Brief regering : Beleidsreactie op het WODC onderzoek naar uitsluiting

Nr. 25
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2023

Hierbij bied ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Een verkennend onderzoek naar uitsluiting
van ex-leden door religieuze gemeenschappen» en mijn beleidsreactie daarop aan. Het
betreft sociaalwetenschappelijk en juridisch onderzoek naar uitsluiting van ex-leden
door religieuze gemeenschappen. De Open Universiteit heeft het onderzoek uitgevoerd
in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (WODC).

Het onderwerp «uitsluiting binnen religieuze gemeenschappen» heeft tot nu toe relatief
weinig aandacht gekregen in de Nederlandse en internationale wetenschappelijke literatuur.
Dit onderzoek draagt bij aan een beter begrip van het fenomeen. Hoewel dit verkennende
onderzoek geen concrete aanbevelingen biedt, bevat het interessante en waardevolle
inzichten voor beleidsvorming. De opbrengsten van dit onderzoek geven mij geen aanleiding
om specifieke strafwetgeving voor uitsluiting van individuen door religieuze gemeenschappen
te introduceren. Afgezien van het feit dat het niet reëel is het begrip «uitsluiting»
af te bakenen tot een juridisch bruikbare definitie, kunnen strafbare gedragingen
die mogelijk gepaard gaan met een uitsluitingshandeling al strafrechtelijk of via
het civiele recht worden aangepakt. Wel zie ik in het onderzoek aanleiding tot concrete
vervolgstappen als het gaat om het tegemoetkomen aan de hulpbehoeften van individuen
die aangeven uitsluiting binnen een religieuze gemeenschap te hebben ervaren.

In deze brief zet ik eerst de aanleiding, reikwijdte en belangrijkste bevindingen
van het onderzoek uiteen. Daarna geef ik hier een inhoudelijke reactie op het onderzoek.
Daarbij ga ik, gezien de raakvlakken met het onderwerp hulpbehoeften, ook in op de
stand van zaken van de uitvoering van de moties van de leden Van Nispen (SP) en Van
Wijngaarden (VVD) die de regering oproepen te voorzien in een meldpunt voor slachtoffers
van sekten en hun familieleden binnen de bestaande structuur.1 In mijn brief van 30 juni jl. heb ik aangegeven relevante uitkomsten van voorliggend
onderzoek mee te nemen in de uitvoering van genoemde moties.2

Aanleiding

Uw Kamer heeft eerder aandacht gevraagd voor de gevolgen van het uitsluitbeleid van
de Christelijke gemeente van Jehovah’s Getuigen, onder andere naar aanleiding van
een petitie.3 In reactie op een verzoek van de vaste commissie van Justitie en Veiligheid heb ik
het onderhavige onderzoek toegezegd.4 Naast de signalen over uitsluiting die mij via uw Kamer hebben bereikt, heeft navraag
bij een aantal Zorg- en Veiligheidshuizen uitgewezen dat daar enkele casussen bekend
zijn waarbij personen uit religieuze gemeenschappen aangeven te maken hebben gehad
met de gevolgen van een proces van uitsluiting. Ik wil er zijn voor alle slachtoffers,
ongeacht de achtergrond en context waarin zij zich bevinden. Hiervoor is het belangrijk
zicht te krijgen op het uitsluitbeleid van religieuze gemeenschappen in het algemeen
en niet van specifieke religieuze gemeenschappen in het bijzonder. Om deze reden heb
ik bij het WODC een onafhankelijk onderzoek aangevraagd naar het brede fenomeen uitsluiting
binnen religieuze gemeenschappen.

Opzet en reikwijdte

Het onderzoek heeft plaatsgevonden in de periode van 1 december 2022 tot 31 oktober
2023. Het onderzoek kent een sociaalwetenschappelijk aspect – onderzoek naar het fenomeen
uitsluiting door religieuze gemeenschappen, en een juridisch aspect – verkenning van
(buitenlandse) maatregelen om uitsluiting te voorkomen of er anderszins mee om te
gaan.

Het onderzoek bestaat uit bureauonderzoek, een empirisch onderzoek en een thematische
rechtsvergelijking van Nederland met België, het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk, Noorwegen
en Zwitserland. De keuze voor deze vijf landen is gemaakt aan de hand van drie criteria.
Ten eerste betreft het onderzoek andere West-Europese landen met een verscheidenheid
aan geloofsgemeenschappen. Ten tweede maken de landen deel uit van het Europees Verdrag
tot Bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en
het daarbij behorende Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). Ten derde zijn
er bepaalde elementen die expliciet aanleiding geven tot deze landenkeuze, zoals de
aanwezigheid van rechtszaken en geschillen waarin uitsluitingshandelingen door religieuze
gemeenschappen centraal hebben gestaan.

Voor het empirisch onderzoek zijn interviews afgenomen. Daarbij is onderscheid gemaakt
tussen twee groepen respondenten: interviews met individuen en interviews met vertegenwoordigers
van verschillende geloofsgemeenschappen. Voor zover het gaat om de interviews met
individuen, gaat het om respondenten die hebben aangegeven met uitsluiting te maken
hebben gehad (gepercipieerde uitsluiting). Omwille van de leesbaarheid wordt gesproken
over «uitgeslotenen». Wat betreft de interviews met vertegenwoordigers van verschillende
geloofsgemeenschappen is een selectie van gemeenschappen gemaakt, waarbij de onderzoeksgroep
de volgende drie aspecten heeft meegewogen: de omvang van religieuze stromingen, de
mate van naleving van de religieuze doctrine en de beschikbaarheid van literatuur
en jurisprudentie. Op blz. 12 van het rapport staat een overzicht van de gemeenschappen
die zijn benaderd om deel te nemen aan het onderzoek. In totaal hebben 10 uitgeslotenen
en 11 vertegenwoordigers meegewerkt aan het onderzoek. Het betreft een niet-representatieve
steekproef.

Bevindingen

Er is geen eenduidige definitie van uitsluiting. Het is een term die in verschillende
contexten wordt gebruikt en waarvan de betekenis afhankelijk is van de specifieke
situatie. In het onderzoek wordt verwezen naar een definitie waarbij sociale uitsluiting
als een breuk met het sociale verband wordt gezien. Ook wordt de term «sociale dood»
genoemd. Die term geeft de ernst van het geleden verlies aan bij de uitgeslotenen.
Bij sociale uitsluiting door religieuze gemeenschappen wordt in de literatuur onder
meer het begrip «shunning» (mijden) gebruikt. Bij shunning gaat het om een praktijk
waarbij (vaak) op gezag van de gemeenschap het contact met een lid verbroken wordt.

Uitsluiting in religieuze gemeenschappen

Op basis van het bureauonderzoek is gebleken dat sociale uitsluiting een veel voorkomend
maatschappelijk verschijnsel is. Het manifesteert zich in verschillende facetten van
het maatschappelijke leven, krijgt doorgaans in fases vorm en kan ook optreden bij
religieuze gemeenschappen. De interviews met uitgeslotenen bevestigen dit beeld. De
interviews met vertegenwoordigers van religieuze gemeenschappen bieden een ander inzicht.
Vanuit deze groep wordt aangegeven dat formele uitsluiting niet in de eigen gemeenschap
aan de orde is, maar dat dit (mogelijk) in het verleden wel een rol heeft gespeeld.
Ook wordt gewezen naar andere religieuze gemeenschappen en worden voorbeelden gegeven
van individuen die er zelf voor kiezen om de gemeenschap te verlaten nadat sprake
was van incongruentie tussen de eigen opvattingen en die van de gemeenschap.

Gevolgen van uitsluiting

De gevolgen van uitsluiting voor de uitgeslotene en voor degene die uitsluit zijn
ook onderzocht. Uitgeslotenen kunnen gevolgen ervaren op religieus vlak, wat zich
bijvoorbeeld uit in zorgen over het leven na de dood en het niet meer mogen deelnemen
aan belangrijke rituelen. Daarnaast kunnen zich gevolgen manifesteren op het gebied
van fysiek en mentaal welbevinden. Er kan sociaal isolement optreden door het verlies
van contacten, hetgeen financiële gevolgen kan hebben, bijvoorbeeld door het verlies
van werk en/of het netwerk. Met betrekking tot de gevolgen voor de gemeenschap die
uitsluit is relatief weinig literatuur te vinden. Door een proces van uitsluiting
wordt in ieder geval de waarde van het eigen normenkader benadrukt. Daar staat tegenover
dat uitsluiting van een individu veel energie kan kosten voor een gemeenschap. Uit
de gesprekken met vertegenwoordigers van gemeenschappen is op dit onderwerp geen aanvullende
informatie naar voren gekomen.

Hulpbehoeften

In het bureauonderzoek en in de interviews is ook stilgestaan bij de specifieke hulpbehoeften
van uitgeslotenen en gemeenschappen die uitsluiten. Ondanks dat er in de literatuur
weinig aandacht is besteed aan de specifieke hulpbehoefte van beide groepen, blijkt
dat deze voor uitgeslotenen sterk gerelateerd is aan de gevolgen van uitsluiting.
Die hulpbehoefte doet zich in de verschillende fasen van het uitsluitingsproces voor.
Zo kunnen individuen aan het begin van het uitsluitingsproces behoefte hebben aan
een klankbord om hun gedachten te ordenen en om twijfels en vragen te uiten. Verder
dient gedacht te worden aan hulp op het gebied van fysiek en emotioneel welbevinden,
maar ook aan ondersteuning bij vragen over religie. Ook kan er behoefte zijn aan hulp
op financieel en juridisch gebied om met de gevolgen van uitsluiting – bijvoorbeeld
verlies van werk, woning of een echtscheiding – om te kunnen gaan. Er kan verder behoefte
zijn aan ondersteuning om het nieuwe sociale leven vorm te geven en het proces van
uitsluiting te verwerken. Hulpverlening met kennis van religie en uitsluiting is schaars.

Wet- en regelgeving

Vanuit grondrechtelijk perspectief heeft een religieuze gemeenschap zowel een collectieve
godsdienstvrijheid als verenigingsvrijheid. Zonder wettelijke grondslag is het de
overheid niet toegestaan om zich met het functioneren van een religieuze gemeenschap
in te laten. Religieuze gemeenschappen zijn autonoom in het bepalen van de interne
organisatie en rechtsstructuur en mogen die overeenkomstig hun religieuze opvattingen
invullen. Dit betekent dat de staat een religieuze gemeenschap niet mag verplichten
om nieuwe leden toe te laten of leden niet uit te sluiten. Tegelijkertijd is deze
vrijheid niet onbegrensd: de vrijheid van de religieuze gemeenschap mag niet verder
reiken dan de grenzen van de individuele keuzevrijheid met betrekking tot godsdienst.
Individuen hebben het recht niet te behoren tot een godsdienst of levensovertuiging,
wat betekent dat ze het recht hebben om uit een religieuze gemeenschap te treden.

Met betrekking tot het strafrechtelijk perspectief ten aanzien van uitsluiting door
religieuze gemeenschappen is onderzocht of uitsluiting valt binnen de reikwijdte van
bestaande strafbaarstellingen. De onderzoekers stellen vast dat de huidige Nederlandse
strafwetgeving geen strafbaarstelling kent van het fenomeen uitsluiting als zodanig.
Strafrechtelijke normering vereist dat er duidelijkheid bestaat over wat er precies
onder uitsluiting valt. De onderzoekers geven aan dat er momenteel geen juridische
definitie is van uitsluiting (door religieuze gemeenschappen).

Ook is geanalyseerd of het geldend recht sociale fenomenen normeert die op onderdelen
gelijkenissen vertonen met uitsluiting. Dergelijke gelijkenissen zijn gevonden in
een aantal in het strafrecht beschermde rechtsgoederen, te weten: non-discriminatie,
de persoonlijke vrijheid, de lichamelijke integriteit en de openbare orde. Verder
is gekeken of er situaties bekend zijn uit sociaalwetenschappelijk onderzoek of jurisprudentie
waarin uitsluiting gepaard is gegaan met gedragingen die wel als zodanig strafrechtelijk
zijn genormeerd. Die vraag werd bevestigend beantwoord ten aanzien van uitsluiting
op discriminerende gronden, met een dwingend aspect, leed veroorzakend of gepaard
gaande met opruiing. Het betreft de strafbaarstellingen in de artikelen 429quater
Sr (beroepsmatige discriminatie), 284 Sr (dwang), 300 Sr (mishandeling), 131 Sr (opruiing)
en de artikelen 137c, 137d en 137e Sr (discriminerende uitingsdelicten).

Voor het civielrechtelijk perspectief ten aanzien van uitsluiting door religieuze
gemeenschappen is onderzocht in hoeverre de onrechtmatige daadsactie ex artikel 6:162
BW relevant is. Indien een kerkgenootschap als rechtspersoon in het civiele recht
met succes wordt aangesproken vanwege een onrechtmatige daad, kan dat leiden tot een
schadevergoedingsplicht. Ten aanzien van interne handelingen garandeert de vrijheid
van godsdienst op grond van artikel 2:2, tweede lid BW een zekere vorm van organisatieautonomie.

Maatregelen in andere landen

In de onderzochte landen is uitsluiting van individuen door religieuze gemeenschappen
niet specifiek verboden. Er zijn wel (algemene) strafbepalingen die relevant kunnen
zijn als een bepaalde uitsluitingsgedraging gepaard gaat met strafbare gedragingen.
In de landen zijn geen aanwijzingen gevonden dat sprake is van een leemte in de strafwetgeving.
De hulpverlening is in de onderzochte landen op verschillende wijzen georganiseerd.
Zo zijn er particuliere organisaties, sommigen van overheidswege gesubsidieerd, die
zich concentreren op hulpverlening voor ex-leden van religieuze gemeenschappen. Ook
zijn er, bijvoorbeeld in België, aanbevelingen en adviezen opgesteld over ideale en
preventieve hulpverlening voor individuen die uit religieuze gemeenschappen zijn getreden.

Beleidsreactie

Ik wil de onderzoekers bedanken voor het uitvoeren van dit omvangrijke onderzoek.
Het onderzoek draagt bij aan een beter begrip van het fenomeen uitsluiting binnen
religieuze gemeenschappen. Hoewel het rapport geen concrete aanbevelingen bevat, zijn
de opbrengsten van het onderzoek bruikbaar in de verdere beleidsontwikkeling. Ik ga
hieronder in op twee relevante bevindingen, namelijk het vraagstuk van strafbaarstelling
en hulpverlening.

Geen strafbaarstelling van uitsluiting

Enkele leden van uw Kamer hebben mij en mijn ambtsvoorganger eerder vragen gesteld
over de mogelijkheden voor het wettelijk tegengaan van uitsluiting. In onze reacties
hebben we uw Kamer bericht dat uitsluiting als zodanig niet strafbaar is gesteld in
Nederland en dat er tot dusverre geen signalen waren dat een vorm van strafbaarstelling
van dit fenomeen aangewezen of van toegevoegde waarde zou kunnen zijn.5 De opbrengsten van dit onderzoek zijn voor mij een bevestiging dat er geen aanleiding
en evenmin reële mogelijkheid is om specifieke strafwetgeving ten aanzien van uitsluiting
van individuen door religieuze gemeenschappen te introduceren.

Aangezien uitsluiting in principe in elke sociale situatie kan plaatsvinden, is afbakening
ervan vrijwel onmogelijk. Het maken van een juridisch bruikbare definitie is daarmee
niet reëel. Doordat uitsluiting een veelvoorkomend maatschappelijk verschijnsel is,
valt ook te betwisten of uitsluiting op zichzelf een ongewenste gedraging is of dat
het juist de ermee gepaard gaande gedragingen en de gevolgen daarvan zijn die onwenselijk
of zelfs schadelijk kunnen zijn. Slechts een klein deel van maatschappelijk onwenselijk
geachte gedragingen wordt strafrechtelijk genormeerd. Strafrechtelijk normeren moet
worden gezien als een laatste redmiddel waarnaar slechts wordt gegrepen als andere
wijzen van normeren geen of onvoldoende effect hebben. In het rechtsvergelijkend onderzoek
zijn geen aanwijzingen gevonden dat sprake is van een leemte in de strafwetgeving
in de onderzochte landen. In Nederland geldt dat bepaalde schadelijke praktijken die
gepaard kunnen gaan met een uitsluitingshandeling al strafbaar zijn of via het civiele
recht kunnen worden aangepakt. Discriminatie, dwang en opruiing zijn voorbeelden van
strafrechtelijke gedragingen die in de context van uitsluiting kunnen optreden.

Religieuze gemeenschappen zijn daarnaast autonome gemeenschappen waarvan het merendeel
de juridische vorm van een kerkgenootschap heeft. Zij kunnen hierdoor aanspraak maken
op zowel de vrijheid van godsdienst als de vrijheid van vereniging. Maatregelen om
specifiek uitsluiting binnen religieuze gemeenschappen te voorkomen, liggen dan ook
niet voor de hand. Wel zie ik dat zowel de rechten van de religieuze gemeenschap als
de rechten van het individu moeten worden gewaarborgd. Daarbij is een belangenafweging
noodzakelijk. Gezien het gaat om uiteenlopende rechten die met elkaar in botsing kunnen
komen, is het bij uitstek aan de rechter om per casus te wegen welke rechten bij botsing
in het geding komen.

Inzetten op passende hulpverlening

Het onderzoek geeft voor mij aanleiding tot vervolgstappen als het gaat om het tegemoetkomen
aan de hulpbehoeften van individuen die aangeven uitsluiting binnen een religieuze
gemeenschap te hebben ervaren. Het onderzoek geeft geen inzicht in de prevalentie
van uitsluiting van ex-leden van religieuze gemeenschappen en of het daadwerkelijk
geformaliseerd is binnen religieuze gemeenschappen. Wel blijkt duidelijk uit de bevindingen
dat het een enorme impact kan hebben op individuen als zij buiten hun religieuze gemeenschap
komen te staan. Het feit dat veel ex-leden van een religieuze gemeenschap nog steeds
gekleurd worden door hun eerdere religieuze identiteit, die er vaak al van jongs af
aan is ingesleten, maakt dat de gevolgen voor deze individuen erg ingrijpend kunnen
zijn. Naast negatieve gevolgen voor fysiek en mentaal welzijn, komt uit het onderzoek
naar voren dat sommige ex-leden zich volledig ontwricht voelen en op verschillende
maatschappelijke terreinen zoals financiën, huisvesting en sociale relaties problemen
ondervinden.

De respondenten geven aan waarde te hechten aan hulpverleners die op zijn minst respect
hebben voor en bij voorkeur kennis hebben van de religieuze context waarin zij zich
bevinden. Dergelijke hulp blijkt momenteel schaars in Nederland. Overeenkomstig de
uitkomsten van het onderzoeksrapport «Laagdrempelige hulp voor slachtoffers en plegers
van geweld in afhankelijkheidsrelaties»6, hebben ex-leden van religieuze gemeenschappen behoefte aan hulpverlenende instanties
die kennis hebben van de achtergrond en context van het probleem waarvoor zij zich
hebben gemeld. Daarom moet binnen het bestaande hulpaanbod meer herkenbaar worden
ingezet op deze groep en expertise worden opgebouwd, zodat de context waarbinnen deze
slachtoffers zich bevinden wordt begrepen en zij passende hulp en/of ondersteuning
kunnen krijgen.

Eerder heb ik naar aanleiding van moties van de leden Van Nispen (SP) en Van Wijngaarden
(VVD)7 aangegeven dat slachtoffers en naasten van sektarische bewegingen en andere dwingende,
vaak gesloten, groeperingen moeten kunnen rekenen op goede hulp en ondersteuning.
Ik heb toegezegd op basis van verkennende gesprekken te bezien bij welke bestaande
organisatie en op welke wijze de hulp aan slachtoffers van deze groeperingen steviger
en meer herkenbaar kan worden ingebed.8 Ik ben verheugd te melden dat ik in gesprek ben met Fier over het inrichten van een advies, hulp- en kennisplatform bij Fier. Het hoofddoel van zo een platform is het bieden van passende ondersteuning aan personen
die fysiek of emotioneel schade ondervinden als gevolg van misstanden binnen dwingende
groeperingen. Fier heeft een groot netwerk en kan hulpzoekenden koppelen aan hulpverleners met specifieke
kennis en ervaring. Tegelijkertijd is het doel het geven van advies aan naasten en
kennisopbouw en kennisdeling. Fier beschikt over expertise op het terrein van geweld in afhankelijkheidsrelaties en
heeft de faciliteiten in de organisatie om aan de vraag te voldoen.

Gezien de raakvlakken in hulpbehoeften zal ik relevante uitkomsten van dit WODC-onderzoek
naar uitsluiting door religieuze gemeenschappen meenemen in de verdere uitwerking
van de inrichting van bovengenoemd advies, hulp- en kennisplatform, zodat ook individuen
die gebroken hebben met een religieuze gemeenschap daar terecht kunnen voor passende
ondersteuning. Daarnaast zal ik de onderzoekers vragen op korte termijn aanvullend
onderzoek te doen naar de te hanteren terminologie en voorwaarden voor goede hulpverlening
aan specifiek deze doelgroep. In de Voortgangsbrief Slachtofferbeleid die Q1 2024
uitgaat, informeer ik u over de afwikkeling van het inrichten van het advies, hulp-
en kennisplatform.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind