapport worden drie stelselperspectieven geschetst met elk een inrichtingsvariant
van de ho-bekostiging. Deze varianten kunnen worden gezien als systeemveranderingen
maar ook als palet omdat in de praktijk niet sprake zal zijn van één perspectief.
Elementen van deze varianten zouden door een nieuw kabinet kunnen worden onderzocht
op effectiviteit en, bij een positieve toets, ingebed kunnen worden in de ho-bekostiging.
Sowieso vragen eventuele aanpassingen in de bekostiging om een grondige toets op uitvoerbaarheid
en financiële gevolgen, zowel voor instellingen als de OCW-begroting.

Concluderend

In algemene zin concludeer ik dat de huidige ho-bekostiging een gebalanceerd systeem
is dat historisch via een iteratie van maatregelen en aanpassingen is vormgegeven.
In de analyse bij deze brief komt naar voren dat de ho-bekostiging zowel een variabele
als een vaste component, elementen van capaciteitssturing en mogelijkheden voor tijdelijke
opslagen bevat. Het hbo kent in totaal bezien op dit moment een lagere vaste voet
dan het wo. Dit is verklaarbaar gezien de verschillen tussen deze sectoren (bijvoorbeeld
verschil in onderzoeksactiviteiten), maar kan naar de toekomst toe worden bezien in
het licht van stabiliteit en demografische ontwikkelingen.

Ik wil erop wijzen dat aanpassing van de bekostiging directe consequenties kan hebben
voor degenen die onderwijs geven en ontvangen en degenen die onderzoek doen en daarom
zorgvuldige besluitvorming vergt. De aandacht zal daarbij niet alleen uitgaan naar
verhoudingen en tarieven in het model zelf, maar bijvoorbeeld ook naar de vraag hoeveel
sturing door middel van de bekostiging wenselijk wordt geacht in relatie tot andere
sturingsinstrumenten zoals wetgeving en bestuursafspraken en op welke manier de bekostiging
het beste ondersteunend kan zijn als het gaat om het bewaken van de hoofddoelstellingen
van het beleid of de balans daartussen. Dit geldt voor het ho maar net zo goed ook
voor het mbo. Gelet op raakvlakken tussen het ho en het mbo zou, met name bij overweging
van bepaalde bekostigingsvarianten, afgewogen moeten worden of het mbo hierin moet
worden meegenomen.

Met deze brief en de bijbehorende verdiepende analyse hoop ik een feitenbasis te leggen
onder discussies in de Kamer en met de sector die zich richten op de manier waarop
de bekostiging van het hoger onderwijs is ingericht.20 Indien u hier prijs op stelt, ben ik gaarne bereid tot nadere toelichting via een
technische briefing aan uw Kamer.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R.H. Dijkgraaf

Bijlage 1 Ontwikkeling aantal studenten vanaf 2015

Bron voor deze cijfers is het CBS. Internationale studenten zijn de studenten die
door het CBS zijn aangemerkt als studenten met (onbekende) migratieachtergrond.