Brief regering : Kabinetsreactie evaluatie innovatiebox

Nr. 127
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 18 december 2023

Hierbij stuur ik u mede namens de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en
Belastingdienst, het evaluatierapport van de innovatiebox over de periode 2010–2019,
opgesteld door SEO Economisch Onderzoek (SEO) en Dialogic (hierna: het rapport). Het
rapport geeft gevolg aan de periodieke evaluatieverplichting van de fiscale regelingen
op grond van Regeling periodiek evaluatieonderzoek. Hierin is bepaald dat fiscale
regelingen minimaal elke vijf tot acht jaar geëvalueerd moeten worden.1 De vorige evaluatie van de innovatiebox is in 2015 afgerond en in 2016 naar de Tweede
Kamer gestuurd.2 Deze evaluatie zag op de periode 2010–2012.

De innovatiebox is een optionele regeling in de Wet op de vennootschapsbelasting 1969
(Vpb) om netto-voordelen uit zelfontwikkelde immateriële activa die voortvloeien uit
speur- en ontwikkelingswerk (S&O) waarvoor een S&O-verklaring is afgegeven effectief
tegen een verlaagd tarief te belasten. Een deel van de winst (toe te rekenen aan R&D-activiteiten)
wordt belast tegen een lager tarief van 9%, de overige winst wordt normaal belast.
De regeling heeft twee doelstellingen.3 Ten eerste heeft de innovatiebox vooral als doel het vestigingsklimaat voor innovatieve
bedrijven te stimuleren. Ten tweede is het doel om innovatieve activiteiten te bevorderen.
Door de meeste stakeholders wordt de vestigingsklimaatdoelstelling als belangrijkste
van de twee doelstellingen beschouwd.

Naast de innovatiebox (outputzijde; winsten) worden bedrijven in Nederland ook aan
de inputzijde (kosten) gestimuleerd om te innoveren door de afdrachtvermindering speur-
en ontwikkelingswerk (WBSO). De WBSO betreft een afdrachtvermindering op de loonheffingen
van werknemers die aan innovatieve projecten werken. De combinatie van WBSO in de
aanloopfase (directe korting op loonkosten) en de innovatiebox bij doorgroeien (lager
effectief tarief op de winst) vormen tezamen het generieke innovatie-instrumentarium.
Bedrijven wegen de combinatie van de voordelen van beide regelingen mee bij hun beslissingen
over of en in welke mate ze investeren in R&D-activiteiten en – bij bedrijven die
internationaal opereren – of ze dat in Nederland of elders doen.

Met de evaluatie is gekeken naar doelgroepbereik, doeltreffendheid en doelmatigheid
van de innovatiebox. Tevens wordt in de evaluatie de vragen in het Toetsingskader
Fiscale Regelingen beantwoord.

Bevindingen

In de Tabel 1 wordt een overzicht van de bevindingen gegeven. Daaronder worden de
bevindingen beknopt nader toegelicht. Een uitgebreidere toelichting kan worden gevonden
in het rapport.

Tabel 1: Overzicht van bevindingen evaluatie innovatiebox 2010–2019

Doelstelling:

Bevorderen vestigingsklimaat

Bevorderen innovatie (R&D)

Doelgroepbereik

Adequaat

Doeltreffend?

Grotendeels

Beperkt

Doelmatig?

Deels

Nee

Microdoelmatig?

Ja

Doelgroepbereik

Het aantal gebruikers van de innovatiebox nam toe in de periode van 2010 tot en met
2015. In 2016 bleef het aantal gelijk, waarna het iets daalde vanaf de herziening
van het innovatiebox regime in 2017. In 2019 waren er circa 3.200 gebruikers van de
innovatiebox. Hiervan vallen circa 2.700 gebruikers onder het mkb4 en 500 gebruikers onder het grootbedrijf. De onderzoekers constateren dat gebruikers
de regeling dikwijls goed weten te vinden. Met name onder het micro- en kleinbedrijf
bestaat er nog onbekendheid met de regeling (31%). Het forfaitair regime lijkt tussen
2013 en 2016 de toegankelijkheid te hebben vergroot, maar gebruikers geven aan dat
de duur en hoogte van het regime deze relatief onaantrekkelijk maken.

Het budgettair belang van de regeling is eveneens toegenomen over de gehele periode,
van om en nabij € 300 miljoen in 2010 tot bijna € 1,9 miljard in 2019. Voor 2023 laten
voorlopige ramingen zien dat het budgettaire belang doorstijgt naar circa € 2,9 miljard5. Hogere winsten uit zelfontwikkelde immateriële activa en dus ook hogere Vpb-opbrengsten
resulteren in een hoger budgettair belang van de innovatiebox.6

