Brief regering : Voortgang verduurzaming utiliteitsbouw

32 847
Integrale visie op de woningmarkt

Nr. 1320
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2023

Eenderde van het finale energiegebruik in de gebouwde omgeving wordt in de utiliteitsbouw
verbruikt. Het gaat hierbij onder andere om kantoren, bedrijfshallen, winkels, scholen
en zorginstellingen. Aardgas, elektriciteit en warmte zijn nodig voor het verwarmen,
koelen en ventileren én voor de processen in de gebouwen.

De doelstelling voor de utiliteitsbouw is het verlagen van de CO2-uitstoot naar 3,3 Mton restemissies in 2030. Het Planbureau voor de Leefomgeving
(PBL) beschrijft in de recent verschenen Klimaat en Energie Verkenning (KEV) 20231 dat het voorgenomen beleid voor de utiliteitsbouw, als alles meezit, kan leiden tot
het behalen van deze doelstelling. Daarvoor moet vooral het aardgasgebruik van bijna
1 miljoen gebouwen nog fors dalen2. Dit is van belang om minder afhankelijk te worden van energie uit andere landen.
Daarnaast is het verduurzamen van de utiliteitsbouw waardeverhogend en biedt het kansen
om tegelijkertijd de leefomgeving te verbeteren.

De benodigde daling van het aardgasgebruik kunnen we bereiken met goed na-isoleren
en met nieuwe verwarmingstechnieken zoals warmtepompen. In deze brief neem ik u, mede
namens de Minister voor Klimaat en Energie, mee hoe het huidige en voorgenomen beleid
zal bijdragen aan een versnelling van de verduurzaming van de utiliteitsbouw aan de
hand van de volgende onderdelen:

• Helder toekomstbeeld en goede randvoorwaarden voor utiliteitsbouw

• Energielabel C kantoren

• Toekomstige normering

• Aanvullend beleid: maatschappelijk vastgoed, ontzorging en ontwikkelingen rondom energie.

Helder toekomstbeeld en goede randvoorwaarden voor utiliteitsbouw

Voor gebouweigenaren en de vastgoedmarkt is het van belang een helder toekomstbeeld
te schetsen en de juiste randvoorwaarden te scheppen, omdat het beheren en verduurzamen
van vastgoed een langjarige visie en meerjarenplanning vraagt. Het voorstel voor een
herziening van de Europese richtlijn Energy Performance of Buildings Directive (EPBD)
werkt toe naar een zogenaamde ZEB-norm voor Zero Emission Buildings (ZEB) in 2050.
Deze ZEB-norm zal dan ook gaan gelden voor de bestaande bouw. In het Klimaatakkoord
werd dit de Eindnorm genoemd. Vooruitlopend op de eindnorm hebben wij inmiddels de
Renovatiestandaard (energielabel A++ of A+++) geïntroduceerd als een vrijwillige richtlijn
voor de gewenste energieprestatie van een gebouw in 2050. Op 1 oktober 2023 voldeed
inmiddels 8% van de gelabelde gebouwenvoorraad al aan deze nieuwe richtlijn voor de
bestaande utiliteitsbouw, waar we begin 2022 nog 6% telden. Het is goed te zien dat
steeds meer gebouweigenaren deze Renovatiestandaard omarmen, zoals de Politie3 en het Rijksvastgoedbedrijf4. Daarnaast is het wenselijk dat gebouwen steeds klimaatadaptiever, natuurinclusiever
en circulairder gerenoveerd worden. Koplopers in de markt laten zien dat dit al kan.

In juni jl. heb ik u geïnformeerd over de voortgang van de verduurzaming van de gebouwde
omgeving in de Voortgangsrapportage PVGO5, en dat zal ik in het voorjaar 2024 opnieuw doen. In deze Kamerbrief schets ik vooral
hoe de huidige en voorgenomen instrumenten voor de utiliteitsbouw zullen bijdragen aan het toekomstbeeld van 2030 en 2050.

Energielabel C kantoren: minstens 60% voldoet

In 2018 is in het Bouwbesluit de verplichting opgenomen dat kantoorgebouwen per 1 januari
2023 minimaal energielabel C moeten hebben. De naleving is nog steeds niet goed genoeg,
maar er is sinds de inwerkingtreding wel aanzienlijke progressie geboekt. Op 1 oktober
2023 voldeed 60% van het aantal kantoorgebouwen aan de minimale energielabel C-verplichting
voor kantoren6. Dit is een groei van vijf procentpunten ten opzichte van 1 januari 2023, maar vooral
een flink stijgende lijn ten opzichte van de 22% in 2019. Nog steeds heeft evenwel
30% van de kantoorgebouwen nog geen energielabel en heeft 10% een energielabel D-G.
Het percentage vierkante meter gebruiksoppervlak dat voldoet, ligt op 76%. Het is
een positieve ontwikkeling dat steeds meer gemeenten en omgevingsdiensten hun toezicht
en handhaving hierop intensiveren. Het effect van handhaving is nog niet direct zichtbaar,
omdat het enkele maanden tot twee jaar duurt om alle stappen te doorlopen. Ik blijf
daarom de voortgang nauwlettend monitoren en zal u in 2024 daarvan op de hoogte te
stellen.

Een nader te onderzoeken gegeven is dat veel toezichthouders aangeven dat de databronnen
op dit terrein verouderd zijn en het percentage kantoren met een label C of hoger
in werkelijkheid een stuk hoger ligt.

Daarnaast laat onderzoek van de Universiteit van Maastricht7 zien dat het stellen van een minimale energieprestatie-eis voor kantoren niet alleen
heeft geleid tot meer kantoren met een betere energieprestatie, maar dat dit ook financiële
gevolgen heeft voor de vastgoedeigenaren van de «bruine» kantoren, namelijk dat deze
gebouwen 20% minder waard zijn geworden. Een andere geleerde les van deze verplichting
is de rol van andere stakeholders, zoals de positieve rol van de financiële sector,
die in hun financieringen aan vastgoedeigenaren steeds meer eisen stelden aan verduurzaming.
Deze les nemen we mee naar toekomstige normering. In het tweede kwartaal van 2024
zal ik u een voortgangsrapportage sturen met kwantitatieve en kwalitatieve data rondom
het toezicht en de naleving een jaar na inwerkingtreding van deze verplichting.

Steeds meer utiliteitsbouw met een groen energielabel

Vanwege de energielabel C-verplichting is de kantorenvoorraad relatief goed gelabeld
en bestaat deze hoofdzakelijk uit gebouwen met een energielabel C of beter. Voor de
andere gebruiksfuncties binnen de utiliteitsbouw zien we een toename van 3% bij energielabels
A of beter als we 2021 vergelijken met 2022.

Energiebesparingsplicht: hybride warmtepomp toegevoegd

Een andere al geldende norm is de energiebesparingsplicht. Mijn collega van Klimaat
en Energie heeft u hier recent over geïnformeerd8. Goed om te benoemen is dat de maatregel hybride warmtepomp is opgenomen in de Erkende
maatregelenlijst, zodat deze al vanaf 2023 uitgevoerd moet worden voor een deel van
de bedrijven en instellingen die vallen onder de energiebesparingsplicht. Ook is voor
een selecte doelgroep met grote daken het installeren van zonnepanelen opgenomen in
deze vernieuwde Erkende maatregelenlijst.

27 Grote gebouweigenaren verduurzamen met Portefeuilleaanpak

Om grote gebouweigenaren in de gelegenheid te stellen op een planmatige manier de
doelstelling uit het Klimaatakkoord (Kamerstuk 30 196, nr. 818) te halen, en bij te dragen aan het realiseren van het doel van 55% CO2-reductie in 2030 is de Portefeuilleaanpak9 ontwikkeld. De portefeuilleaanpak biedt eigenaren met veel vastgoed de gelegenheid
om een afspraak te maken met het bevoegd gezag over het voldoen aan de energielabel
C-verplichting voor kantoren en de energiebesparingsplicht, waarbij zij uitkomen op
een bovenwettelijk niveau voor een besparing op finaal en fossiel energiegebruik binnen
de afgesproken termijn10.

Aan deze aanpak doen 27 deelnemers mee11, waaronder het Rijksvastgoedbedrijf, met onder andere de rijkskantorenportefeuille,
en de Politie. Een coördinerend team onder de Omgevingsdienst Nederland zal optreden
in naam van de toezichthouder. Dit team zal toezien op het behalen van de KPI’s en
op het naleven van de gemaakte afspraken. De naleving van de gemaakte afspraak wordt
nauwkeurig gemonitord en elke deelnemer dient jaarlijks een voortgangsrapportage aan
te leveren bij dit team.

Toekomstige normering utiliteitsbouw

Minimale energieprestatie-eisen slechtste 25% utiliteitsbouw in 2030

Dit voorjaar heeft het kabinet u gemeld12 dat ik werk aan wetgeving die minimale energieprestatie-eisen gaat stellen aan de
15% slechtst presterende gebouwen met winkel-, logies- en bijeenkomstfuncties per
2027 en de opvolgende 10% in 2030. Dit voorstel was in lijn met het ambitieuze voorstel
van de Europese Commissie, waar we als lidstaat ook steun aan hebben verleend13. Met deze normering worden de slechtst geïsoleerde gebouwen energiezuinig gemaakt.
Dit zal leiden tot forse besparingen op het energiegebruik en de energierekening en
ook de waarde van deze panden verbeteren. Het betreft over het algemeen investeringen
die zich in relatief korte tijd terugverdienen.

De vertraging in het European Performance of Buildings Directive (EPBD) IV14 traject, de doorlooptijd van de aanpassing in de wetgeving en de resterende korte
invoeringstermijnen voor gebouweigenaren maken inwerkingtreding in 2027 lastig haalbaar.
In de aankomende maanden zullen we daarom een voorstel uitwerken om per 1 januari
2030 minimale energieprestatie-eisen in te stellen waarmee in 25% van de slechtst
presterende gebouwen energiebesparende maatregelen genomen moeten worden15. Hiermee zijn we voor een gedeelte van de utiliteitsbouw, namelijk voor winkels, logies- en bijeenkomstgebouwen, ambitieuzer dan hetgeen
uit de onderhandelingen over de EPBD IV16 is gekomen, maar blijven we in lijn met hetgeen eerder in het Programma versnelling
verduurzaming gebouwde omgeving (PVGO) en in de voorjaarbesluitvorming over het aanvullend
Klimaatpakket is aangekondigd. Daarbij zal ik in kaart brengen welke maatregelen nodig
zijn om te waarborgen dat veel gebouwen aan deze normering voldoen vóór inwerkingtreding,
zoals een energielabelplicht voor de utiliteitsbouw (ook zonder transactiemoment)
en duidelijke communicatie. In de voortgangsrapportage van het Programma Versnelling
Verduurzaming Gebouwde Omgeving (PVGO), verwacht in het tweede kwartaal van 2024,
zal ik u op de hoogte stellen van de voortgang hiervan.

Ik ben tevens voornemens om in lijn met de EPBD IV ook een minimale energieprestatie-eis
vast te stellen voor gebouwen met een onderwijs-, zorg-, sport- of celfunctie, waarbij
ik het tijdspad uit deze richtlijn zal volgen.

Uit een onderzoek van Berenschot blijkt dat deze verplichtingen zullen zorgen voor
een verbetering van de energieprestatie bij circa 65.000 gebouwen in de verschillende
gebruiksfuncties17. In het Klimaatfonds is daarnaast een reservering gemaakt om de handhaving te kunnen
betalen.

Mijn collega voor Klimaat en Energie heeft u recent geïnformeerd over de verdere aanscherping18 in 2027 van de energiebesparingsplicht door een verkenning te starten naar de mogelijkheid
om de terugverdientijd van vijf naar zeven jaar te verhogen en over de beleidsdoelstellingen
voor zon-op-daken19.

Aanvullend beleid: maatschappelijk vastgoed, ontzorging en ontwikkelingen rondom energie

Subsidie Verduurzaming Maatschappelijk vastgoed opnieuw zeer populair

Het financieel ondersteunen van eigenaren van maatschappelijk vastgoed bij verduurzaming
leidt tot een versnelling in de verduurzaming en daarmee tot meer CO2-reductie en energiebesparing. De Subsidieregeling Verduurzaming Maatschappelijk vastgoed
(DUMAVA) voorziet in dit doel. De regeling is in september van dit jaar voor de tweede
keer geopend en was opnieuw populair, met als gevolg een dubbele overtekening van
het plafond van 190 miljoen euro. De aanvragers hebben recent te horen gekregen of
zij ingeloot zijn. Ook bij de eerste tranche is meer subsidie aangevraagd dan beschikbaar
was. Uiteindelijk is 150 miljoen euro verdeeld over een totaal van 562 aanvragers.

De derde tranche van de regeling DUMAVA is in voorbereiding en wordt in het voorjaar
van 2024 opengesteld. Met het oog op de doelstellingen voor 2030 en 2050 wordt het
maken van grote sprongen in het energielabel meer bevorderd, wordt renoveren naar
de Renovatiestandaard met een hoger subsidiepercentage gestimuleerd. Daarnaast worden
maatregelen met een korte terugverdientijd zoals zonnepanelen en LED-verlichting niet
meer gesubsidieerd. De internetconsultatie20 is recent gestart. Tevens wordt op dit moment verkend hoe het amendement van het
Kamerlid Boucke uitgevoerd kan worden, waarmee 40 miljoen euro toegevoegd wordt aan
de DUMAVA om scholen te stimuleren om te verduurzamen.21

Europese richtlijnen: voorbeeldrol van publiek maatschappelijk vastgoed

De Europese Commissie legt in de richtlijnen22 over energie vast dat publieke gebouwen een voorbeeldrol hebben voor verduurzaming
en verplicht de lidstaten daar meer mee te doen. Het oppakken van de voorbeeldrol
van maatschappelijk vastgoed, waar gebouwen van publieke instanties onder vallen,
bij verduurzaming zou vanzelfsprekend moeten zijn, maar in veel gevallen blijkt de
bekostiging van de huisvesting, de renovatie en daarmee de verduurzaming een knelpunt
te zijn.

Naast een tekort aan middelen speelt aandacht en menselijke capaciteit ook een rol.
De middelen uit het Klimaatfonds helpen, maar zijn niet toereikend.

Een belangrijke verplichting voor Nederland staat in de Energy Efficiency Directive23 (EED) en vereist om 3% van het totale vloeroppervlak van gebouwen van publieke instanties
per jaar naar BENG24 te renoveren. Dit raakt circa drie miljoen vierkante meter van gebouwen van publieke
instanties25 per jaar. De Minister voor Klimaat en Energie zal u preciezer informeren over deze
renovatieverplichting uit de EED, inclusief de reikwijdte van de publieke sector en
het gewenste ambitieniveau.

De financiële instrumenten die we daarvoor inzetten zijn de subsidieregeling Duurzaam
Maatschappelijk vastgoed (DUMAVA) en een financiële bijdrage aan de verduurzaming
van het rijksvastgoed. Hiermee zetten we vastgoedeigenaren aan tot integrale renovaties,
die zullen leiden tot veel energiebesparing en het gewenste hoge niveau van energieprestaties.
Die hoge energieprestatie is met het nemen van losse maatregelen nauwelijks bereikbaar.
De verwachting is dat uitvoerende partijen, zoals aannemers en installateurs, hun
aanbod hierop zullen aanpassen en vervolgens ook de private sector kunnen bedienen
met integrale renovaties.

In 2022 heeft een eerste evaluatie van de sectorale routekaarten Maatschappelijk vastgoed26 plaatsgevonden. De afname van CO2-uitstoot bleek overeen te komen met de afname van CO2-uitstoot voor de gehele dienstensector, wat dus wil zeggen dat de energiebesparing
in het maatschappelijk vastgoed net zo hard gaat als in de rest van de utiliteitsbouw.
In 2024 volgt de tweede evaluatie.

Voortgang financieringsfaciliteit maatschappelijk vastgoed

Een voorgenomen instrument om de verduurzaming in het maatschappelijk vastgoed te
versnellen is het oprichten van een financieringsfaciliteit, waar vastgoedeigenaren
de middelen kunnen lenen voor het voorfinancieren van de energiezuinige renovaties.
De verkenning27 naar een revolverend fonds, zoals aangekondigd in het PVGO in 2021, heeft nogmaals
benadrukt dat het fonds niet de oplossing is voor het bekostigingsvraagstuk, maar
wel een oplossing zou kunnen zijn voor het financieringsvraagstuk. In 2024 zal ik
u informeren over de voortgang van dit financieringsinstrument, als onderdeel van
het pakket in het Klimaatfonds, waarbij dit gecombineerd zal worden met een programmatische
aanpak. Met het verkennen van een financieringsmogelijkheid en programmatische aanpak
voor maatschappelijke vastgoed vervullen we het uitvoeren van een gedeelte van een
motie28 van Grinwis en De Groot over de isolatieaanpak en vervullen we een gedeelte van de
motie29 van Van Meenen en Paul.

Ontzorgingsprogramma’s maatschappelijk vastgoed, verduurzaming kleine en micro mkb-ondernemingen
en Programma verduurzaming bedrijventerreinen

Om gebouweigenaren te ondersteunen bij het maken van goede en toekomstbestendige keuzes
ten aanzien van de verduurzaming van het gebouw, verleng ik het Ontzorgingsprogramma
Maatschappelijk vastgoed en richt ik, in samenwerking met de Ministers van EZK en
K&E, het Ontzorgingsprogramma verduurzaming kleine en micro mkb-ondernemingen en het Programma verduurzaming bedrijventerreinen op.

Deze voorgestelde ontzorgingsprogramma’s zullen leiden tot meer ondersteuning voor
de kleine en micro mkb-ondernemingen en tot het opzetten en verbeteren van de organisatiegraad
op bedrijventerreinen. Aangezien de programma’s in alle provincies worden uitgevoerd,
heeft de aanpak een landelijke dekking. Voor beide programma’s is 25 miljoen euro
per programma voor drie jaar beschikbaar. In het Programma verduurzaming bedrijventerreinen
zal er ook veel aandacht geschonken worden aan de collectieve en coöperatieve oplossing
voor het probleem van netcongestie. Dit programma bevestigt ook het advies van de
Raad voor Leefomgeving en Infrastructuur om meer in te zetten op het verhogen van
de organisatiegraad bij het verduurzamen van bedrijventerreinen30.

Al 1300 eigenaren doen mee in ontzorgingsprogramma maatschappelijk vastgoed

De provincies voeren sinds 2022 voortvarend het Ontzorgingsprogramma Maatschappelijk
vastgoed uit door het ondersteunen van kleine eigenaren in het maatschappelijk vastgoed,
waarin inmiddels meer dan 1300 eigenaren meedoen. Ik zie ik dat een aantal provincies
ook eigen middelen inzet om meer eigenaren te ondersteunen, waaronder ook via subsidieregelingen
en fondsen.

Het Kennis- en Innovatieplatform Verduurzaming Maatschappelijk vastgoed31 helpt de vastgoedeigenaren met het maatschappelijk vastgoed. Ook deze ondersteuning
wordt, met middelen uit het Klimaatfonds, voortgezet tot en met 2030. Uit de evaluatie32 blijkt dat het kennisplatform met haar opzet en activiteiten aantoonbaar heeft bijgedragen
aan het tot stand brengen van kennis- en vraagarticulatie in de maatschappelijk vastgoedsectoren.
De samenwerking tussen de kennisinstellingen is een verbeterpunt.

Beprijzen: EU-emissiehandelssysteem vanaf 2027

Vanaf 2027 wordt een tweede EU-emissiehandelssysteem (ETS2) geïntroduceerd voor energieleveranciers33 waardoor er emissierechten geveild, verhandeld en ingeleverd dienen te worden voor
de levering van fossiele brandstoffen, zoals aardgas, in de gebouwde omgeving, het
wegvervoer en andere sectoren. Dit ondersteunt de verduurzaming van onder andere de
utiliteitsbouw. De Minister voor Klimaat en Energie heeft u hier recent een wetsvoorstel34 over gestuurd.

Oplossingen bij netcongestie

De gevolgen van netcongestie kunnen voor de utiliteitsbouw, zoals voor ondernemers,
in scholen, ziekenhuizen en kantoren, ingrijpend zijn. Over de gevolgen van netcongestie
en extra, onconventionele maatregelen, bent u door mijn collega van Klimaat en Energie
recent geïnformeerd35. Het Landelijk Actieprogramma Netcongestie werkt aan oplossingen. Ik benadruk hierbij
dat grote en kleine gebouwen via het gebruik van slimme meters en slimme apparatuur
achter de meter al adaptief kunnen zijn met betrekking tot elektriciteitsgebruik,
met besparingspotentieel tot wel 40 procent en hiermee minder belasting op het net.
Ook kunnen bedrijventerreinen door middel van samenwerking lokaal vraag en aanbod
slimmer bij elkaar brengen.

Betere inzet van data voor verduurzaming utiliteitsbouw

Een praktisch instrument ter ondersteuning van vastgoedeigenaren en toezichthouders
is Datastelsel Verduurzaming Utiliteit36 (DVU). Verheugd ben ik daarom dat de afspraak om te monitoren op werkelijk energiegebruik
uit het Klimaatakkoord voor de utiliteitsbouw kan plaatsvinden door de recente lancering
van het Datastelsel Verduurzaming Utiliteit (DVU). Het is belangrijk dat wij gebouweigenaren
gaan stimuleren om gebruik te maken van dit stelsel, zodat het een veel gebruikt instrument
wordt. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) zal samen met het Platform
Duurzame Huisvesting het gebruik van het DVU stimuleren.

Tot slot

De utiliteitsbouw kan een grote bijdrage leveren aan klimaatopgave en ook bijdragen
aan het oplossen van de problemen bij netcongestie. Met de bovenstaande maatregelen
verwacht ik dat we daarin komend jaar verder voortgang kunnen gaan boeken. Over een
jaar zal u opnieuw informeren over deze voortgang, waarbij ik ook zal ingaan op de
voortgang rondom circulariteit, natuurinclusief bouwen en klimaatadaptatie in de bestaande
utiliteitsbouw.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge