Brief regering : Kader beleidsbesluiten vooruitlopend op wetgeving op de terreinen van Belastingen, Toeslagen en Douane

31 934 Douane

Nr. 1329 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARISSEN VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2023

In het nader rapport bij het Belastingplan 20221 heeft de toenmalige Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit en Belastingdienst,
mede namens de toenmalige Minister van Financiën en Staatssecretaris van Financiën
– Toeslagen en Douane, naar aanleiding van een advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State (verder: de Afdeling) toegezegd terughoudend om te zullen gaan met
de totstandkoming of opstelling van goedkeurende beleidsbesluiten die geen wettelijke
grondslag kennen. Onder een goedkeurend beleidsbesluit wordt in deze brief verstaan
een beleidsbesluit dat zonder wettelijke basis afwijkt van wetgeving, vooruitlopend
op de inwerkingtreding van een wetsvoorstel.2 Daarnaast is toegezegd een kader te ontwikkelen waarin wordt uiteengezet onder welke
voorwaarden het aanvaardbaar wordt geacht om dergelijke beleidsbesluiten in te zetten.
In deze brief schetst het kabinet dit kader.

Gebruik van goedkeurende beleidsbesluiten in de praktijk

In het verleden hebben zich diverse situaties voorgedaan op de terreinen van belastingen,
toeslagen en douane waarin het kabinet het noodzakelijk achtte om met spoed maatschappelijk
onaanvaardbare gevolgen van wetgeving te voorkomen via zogenoemde goedkeurende beleidsbesluiten.
Daaronder wordt verstaan besluiten waarbij expliciet wordt goedgekeurd dat, vooruitlopend
op een nog te realiseren wijziging van de wet, wordt gehandeld op een wijze die niet
in overeenstemming is met de dan geldende wettelijke voorschriften. Die besluiten
beogen altijd tot een begunstigend effect te leiden voor de tot de doelgroep behorende
belastingplichtigen of toeslaggerechtigden. Recente voorbeelden zijn het Tijdelijk
besluit accijnsverlaging 2022,3 het Besluit noodmaatregelen coronacrisis4 en het Besluit ondersteuning ouders in het buitenland.5 Voor elk van die gevallen gold dat het kabinet meende dat strikte toepassing van
de wettelijke voorschriften tot maatschappelijk onaanvaardbare gevolgen zou leiden.

Adviezen van de Afdeling

De genoemde werkwijze heeft een keerzijde, waarvoor de Afdeling in verschillende recente
adviezen aandacht heeft gevraagd.6 Volgens de Afdeling zet ruimhartige inzet van goedkeurende beleidsbesluiten de democratische
legitimatie en de rechtsstatelijkheid van regels, de kwaliteit van de regels, de kwaliteit
van de (politieke) besluitvorming en de kwaliteit van de uitvoering onder druk. Voor
een weging van de verschillende betrokken belangen is volgens de Afdeling na het nemen
van een goedkeurend beleidsbesluit in wezen nauwelijks nog ruimte. Ook wijst de Afdeling
erop dat ruimhartige inzet van goedkeurende beleidsbesluiten afbreuk doet aan de positie
van de Staten-Generaal.7 De Afdeling is daarom van mening dat terughoudender moet worden omgegaan met de inzet
van goedkeurende beleidsbesluiten. Zij adviseert een kader te ontwikkelen waarin staat
onder welke voorwaarden het aanvaardbaar wordt geacht om dergelijke beleidsbesluiten
in te zetten.

Van belang is dat ook de Afdeling erkent dat het in voorkomend geval in de rede kan
liggen om recht te doen aan belastingplichtigen die geraakt worden door bepaalde wettelijke
hardheden waarvan het niet langer gewenst is deze onverkort te blijven toepassen.8 Zij constateert dan ook dat er een delicate balans bestaat tussen het legaliteitsbeginsel,
zoals dat mede tot uitdrukking komt in artikel 104 van de Grondwet, en het evenredigheidsbeginsel.
Volgens de Afdeling kan een kader dienstbaar zijn om enerzijds waar dat passend is
de inzet van goedkeurende beleidsbesluiten te faciliteren en anderzijds het gebruik
daarvan te begrenzen.

Wij onderschrijven de analyse van de Afdeling en onderkennen het belang van een kader
dat eraan bijdraagt dat meer terughoudendheid wordt betracht bij het werken met goedkeurende
beleidsbesluiten.

Grenzen aan goedkeurende beleidsbesluiten

Hierna gaan wij eerst in op de grenzen aan goedkeurende beleidsbesluiten. Daarna presenteren
wij een afwegingskader bestaande uit voorwaarden aan de hand waarvan wordt beslist
of het treffen van een regeling door middel van een dergelijk beleidsbesluit op de
terreinen van belastingen, toeslagen en douane aanvaardbaar is. Tot slot worden waarborgen
geformuleerd die het kabinet van belang acht indien gekozen wordt voor een dergelijk
beleidsbesluit.

Artikel 104 Grondwet verwoordt voor het belastingrecht het legaliteitsbeginsel. Hiermee
komt tot uitdrukking dat belastingheffing een wettelijke grondslag dient te hebben.
Voor toeslagen is, gelet op de algemene gelding van het legaliteitsbeginsel en het
parlementaire budgetrecht, het bestaan van een toereikende grondslag eveneens het
uitgangspunt. Voor de douane geldt dat zij voor een groot deel in een context van
Europees recht opereert. Daar is in het geheel geen ruimte om nationaal af te wijken.9 De Afdeling wijst er terecht op dat de bevoegdheden om af te wijken van fiscale wetgeving
beperkt zijn.10 Het kabinet meent dat het bestaande wettelijke instrumentarium op grond waarvan kan
worden afgeweken van de wet, niet in alle gevallen toereikend is. Onder omstandigheden
kan het nodig zijn om, vooruitlopend op wetgeving, het tijdelijk mogelijk te maken
dat wordt afgeweken van wettelijke voorschriften. Het kabinet acht dergelijke goedkeurende
beleidsbesluiten onder omstandigheden passend, maar onderkent dat aan de ruimhartige
inzet ervan belangrijke nadelen kleven. De afwijking steunt immers (nog) niet op een
wettelijke grondslag en is daarom comptabel onrechtmatig. Bovendien doorloopt zij
niet het wetgevingsproces, dat in democratische legitimatie en kwaliteitswaarborgen
voorziet. Dergelijke beleidsbesluiten laten zich in de praktijk verder lastig terugdraaien,
onder meer vanwege het belang van rechtszekerheid. Het kabinet deelt daarom de opvatting
van de Afdeling dat grote terughoudendheid is geboden bij het gebruik van goedkeurende
beleidsbesluiten. Wetgeving, al dan niet met spoed tot stand gebracht, heeft de sterke
voorkeur.

In de praktijk kunnen zich evenwel maatschappelijk onaanvaardbare situaties voordoen
die maken dat een wetswijziging niet kan worden afgewacht. De vraag is dan hoe in
het concrete geval een balans wordt gevonden tussen enerzijds de eisen van wetgevingskwaliteit
en legaliteit van overheidshandelen en anderzijds de wens, of soms juridische verplichting,
om hardheden van (het ontbreken van) wetgeving te voorkomen. In dit verband acht het
kabinet het mede relevant oog te hebben voor de uitleg die de fiscale wetgever heeft
gegeven aan artikel 104 Grondwet. Uit een grote hoeveelheid bepalingen blijkt dat
delegatie van verschillende bevoegdheden aan de regering of de Minister mogelijk is.11 De belastingwetgever heeft in die gevallen ruimte gelaten aan de regering of de bewindspersoon
om te handelen. Het primaat van de fiscale wetgever is zodoende in de wetgevingspraktijk
gerelativeerd. Mede tegen die achtergrond levert afwijking van fiscale regels minder
spanning op met het legaliteitsbeginsel van artikel 104 Grondwet. Dat laat onverlet
dat spanning met het legaliteitsbeginsel onvermijdelijk is, omdat goedkeurende beleidsbesluiten
naar hun aard goedkeuren wat op dat moment nog niet in overeenstemming is met de dan
geldende wettelijke voorschriften. Met inachtneming van de hierna te beschrijven voorwaarden
en waarborgen, kan die spanning worden onderkend en verkleind. Zo kan beter worden
afgewogen of een goedkeurend beleidsbesluit aanvaardbaar is.

Om de gewenste terughoudendheid bij goedkeurende beleidsbesluiten zoals hier bedoeld
te waarborgen, hanteert het kabinet het volgende kader aan de hand waarvan kan worden
afgewogen of een goedkeurend beleidsbesluit aanvaardbaar is.12

Afwegingskader

Voorwaarden voor een goedkeurend beleidsbesluit

De afweging of het treffen van een regeling door middel van een goedkeurend beleidsbesluit
dat zonder wettelijke basis afwijkt van wetgeving, vooruitlopend op de inwerkingtreding
van een wetsvoorstel op de terreinen van belastingen, toeslagen en douane aanvaardbaar
is, vindt plaats aan de hand van de volgende voorwaarden:

1. Een goedkeurend beleidsbesluit beoogt uitsluitend in het voordeel van de tot de doelgroep
behorende belastingplichtige of toeslaggerechtigde uit te pakken;

2. Er is sprake van dusdanig buitengewone omstandigheden waardoor een zwaarwegend maatschappelijk
belang in het geding is, ofwel het wachten op een wetswijziging zodanig knelt dat
onverkorte wetstoepassing niet past bij een overheid die recht wil doen aan de menselijke
maat en algemene rechtsbeginselen;

3. De onderbouwing om het goedkeurend beleidsbesluit te treffen staat in verhouding tot
het belang dat ermee is gediend;

4. Het goedkeurend beleidsbesluit berust naar het oordeel van het kabinet op voldoende
maatschappelijk en politiek draagvlak13;

5. Het goedkeurende beleidsbesluit is zoveel mogelijk14 toekomstgericht (geen terugwerkende kracht).

Waarborgen indien een goedkeurend beleidsbesluit wordt getroffen

Als de afweging aan de hand van het voorgaande kader leidt tot de keuze om een goedkeurend
beleidsbesluit te nemen, acht het kabinet voorts ter waarborging van de zorgvuldigheid
het volgende van belang:

– Het goedkeurend beleidsbesluit wordt voorzien van een horizonbepaling en wordt zo
spoedig mogelijk, maar uiterlijk per 1 januari van het tweede jaar na inwerkingtreding,
omgezet in wetgeving, die zo mogelijk met terugwerkende kracht in werking treedt tot
het tijdstip waarop de goedkeuring in werking trad;

– Bij het formuleren van het goedkeurend beleidsbesluit wordt qua terminologie en systematiek
zoveel mogelijk aangesloten bij de wet waarvan wordt afgeweken;

– In de toelichting op het goedkeurend beleidsbesluit en bij de codificatie ervan wordt
aan de hand van dit afwegingskader toegelicht waarom het kabinet het noodzakelijk
heeft geacht om dat beleidsbesluit te nemen vooruitlopend op een wetswijziging;

– De contouren van het goedkeurend beleidsbesluit worden zo spoedig mogelijk gedeeld
met de Tweede en Eerste Kamer, uiterlijk op het tijdstip van aanbieding voor publicatie
in de Staatscourant; en

– Als het wetsvoorstel ter codificatie van het goedkeurende beleidsbesluit in de Tweede
of Eerste Kamer niet door de vereiste meerderheid wordt gesteund, wordt zo spoedig
mogelijk en met inachtneming van de algemene rechtsbeginselen toegewerkt naar het
afbouwen van de regeling.

Dit afwegingskader wordt per direct toegepast bij te overwegen goedkeurende beleidsbesluiten.

De Staatssecretaris van Financiën, M.L.A. van Rij

De Staatssecretaris van Financiën,
A. de Vries