Voor zowel het innovatieboxgebruik als S&O- en R&D-uitgaven en Vpb-opbrengsten geldt
dat deze uiteindelijk bij een beperkt aantal ondernemingen zijn geconcentreerd. Circa
75% van het budgettaire belang in 2022 slaat neer bij de top-10 gebruikers. De onderzoekers
schrijven dat deze multinationale ondernemingen echter ook een substantieel deel van
de private investeringen in R&D in Nederland vertegenwoordigen en dat zij daarnaast
een centrale rol in hun respectievelijke innovatie-ecosystemen in Nederland vervullen.
Ook wordt aangegeven dat deze ondernemingen tevens een relatief groot deel van de
Vpb in Nederland betalen. Ter illustratie: in 2019 betaalden 500 grootbedrijven die
gebruikmaakten van de innovatiebox 17,3% (€ 4,5 miljard) van de totale Vpb in dat
jaar, ondanks een effectieve vermindering van de Vpb door de innovatiebox van 30–40%.7

Doelstelling: vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven

De onderzoekers concluderen dat de regeling grotendeels doeltreffend is in het bijdragen
aan een goed vestigingsklimaat voor innovatieve bedrijven. Het is hier van belang
op te merken dat voor toepassing van de innovatiebox het noodzakelijk is dat de R&D-activiteiten
daadwerkelijk in Nederland plaatsvinden.

Volgens de onderzoekers speelt de fiscale stimulering van R&D op basis van de enquête
een beperkte rol bij de beslissing waar bedrijfsactiviteiten te vestigen. Een grotere
rol speelt de innovatiebox bij de beslissing om activiteiten uit te breiden of in
Nederland te behouden. De regeling wordt ten aanzien van de doelstelling om het vestigingsklimaat
te bevorderen beoordeeld als deels doelmatig. De kwalificatie «deels» doelmatig houdt
met name verband met twee bevindingen. Enerzijds speelt bij de beslissing waar bedrijfsactiviteiten
te vestigen c.q. uit te breiden of te behouden andere factoren ook een belangrijke(re)
rol zoals geografie, beschikbaarheid goed opgeleid personeel, en (energie-) infrastructuur.
Anderzijds zijn veel gebruikers van de regeling geen multinationale onderneming en
is voor hen het vestigingsklimaat geen aandachtspunt. Circa 3% van het budgettaire
belang slaat echter neer bij nationaal georiënteerde bedrijven.

Doelstelling: bevorderen innovatieve activiteiten (R&D)

Met betrekking tot de doelstelling om innovatieve activiteiten te stimuleren concluderen
de onderzoekers dat de innovatiebox beperkt doeltreffend is, gemeten aan de hand van
S&O-uitgaven. De berekende «bang-for-the-buck»-maatstaf (BFTB) komt overeen met de
bevindingen van de vorige evaluatie. Eén euro extra belastingvoordeel uit hoofde van
de innovatiebox verhoogt S&O-uitgaven met circa 28 eurocent.8 Er is daarbij wel sprake van heterogeniteit: het effect is groter naarmate een gebruiker
meer voordelen behaalt via de innovatiebox, en vice versa.

In de econometrische analyse wordt verder gevonden dat de extra S&O door gebruik van de innovatiebox geen meetbare directe spillovereffecten heeft
naar de S&O-uitgaven van andere bedrijven in de omgeving. Deze bevindingen betekenen
niet dat er geen kennisspillovers zijn van gebruik van de innovatiebox: deze spillovers
zijn bijzonder moeilijk te meten. Ook betekent het niet dat er geen spillovers zijn
van R&D-investeringen in het algemeen.9

De onderzoekers concluderen dat de regeling, ten aanzien van de doelstelling om gericht
innovatieve activiteiten te stimuleren, niet doelmatig is. Dit houdt verband met het
feit dat de BFTB lager is dan 1, het niveau waarbij een euro net zoveel additionele
investeringen oplevert als het kost aan budgettair beslag. Wat deze conclusie versterkt
is dat er effectievere manieren zijn om innovatie te stimuleren, zoals de WBSO, die
een hogere BFTB kent. Per geïnvesteerde euro leiden die andere regelingen dus tot
meer meetbare extra S&O dan de innovatiebox. De mogelijke effecten op bredere spillovers
en R&D-investeringen zijn lastig meetbaar en kunnen derhalve niet gekwantificeerd
worden. Ook is het vestigingsklimaateffect op innovatie – het behouden of aantrekken
van R&D-activiteiten voor Nederland – geen onderdeel van de BFTB. Dit betekent daarmee
dus niet dat dit soort effecten er niet zijn.

Microdoelmatigheid

Tot slot concluderen de onderzoekers dat de regeling qua uitvoeringkosten erg laag
liggen ten opzichte van bijvoorbeeld de WBSO en dat de administratieve lasten voor
het bedrijfsleven eveneens laag is. Concreet vinden de onderzoekers dat voor iedere
euro aan belastingvoordeel uit hoofde van de innovatiebox er 0,1 eurocent aan uitvoeringslasten
zijn en 2 eurocent aan administratieve lasten. Dit laatste ligt iets lager dan de
schatting van de administratieve lasten van 2,6 eurocent in de vorige evaluatie. Uit
het onderzoek komt het beeld naar voren dat bedrijven en hun adviseurs in de breedte
tevreden zijn over de wijze waarop de Belastingdienst opereert bij de uitvoering van
en ondersteuning bij de toepassing van de innovatiebox.

Toetsingskader fiscale regelingen

Het onderzoeksconsortium heeft bij het doorlopen van het Toetsingskader Fiscale Regelingen
(Bijlage I) het volgende opgemerkt. De innovatiebox kent een expliciete en heldere
probleemstelling, die bestaat uit twee elementen, maar niet duidelijk is hoe dit deze
geoperationaliseerd kan worden. De doelstelling van de regeling is helder en duidelijk
geformuleerd, maar hierbij wordt door de onderzoekers ook aangegeven dat de te bereiken
doelen niet goed meetbaar zijn. Met betrekking tot de noodzaak tot financiële interventie
wordt aangegeven dat het vanuit de aard van het probleem logisch is dat er financiële
interventie plaatsvindt. In het midden blijft of additionele interventie plaats zou
moeten vinden via de innovatiebox, gelet op bestaande wet- en regelgeving omtrent
intellectueel eigendom en andere vestigingsplaatsfactoren.

Dat een (al dan niet fiscale) subsidie beter is dan een heffing schijnt de onderzoekers
logisch toe: heffen indien men geen innovatieve activiteiten onderneemt is omslachtig
en onrealistisch, en bovendien equivalent aan een subsidie. Volgens de onderzoekers
kan niet worden aangetoond dat een fiscale subsidie de voorkeur verdient boven een
directe subsidie. Uit de internationale vergelijking blijkt dat landen met vergelijkbare
of hogere niveaus van R&D, zoals bijvoorbeeld Zweden, geen innovatiebox hebben.10 Wel wordt opgemerkt dat het van belang is dat het hele instrumentarium in samenhang
moet worden bezien; dit geldt voor beide doelstellingen. Tot slot is er geen horizonbepaling
van toepassing op de regeling. Dit is volgens de onderzoekers begrijpelijk omdat het
gaat om een continue noodzaak om R&D en het vestigingsklimaat te stimuleren hetgeen
niet een eenmalige inspanning vereist.

Beleidsopties

De onderzoekers onderscheiden drie type beleidsopties variërend van marginale aanpassingen
tot substantiële aanpassingen, waardoor doeltreffendheid en doelmatigheid verbeterd
kunnen worden. Hierbij benadrukken de onderzoekers dat er bij aanpassing van innovatiebox
de voorspelbaarheid van het instrument belangrijk is voor de doeltreffendheid ervan
op beide doelstellingen. Bovendien wordt door de onderzoekers verder aangegeven dat
de vormgeving van de beleidsopties verenigbaar moeten zijn met de Europese regelgeving
en de regels van de gedragscodegroep.

De benoemde marginale aanpassingen zoals beschreven door de onderzoekers beogen met
name de microdoelmatigheid verder te verbeteren. Hiervoor kan gedacht worden aan het
volgende:

– Vereenvoudig de toerekeningmethodiek;

– Maak het forfaitaire gebruik makkelijker.

De benoemde meer substantiële aanpassingen zoals beschreven door de onderzoekers zien
er met name op neveneffecten tegen te gaan. Hiervoor kan gedacht worden aan het volgende:

– Beperk het openeindekarakter van de innovatiebox;

– Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type innovatie;

– Differentieer in de voorwaarden afhankelijk van het type gebruiker.

De benoemde substantiële aanpassingen zoals beschreven door de onderzoekers betreffen
verschuivingen in het totale instrumentarium om innovatie te stimuleren. Dit zijn:

– Verschuif middelen van de innovatiebox naar de WBSO;

– Verschuif middelen van fiscale instrumenten naar subsidieprogramma’s;

– Verlaag het generieke Vpb-tarief.

De onderzoekers hebben bij de beleidsopties vooral gefocust op het verbeteren van
de doelmatigheid op de subdoelstelling bevorderen van innovatie.

Kabinetsreactie

Bij een positieve evaluatie van een fiscale regeling is er vanuit het perspectief
van doelmatig- en doeltreffendheid geen aanleiding om een geëvalueerde fiscale regeling
aan te passen. De huidige begrotingsregels11 schrijven in algemene zin voor dat het uitgangspunt is dat een regeling wordt afgeschaft
of hervormd voor zover deze negatief is geëvalueerd. Indien het de wens van het kabinet
is om bij een dergelijke (negatieve) evaluatie een fiscale regeling in stand te houden,
dient het kabinet hier in een kabinetsreactie aan de Kamer expliciet op in te gaan.
Gezien de demissionaire status van dit kabinet is het aan een volgend kabinet om de
uitkomsten van de evaluatie te wegen en te beoordelen of en, zo ja, welke vervolgstappen
geboden zijn naar aanleiding van deze evaluatie, en uw Kamer daarover te informeren.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens