Brief regering : Stand van zaken wets- en opsporingsontwikkeling DNA-onderzoek en uitkomst advies standaardafname celmateriaal

Nr. 29
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 14 december 2023

Inleiding

In maart 2023 hebben het openbaar ministerie (OM) en het Nederlands Forensisch Instituut
(NFI) aangekondigd te starten met een pilot met genealogische databanken. Hiermee
hopen het OM en NFI een doorbraak te forceren in twee cold cases, om zo antwoorden
te kunnen bieden aan nabestaanden en de maatschappij in twee ernstige zaken waarin
sprake is van een verdenking van moord of doodslag. In de ene zaak is DNA-materiaal
beschikbaar van een nog onbekende verdachte en in de andere zaak is er sprake van
een slachtoffer van wie de identiteit nog altijd onbekend is. Door het DNA-profiel
van de verdachte en het slachtoffer te vergelijken met DNA-profielen van personen
in de genealogische databanken, kunnen (verre) verwanten van deze persoon in beeld
komen. Aan de hand van deze verwanten kan vervolgens door stamboomonderzoek de identiteit
van de verdachte of het slachtoffer achterhaald worden. In het vragenuur van 7 maart
jl. heb ik toegezegd uw Kamer te berichten over de uitkomsten van de pilot en daarbij
in te gaan op de genoemde zorgpunten ten aanzien van privacy (Kamerstuk 29 279, nr. 821).

Tijdens het commissiedebat strafrechtelijke onderwerpen op 5 oktober jl. (Handelingen
II 2022/23, nr. 58, item 3) is toegezegd dat uw Kamer deze brief nog dit jaar zult ontvangen. Met deze brief
voldoe ik aan voornoemde toezeggingen.

In deze brief zal ik eveneens ingaan op een wetsontwikkeling omtrent en een advies
over afname van celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek, waarbij privacy-waarborgen
eveneens een rol spelen. In dat kader informeer ik u in deze brief eerst over de laatste
stand van zaken met betrekking tot het eerder aangekondigde wetsvoorstel om de Wet DNA-onderzoek
bij veroordeelden (Wet DNA-V) zo te wijzigen dat de zogenoemde conservatoire afname
van celmateriaal mogelijk wordt gemaakt. Eerder heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer
bericht over de werking van de huidige Wet DNA-V.1 Deze wet maakt het mogelijk een bepaalde categorie veroordeelden, op bevel van de
officier van justitie, celmateriaal af te laten staan om daaruit een DNA-profiel te
bepalen dat kan worden opgeslagen in de DNA-databank voor strafzaken. Op die manier
kan het profiel worden vergeleken met DNA-profielen uit andere strafzaken. De Wet
DNA-V levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het voorkomen, opsporen, vervolgen
en berechten van strafbare feiten die de veroordeelde in het verleden heeft begaan
en mogelijk in de toekomst zal begaan. De afgelopen jaren zijn er met betrekking tot
deze wet verschillende ontwikkelingen geweest. Daarover bent u eerder geïnformeerd.2 Het doel van de wetswijziging is om conservatoire afname van celmateriaal mogelijk
te maken, waardoor de wet DNA-V effectiever wordt.

Tevens bericht ik uw Kamer in deze brief over een advies over de standaardafname van
celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek bij een specifieke groep verdachten dat
is geschreven door prof. mr. J.H. Crijns en mr. dr. M. Lochs, respectievelijk hoogleraar
en universitair docent straf- en strafprocesrecht aan de Universiteit Leiden. Dit
advies heeft mijn ambtsvoorganger aan uw Kamer toegezegd.3 De onderzoekers hebben zich gebogen over de verhouding tot grond- en mensenrechten
van een mogelijke wettelijke verplichting om van een specifieke groep verdachten het
celmateriaal standaard af te nemen en daaruit direct een DNA-profiel op te maken en
te verwerken in de DNA-databank. De resultaten van het onderzoek bespreek ik verderop
in deze brief.

Pilot met genealogische DNA-databanken

Zoals reeds in de inleiding benoemd, heeft de pilot tot doel het DNA-profiel van één
verdachte en één slachtoffer te vergelijken met DNA-profielen in twee genealogische
databanken. Hiermee wordt getracht een doorbraak te forceren in twee vastgelopen onderzoeken.
Ten tijde van het vragenuur in maart had het OM naar buiten gebracht te willen starten
met de pilot en hiertoe ook een wettelijke basis te zien omdat in de wet staat dat
het is toegestaan om een DNA-profiel te maken en verwantschapsonderzoek uit te voeren.
De wet specificeert niet wat voor soort DNA-profiel of verwantschapsonderzoek dit
moet zijn. De rechter-commissaris heeft recent een machtiging verleend voor het gebruik
van de twee genealogische databanken voor verwantschapsonderzoek in de betreffende
twee zaken. Hiermee heeft de rechter geoordeeld dat er een juridische grondslag is
voor de opsporingsmethode en dat deze ook afdoende is voor de toelaatbaarheid van
de inzet van dit middel in deze twee zaken. Op basis hiervan kunnen het OM en NFI
van start met het gebruik van de genealogische databanken.

Ten aanzien van de waarborgen bij de pilot geldt niet alleen dat er een rechterlijk
oordeel ten grondslag ligt aan de inzet, maar ook dat het OM nadrukkelijk heeft gekeken
naar de juridische, technische, ethische en privacy-aspecten. Zo is gekozen om enkel
gebruik te maken van twee genealogische databanken in de Verenigde Staten die hun
deelnemers verplichten een keuze te maken over het al dan niet toestaan van gebruik
van hun DNA-profiel voor strafrechtelijk onderzoek. De DNA-profielen uit de twee onderzoeken
worden enkel vergeleken met de DNA-profielen van de deelnemers die hiervoor expliciet
toestemming gaven op het moment dat zij hun DNA-profiel vrijwillig aanboden aan (een
van de twee) databanken. De genealogische databanken zijn goed bruikbaar voor de twee
Nederlandse strafzaken doordat het overgrote deel van de personen in deze databaken
een Noordwest-Europese herkomst heeft. Voorts geldt dat er geen DNA-materiaal, maar
een zogenaamd SNP-DNA profiel (een soort van DNA-lettercode) naar de genealogische
databanken wordt gestuurd. Dit DNA-profiel is anoniem en wordt na een eenmalige vergelijking
uit de genealogische databank verwijderd. Door voorgaande handelwijze worden slechts
op beperkte schaal persoonsgegevens verwerkt.

In het kader van de privacy is verder relevant dat het OM en NFI in geval van mogelijke
verwanten dezelfde informatie ontvangen die een particulier ook ontvangt na het uploaden
van zijn/haar DNA-profiel in de genealogische databank. Deze informatie betreft de
naam, geboortedatum en – plaats, de mate en categorie van verwantschap van de persoon
en de hoeveelheid en plaats(en) van overeenkomend DNA. Eventuele aanvullende informatie
die personen hebben geüpload ontvangt het OM ook. De informatie over de mogelijke
verwanten is enkel het startpunt van een op te stellen stamboom. De personen (behalve
een eventuele verdachte of slachtoffer) spelen verder geen rol in het strafrechtelijke
onderzoek. De privacy is ook gewaarborgd in het stamboomonderzoek dat aanvullend plaatsvindt
in het geval van mogelijke verwanten. Dat stamboomonderzoek gebeurt op basis van beschikbare
gegevens in openbare (veelal digitale) bronnen, zoals de burgerlijke stand, kerkregisters,
emigratieregisters en overlijdensberichten. De personen die deel uitmaken van de opgemaakte
stamboom, maar niet in beeld komen als mogelijk onbekend slachtoffer of verdachte,
blijven verder buiten het onderzoek. Het stamboomonderzoek is enkel gericht op de
namen van een mogelijke dader of overleden persoon. Alleen vergelijking met het DNA
van de uit het onderzoek gekomen mogelijke verdachte of overleden persoon kan uiteindelijk
bewijs opleveren.

Ten slotte wil ik uw Kamer informeren over in welke onderzoeken deze onderzoeksmethode
wordt ingezet. De eerste zaak betreft de zogenoemde «cold case Heuvelmoord», waarin
onderzoek wordt gedaan naar een echtpaar dat op 14 augustus 2014 op brute wijze werd
overvallen in hun huis. Een onbekende man ging hen ten lijf met onder andere een zaag,
waarna de man ter plaatse overleed en de vrouw voor tien dagen in coma raakte. Ondanks
uitgebreid en langdurig onderzoek, het uitloven van een beloning voor de gouden tip
en de aanwezigheid van veel dadersporen, is de identiteit en het motief van de dader
tot nu toe altijd onbekend gebleven. De andere zaak waarin de onderzoeksmethode wordt
ingezet is het onderzoek naar een overleden vrouw van wie ondanks uitvoerig onderzoek
de identiteit tot op heden niet is bekend, terwijl haar lichaam reeds op 6 januari
2013 werd gevonden. Doordat haar identiteit nog niet is achterhaald, wordt het strafrechtelijke
onderzoek bemoeilijkt. Politie en OM gaan ervan uit dat zij slachtoffer is geworden
van een misdrijf. Het verwantschapsonderzoek in genealogische DNA-databanken is de
ultieme poging om haar identiteit te achterhalen. De bekende betrokken nabestaanden
zijn geïnformeerd over de start van de pilot. Het OM is zich ervan bewust dat ook
andere nabestaanden hopen op een doorbraak in de strafzaak waar wij zij bij betrokken
zijn. Het OM start met de inzet van genealogische databanken in voornoemde twee onderzoeken,
maar kijkt ook zorgvuldig naar de mogelijkheid om de methode in te zetten in een paar
andere zaken.

Stand van zaken conceptwetsvoorstel wijziging Wet DNA-V in verband met de introductie
van conservatoire afname van celmateriaal

De werking van de Wet DNA-V heeft de laatste jaren meermaals onder het vergrootglas
gelegen, zowel in uw Kamer alsook in verschillende onderzoeken en evaluatierapporten.
Naar aanleiding van diverse onderzoeksrapporten – besproken in eerder genoemde brieven
– is gebleken dat er aan de Wet DNA-V inherente beperkingen bestaan die maken dat
een deel van de veroordeelden zich aan de werking ervan onttrekt en onbereikbaar blijkt
voor de afname van celmateriaal.4 Daarom heeft mijn ambtsvoorganger eerder al het voornemen geuit – conform de wens
van uw Kamer – om te komen tot conservatoire afname van celmateriaal.5 Celmateriaal wordt dan in een eerder stadium van de verdachte afgenomen om dat te
kunnen bewaren (conserveren). Als daarna een veroordeling in de zin van de Wet DNA-V
volgt, kan het celmateriaal worden gebruikt voor het bepalen van een DNA-profiel.
Pas dan wordt dit profiel in de DNA-databank opgenomen. Volgt geen veroordeling naar
aanleiding waarvan een bevel kan worden gegeven om celmateriaal af te nemen en een
DNA-profiel op te stellen, dan wordt het reeds afgenomen celmateriaal zo spoedig mogelijk
vernietigd. De Wet DNA-V levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het voorkomen,
opsporen, vervolgen en berechten van strafbare feiten die de veroordeelde in het verleden
heeft begaan en mogelijk in de toekomst zal begaan.

Er is een uitgebreide haalbaarheidsstudie uitgevoerd naar de voor de uitvoering van
conservatoire celmateriaalafname noodzakelijke inrichting van opslag, beheer, transport
en vernietiging van het afgenomen celmateriaal, de hiervoor noodzakelijke ketenbrede
ICT-ondersteuning, de consequenties voor gegevensbescherming en de geautomatiseerde
berichtgeving in de strafrechtketen. De uitkomsten van dit haalbaarheidsonderzoek
zijn met uw Kamer gedeeld bij brief van 7 juni 2021.6 De ingestelde expertgroep concludeerde dat het haalbaar is een robuust werkproces
in te richten voor het conservatoir afnemen van celmateriaal bij verdachten, mits
dit werkproces wordt ondersteund door een adequate, ketenbrede ICT-voorziening. Het
idee hierbij is dat iedere ketenpartner op elk moment beschikt over dezelfde informatie,
afkomstig uit dezelfde bronnen.

Op 17 april van dit jaar is een conceptwetsvoorstel in consultatie gegeven dat ertoe
strekt de Wet DNA-V zo te wijzigen dat de conservatoire afname van celmateriaal mogelijk
wordt gemaakt. Op dit moment worden de ontvangen adviezen verwerkt. Na advisering
door de Raad van State zal het wetsvoorstel bij uw Kamer worden ingediend.

Ondertussen zitten de betrokken ketenpartners allerminst stil. Zij zijn met hun projectleiders
en met elkaar aan de slag gegaan om de samenwerking in het kader van de – voorgestelde
– conservatoire afname van celmateriaal nader vorm te geven tijdens de ontwerp en
implementatiefase. Zo zullen de eigen systemen van de partners goed moeten aansluiten
op een nieuw te ontwikkelen centrale administratie, waaraan alle betrokken ketenpartners
de actuele stand van zaken kunnen ontlenen met betrekking tot de verdachte (is al
eerder celmateriaal afgenomen en een DNA-profiel opgesteld?). Deze administratie bestaat
uit een celmateriaal- en een claimadministratie. De celmateriaaladministratie legt
vast welk celmateriaal er is, waar zich dat bevindt en wat ermee is gedaan. De claimadministratie
registreert welke lopende verdenkingen wegens voorlopige-hechtenis-misdrijven er zijn
tegen een persoon, als gevolg waarvan het celmateriaal bewaard moet blijven. De claimadministratie
registreert de juridische titels om het celmateriaal te kunnen afnemen en bewaren.

Rapport Universiteit Leiden: advies met betrekking tot DNA-standaardafname bij een
specifieke groep verdachten

Zoals hierboven is aangegeven, hebben prof. mr. Crijns en mr. dr. Lochs een advies
uitgebracht over de verhouding tot grond- en mensenrechten – in het bijzonder het
in artikel 8 EVRM neergelegde recht op privacy – van een mogelijke wettelijke verplichting
om van een specifieke groep verdachten het celmateriaal standaard af te nemen, daaruit
direct een DNA-profiel op te maken en dit profiel te verwerken in de DNA-databank.
Meer specifiek richt het advies zich op de vraag of, en zo ja, op welke wijze voor
deze mogelijkheid een objectieve onderbouwing kan worden gevonden in het licht van
bestaande en toekomstige mogelijkheden (zoals het hiervoor besproken wetsvoorstel
tot wijziging van de Wet DNA-V) met betrekking tot DNA-onderzoek in strafzaken. Hoewel
het hier om een ander onderwerp gaat dan dat van de conservatoire afname van celmateriaal,
kunnen de uitkomsten van deze analyse uiteindelijk ook van invloed zijn op de precieze
inrichting van de nieuwe wettelijke systematiek en het werkproces ten aanzien van
conservatoire afname. Daarom heeft mijn ambtsvoorganger eerder om dit onderzoek verzocht.
Het advies gaat ook kort in op de vraag wat de bevindingen van de onderzoekers betekenen
voor de mogelijkheid van standaardafname van handpalmafdrukken. Ik bespreek hierna
beide aspecten.

Conclusies onderzoek standaardafname DNA bij specifieke groep verdachten

Het rapport van Crijns en Lochs beantwoordt allereerst de vraag of een objectieve
onderbouwing kan worden gegeven voor invoering van de mogelijkheid om van een specifieke
groep verdachten standaard celmateriaal af te nemen, op basis daarvan direct een DNA-profiel
op te stellen en dit te verwerken in de DNA-databank voor strafzaken.

De conclusie in het advies luidt dat voor een dergelijke bevoegdheid op dit moment
geen objectieve onderbouwing kan worden gegeven die in overeenstemming is met het
recht op privacy. Weliswaar wordt de invoering van zo’n bevoegdheid niet op voorhand
in strijd met het recht op privacy geacht, maar de bevoegdheid zou wel met passende
waarborgen moeten worden omgeven en de invoering ervan zou moeten kunnen worden onderbouwd
wat betreft haar noodzakelijkheid. Die onderbouwing kan op dit moment niet worden
gegeven.

Daarbij wijzen de onderzoekers op de reeds bestaande en toekomstige mogelijkheden
ten aanzien van DNA-onderzoek in strafzaken, waaronder het hiervoor reeds besproken
voorstel om de conservatoire afname van celmateriaal mogelijk te maken. Ook wordt
daarbij betrokken dat in het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt voorgesteld het
– nu nog geldende – vereiste voor het verrichten van DNA-onderzoek dat sprake is van
ernstige bezwaren (een zwaardere vorm van een verdenking) te laten vervallen. Dit
brengt reeds mee dat in meer zaken en in een vroeger stadium celmateriaal ten behoeve
van DNA-onderzoek van verdachten kan worden afgenomen. Verder benoemen de onderzoekers
de uitkomsten van een door het Centrum voor Criminaliteitspreventie (CCV) verricht
onderzoek naar de huidige praktijk met betrekking tot DNA-onderzoek. Uit dit onderzoek
blijkt dat de meerwaarde van DNA-standaardafname ten opzichte van de bestaande mogelijkheden
van DNA-onderzoek wordt betwijfeld. Zo wordt erop gewezen dat in het kader van de
opsporing van ernstige voorlopige-hechtenis-misdrijven waarbij sporen worden achtergelaten
in het algemeen al celmateriaal van de verdachte wordt afgenomen. Bij de minder ernstige
voorlopige-hechtenis-misdrijven zou DNA-standaardafname wel meerwaarde kunnen hebben,
maar in die zaken dringt zich de vraag op of standaardafname de proportionaliteitstoets
doorstaat, dat wil zeggen: of de met DNA-standaardafname gepaard gaande inbreuk op
het recht op privacy wel te rechtvaardigen is in het licht van de relatief geringe
ernst van de feiten. Crijns en Lochs achten de toepassing van DNA-standaardafname
bij minder ernstige delicten vanuit een mensenrechtelijk oogpunt kwetsbaar.

Ten slotte hebben Crijns en Lochs erop gewezen dat de invoering van de mogelijkheid
van DNA-standaardafname – gezien het standaardmatige karakter daarvan – zich moeizaam
zou verhouden tot de systematiek van de regeling van opsporingsbevoegdheden in het
huidige en toekomstige Wetboek van Strafvordering. Daarmee bedoelen zij het volgende.
Een belangrijk strafvorderlijk uitgangspunt is dat opsporingsbevoegdheden die een
inbreuk maken op de lichamelijke integriteit alleen mogen worden toegepast indien
die bevoegdheden een bijdrage kunnen leveren aan het ophelderen van het strafbare
feit waarnaar onderzoek wordt gedaan. De inzet van opsporingsbevoegdheden dient te
allen tijde (en dus ook in het concrete geval) proportioneel, subsidiair en doelgebonden
te zijn. In de wettelijke bepalingen over DNA-onderzoek in het Wetboek van Strafvordering
is dan ook steeds het vereiste opgenomen dat er een onderzoeksbelang moet zijn voor
de afname van celmateriaal en het verrichten van DNA-onderzoek daaraan. Dat uitgangspunt
zou worden losgelaten als in bepaalde gevallen standaard celmateriaal zou worden afgenomen
ten behoeve van DNA-onderzoek. Eerder heeft mijn ambtsvoorganger de juridische houdbaarheid
laten toetsen van een systeem waarin het vereiste van het onderzoeksbelang zou worden
geschrapt bij de strafvorderlijke bevoegdheid tot verrichten van DNA-onderzoek.7 De uitkomst daarvan was dat daartegen zwaarwegende bezwaren bestonden. Niet alleen
omdat daarmee het vereiste van een onderzoeksbelang zou worden losgelaten, maar ook
omdat gedwongen afname van celmateriaal in veel gevallen disproportioneel – en daarmee
in strijd met artikel 8 EVRM – werd bevonden. Crijns en Lochs concluderen dat de mogelijkheid
van DNA-standaardafname op vergelijkbare wetssystematische bezwaren stuit als het
voorstel tot het laten vervallen van het onderzoeksbelang. Overigens heeft mijn ambtsvoorganger
eerder aangegeven een ruime interpretatie van het onderzoeksbelang voor te staan,
zodanig dat het onderzoeksbelang ook kan bestaan als er geen dadergerelateerd sporenmateriaal
in de zaak is gevonden, maar de officier van justitie toch verwacht dat DNA-onderzoek
bij de verdachte kan bijdragen aan het opsporingsonderzoek.8 Hierdoor kunnen de bevoegdheden tot het verrichten van DNA-onderzoek in veel gevallen
nu reeds worden toegepast. Ik onderschrijf het advies en heb besloten de standaardafname
van celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek niet in een wetsvoorstel neer te leggen.

Handpalmafdrukken

De bevoegdheid tot het afnemen van handpalmafdrukken is neergelegd in artikel 61a
Sv. Deze maatregel kan worden ingezet in geval van een verdenking van een misdrijf
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten en wanneer dit in het belang van het onderzoek
is. Het WODC heeft in 2017 reeds onderzoek gedaan naar onder meer de juridische toelaatbaarheid
van standaardafname van handpalmafdrukken.9 De conclusie uit dit onderzoek luidde dat standaardafname van handpalmafdrukken juridisch
verdedigbaar en niet per definitie ontoelaatbaar is in het licht van artikel 8 EVRM.
Voor een gerechtvaardigde inbreuk op de privacy is wel vereist dat de inbreuk een
voldoende specifieke wettelijke basis heeft, dat er een gerechtvaardigd doel wordt
nagestreefd en dat een inbreuk op de privacy noodzakelijk is in het concrete geval.

Crijns en Lochs onderschrijven de algemene conclusie uit het WODC-onderzoek, maar
plaatsen kanttekeningen bij de noodzakelijkheid van de standaardafname van handpalmafdrukken.
Zij wijzen erop dat handpalmafdrukken slechts in een specifieke categorie van strafzaken
(bijvoorbeeld in geval van inbraken, hennepplantages en drugslaboratoria) daadwerkelijk
van belang zijn voor de opsporing en vervolging. Hoewel voorstelbaar is dat een goed
gevulde databank van handpalmafdrukken dienstig kan zijn aan de opsporing en vervolging
van dergelijke delicten, is vooralsnog niet duidelijk of en in welke mate in de opsporingspraktijk
momenteel daadwerkelijk van een tekort aan mogelijkheden kan worden gesproken. Om
van een noodzaak tot invoering van standaardafname te kunnen spreken zal volgens Crijns
en Lochs ten minste inzicht moeten worden verschaft in de mate waarin handpalmafdrukken
een belangrijke dan wel cruciale rol kunnen spelen en waarom de huidige mogelijkheden
in dergelijke zaken niet volstaan.

Bovendien rijst bij de mogelijkheid van standaardafname van handpalmafdrukken – net
als bij de mogelijkheid van standaardafname van celmateriaal ten behoeve van DNA-onderzoek
– de vraag of een dergelijke bevoegdheid wel past binnen de strafvorderlijke systematiek.
Ook hier gaat het immers in de kern om een opsporingsbevoegdheid waarbij het criterium
van het onderzoeksbelang wordt losgelaten, hetgeen indruist tegen de bestaande en
toekomstige systematiek van de regeling van opsporingsbevoegdheden.

Na overleg met de politie en het openbaar ministerie ben ik tot de conclusie gekomen
dat het op dit moment nog onvoldoende duidelijk is in welke mate handpalmafdrukken
een wezenlijke rol spelen in de opsporing en vervolging om standaardafname proportioneel
te kunnen achten.

Ik zie daarom op dit moment geen aanleiding om over te gaan tot een voorstel tot wetswijziging
die standaardafname mogelijk maakt.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius