Brief regering : Voortgang CO2-plafond per luchthaven

32 813
Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

Nr. 1132
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2023

Met de brief van 17 maart 2023 is de Kamer geïnformeerd over het principebesluit om
een CO2-plafond per luchthaven uit te werken en in te voeren.1 De afgelopen periode is verder gewerkt aan de vormgeving van dit CO2-plafond. Aan het lid Boucke (D66) is bij het Commissiedebat Luchtvaart op 11 april
2023 (Kamerstuk 31 936, nr. 1059) toegezegd om de Kamer halfjaarlijks een voortgangsrapportage te sturen over de vorderingen
ten aanzien van het CO2-plafond. Met deze brief wordt voldaan aan de toezegging.2

De afgelopen periode hebben er verscheidene stakeholdersbijeenkomsten plaatsgevonden.
In deze sessies hebben stakeholders hun inzichten gedeeld over de vormgeving van het
CO2-plafond. De bijeenkomsten waren constructief en hebben bijgedragen aan een aantal
keuzes, die in deze brief staan toegelicht. Ook is het CO2-plafond besproken met de Duurzame Luchtvaarttafel (DLT). De DLT heeft benadrukt dat
individuele prikkels voor verduurzaming wenselijk zijn. Een CO2-plafond per luchthaven leidt tot een collectieve prikkel. De mogelijkheden voor individuele
prikkels binnen dit systeem zijn daarom onderzocht door adviesbureau To70, evenals
de mogelijkheden om de grip van luchthavens op de CO2-uitstoot van vertrekkende vluchten te vergroten.

Deze brief geeft eerst een toelichting op de reikwijdte van het CO2-plafond. Daarna wordt de verdere uitwerking met betrekking tot monitoring en handhaving
geschetst. Tot slot worden de resultaten gedeeld van het onderzoek van To70 naar individuele
prikkels en sturingsmogelijkheden voor de luchthavens. Het onderzoeksrapport is toegevoegd
als bijlage bij deze Kamerbrief.

Reikwijdte van het CO2-plafond per luchthaven

Vluchten

De CO2-uitstoot voor de hele vluchtduur (van herkomst tot bestemming) van het vertrekkende
internationale luchtverkeer vanuit Nederland valt onder het in te stellen CO2-plafond. Gelet op de beoogde handhavingssystematiek en de slotregelgeving, worden
overheidsvluchten en humanitaire vluchten uitgezonderd.3 Deze type vluchten zijn bijvoorbeeld ook uitgezonderd in de slotsystematiek.

Er zal daarnaast een minimum gewichtsgrens worden gehanteerd: vertrekkende internationale
vluchten uit Nederland met vliegtuigen onder het gewicht van 5.700 kg vallen niet
onder het CO2-plafond. Hiermee wordt de luchtvaart met een relatief geringe uitstoot, zoals lesvluchten,
uitgezonderd. De CO2-uitstoot van al deze type vluchten is te verwaarlozen ten opzichte van het totaal
van alle vertrekkende internationale vluchten uit Nederland. Tegelijkertijd komen
deze uitzonderingen de uitvoerbaarheid, de handhaafbaarheid en de regeldruk ten goede.
Door deze minimum gewichtsgrens van 5.700 kg te gaan hanteren binnen het CO2-plafond wordt aangesloten bij de gewichtsgrens zoals reeds gehanteerd binnen EU ETS
(het Europese emissiehandel-systeem) en door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie
(ICAO) in onder meer CORSIA (het Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation).

Luchthavens

Het CO2-plafond zal van toepassing zijn op de luchthaven Schiphol, de andere burgerluchthavens
van nationale betekenis (Rotterdam The Hague Airport, Groningen Airport Eelde, Maastricht
Aachen Airport en Lelystad Airport) en het burgerluchtverkeer vanaf Eindhoven Airport.
Voor deze luchthavens is het Rijk het bevoegd gezag. Daarnaast accommoderen deze luchthavens
bijna al het internationaal vliegverkeer vertrekkend vanuit Nederland.4 Het is van belang dat deze luchthavens onder het plafond komen te vallen, zodat er
uniforme regelgeving wordt toegepast tussen de luchthavens onder het bevoegd gezag
van het Rijk. Overige burgerluchthavens van regionale betekenis vallen niet onder
het bevoegd gezag van het Rijk en accommoderen zeer beperkt internationaal luchtverkeer.
Met het oog op de praktische uitvoerbaarheid zal voor deze regionale luchthavens geen
CO2-plafond worden ingevoerd.

Emissies

De CO2-uitstoot afkomstig van fossiele kerosine wordt berekend aan de hand van de hoeveelheid
verbrande brandstof met een emissiefactor van 3,16 (kg CO2/kg kerosine).5 Voor de verbranding van duurzame luchtvaartbrandstoffen (SAFs) zal nul emissie worden
gerekend binnen het CO2-plafond als deze brandstoffen voldoen aan de Europese Richtlijn voor Hernieuwbare
Energie (RED-III). Zo zal het CO2-plafond aansluiten bij de huidige rekenregels binnen het EU ETS6.

Monitoring van de CO2-uitstoot

De luchthaven zal verantwoordelijk worden voor de monitoring en de prognose van de
CO2-uitstoot. Dit sluit aan op de huidige gang van zaken met betrekking tot de monitoring
van geluid. De luchthavens binnen de reikwijdte van het CO2-plafond hebben aangegeven dat zij de verantwoordelijkheid zullen dragen om te monitoren
en te prognosticeren, mits de extra administratieve last zoveel mogelijk beperkt wordt.
In 2024 wordt, parallel aan de internetconsultatie, een ATR-toets7 uitgevoerd op het conceptwetsvoorstel.

Bij de verdere vormgeving van een CO2-plafond is onderzocht wat de meest geschikte wijze is om de CO2-uitstoot te monitoren, onder andere ten behoeve van toezicht en handhaving. Luchthavens
moeten in staat zijn om prognoses van de CO2-uitstoot te maken, om inzicht te krijgen in hun toekomstige CO2-uitstoot en om tijdig potentiële overschrijdingen aan te zien komen. De prognose
van toekomstige CO2-uitstoot kan alleen gemodelleerd worden. Hiervoor zullen de luchthavens een prognosetool
moeten gaan gebruiken die bij voorkeur zo goed mogelijk aansluit bij de monitoringsmethodiek.

Voor de monitoring zijn verschillende opties onderzocht en voorgelegd aan de stakeholders.
Op basis van een eerste brede inventarisatie is geconcludeerd dat drie methodieken
het meest kansrijk zijn:

1) Bunkerbrandstof-verkoopstatistieken per luchthaven;

2) Gerapporteerde data voor de geleverde brandstoffen per luchthaven in het kader van
ReFuelEU Aviation;

3) Modellering van de CO2-uitstoot.

De drie methodieken zijn nader onderzocht. Deze zijn in de bijlage Afweging tussen drie opties voor monitoring CO2-plafond toegelicht. Modellering van de CO2-uitstoot blijkt de meest geschikte en wenselijke optie voor de monitoring van het
CO2-plafond. Het Ministerie van IenW zal daarom rekenregels op laten stellen waaruit
duidelijk wordt hoe de CO2-uitstoot van de vluchten berekend moet worden. Dit is in lijn met het toezicht en
de handhaving op geluid, op basis van vigerende regelgeving. Met deze rekenregels
zal IenW een model laten ontwikkelen dat gebruikt kan worden door de luchthavens voor
zowel de monitoring als de prognoses van de CO2-uitstoot.

In 2024 zal worden onderzocht op welke manier het model het beste kan worden vormgegeven.
Het streven is om een koppeling met de modellering voor geluid te faciliteren. In
ieder geval zal de herkomst en bestemming, het vliegtuigtype en de brandstofmix onderdeel
zijn van de modellering. Er zal worden onderzocht of het mogelijk en wenselijk is
om verdere details toe te voegen aan de modellering zonder de administratieve last
onnodig te verhogen.

Het model zal een relatief goede afspiegeling van de werkelijkheid moeten gaan geven.
Het model zal daarom zorgvuldig worden ontwikkeld, in samenwerking met experts. Een
eerste stap is het vaststellen aan welke eisen het model zou moeten voldoen en welke
mate van modelonzekerheid acceptabel is. Vervolgens zal bij de ontwikkeling van het
model hier rekening mee moeten worden houden. Ook is het belangrijk dat het model
periodiek wordt geüpdatet zodat de gemodelleerde emissies binnen een acceptabele bandbreedte
overeenkomen met andere beschikbare databronnen.

Handhaving

Luchthaven is de normadressant

De luchthaven zal, zoals benoemd in de brief van 17 maart 20238, de normadressant van het CO2-plafond worden. Dit betekent dat het plafond zal moeten worden gehandhaafd ten aanzien
van de luchthavens onder het CO2-plafond. De handhaving op het CO2-plafond van Schiphol en de luchthavens van nationale betekenis (Rotterdam The Hague
Airport, Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Lelystad Airport) zal
worden gedaan door de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (ILT). De handhaving
op het burgerluchtverkeer van Eindhoven Airport zal ofwel door ILT of door de Militaire
Luchtvaart Autoriteit (MLA) worden gedaan. Momenteel worden gesprekken gevoerd met
beide instanties om te bepalen bij wie deze verantwoordelijkheid het beste kan worden
belegd.

Handhavingstermijn

De CO2-reductiedoelen zijn geformuleerd voor de jaren 2030, 2050 en 2070. Door in de jaren
daartussen ook een CO2-plafond toe te passen, wordt het vereiste reductiepad voor de CO2-emissies handhaafbaar. Flexibiliteit voor de luchthavens wordt ingebouwd door met
handhavingstermijnen van drie jaar te werken. Op deze manier is een luchthaven niet
direct in gebreke als, door onvoorziene omstandigheden, de CO2-uitstoot in een bepaald jaar te hoog is. Dit kan namelijk worden gecompenseerd met
lagere uitstoot in andere jaren binnen de handhavingsperiode.

Voor de handhaving van het CO2-plafond zal worden aangesloten bij het gebruiksjaar zoals die momenteel op de meeste
luchthavens voor de geluidshandhaving worden gehanteerd, namelijk van 1 november tot
31 oktober. Op basis van de jaarlijkse monitoringsrapportage verifieert de toezichthouder
of de monitoring volgens de juiste methodiek is gedaan. De toezichthouder kan een
waarschuwing afgeven als de emissies in een jaar hoger zijn dan kan worden verwacht
met oog op het beschikbare CO2-budget van de handhavingstermijn. Dit is echter nog niet direct een overschrijding
van de norm, aangezien de norm voor een totale handhavingsperiode van drie jaar geldt.
In de volgende voortgangsbrief zal verder worden ingegaan op de handhaving en eventuele
consequenties bij een dreigende overschrijding van het CO2-plafond.

Evaluatie van het CO2-plafond

In het wetsvoorstel zal een evaluatiebepaling worden opgenomen waarin staat dat vijf
jaar na invoering een evaluatie plaatsvindt van het CO2-plafond. In de eerste plaats wordt gereflecteerd op de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleidsinstrument. Ook wordt de administratieve last voor de sectorpartijen
geëvalueerd en wordt aan de hand van de monitoring uit de eerste vijf jaar de monitoringmethodiek
geëvalueerd. De monitoringsmethodiek wordt mogelijk herzien indien er tegen die tijd
meer internationale databronnen beschikbaar zijn die kunnen worden gebruikt voor de
monitoring van het CO2-plafond.

Onderzoek sturingsmogelijkheden en individuele prikkels

Zoals in de inleiding van deze brief benoemd, heeft To70 onderzoek gedaan naar de
sturingsmogelijkheden en individuele prikkels. Het onderzoeksrapport is bij deze Kamerbrief
gevoegd. Hieronder volgen de belangrijkste conclusies van dit onderzoek.

Sturingsmogelijkheden voor luchthavens

Wanneer het CO2-plafond wordt ingevoerd, dienen gecoördineerde luchthavens bij het opstellen van
de capaciteitsdeclaratie rekening te houden met de verwachte CO2-uitstoot van vertrekkende vluchten. In de capaciteitsdeclaratie staat hoeveel slots
er verdeeld kunnen worden op de betreffende luchthaven. Omdat een slot niet gebonden
is aan een bestemming, type operatie of vliegtuigtype, concludeert To70 in hun onderzoek
dat er beperkte mogelijkheden zijn om de grip van gecoördineerde luchthavens op de
CO2-uitstoot te vergroten. To70 concludeert dat er meer mogelijkheden zijn op de niet
gecoördineerde luchthavens (Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport, Lelystad
Airport). Specifiek heeft To70 drie mogelijkheden onderzocht:

− De eerste onderzochte mogelijkheid is dat gecoördineerde luchthavens een CO2-budget opnemen als coördinatieparameter in de capaciteitsdeclaratie. Hierbij zou
de slotcoördinator bij elke wijzigingsaanvraag van een luchtvaartmaatschappij, van
bijvoorbeeld bestemming, een check uitvoeren of dit mogelijk is binnen het beschikbare
CO2-budget.

− De tweede onderzochte mogelijkheid is dat niet-gecoördineerde luchthavens een CO2-limiet in acht kunnen nemen voor al het vliegverkeer dat op die luchthaven geaccommodeerd
wordt.

− De derde onderzochte mogelijkheid is het gebruik van individuele prikkels om de CO2-uitstoot te verminderen. Deze mogelijkheid wordt hieronder verder toegelicht onder
het kopje «individuele prikkels».

Het opnemen van CO2 als coördinatieparameter in de capaciteitsdeclaratie zou een effectieve manier kunnen
zijn om de grip op de CO2-uitstoot op de gecoördineerde luchthavens te verhogen. De belangrijkste randvoorwaarden
bij deze optie zijn een solide berekening met gebruik van een geaccepteerde standaard
voor de CO2-uitstoot van vluchten en de uitvoerbaarheid voor de slotcoördinator om de CO2-uitstoot van vluchten te berekenen. Bij niet-gecoördineerde luchthavens zijn er meer
mogelijkheden om te sturen op CO2-uitstoot, zoals inachtneming van een CO2-limiet. Op alle luchthavens kunnen individuele prikkels worden gegeven om te sturen
op de CO2-uitstoot. Het wel of niet inzetten van de bovengenoemde sturingsmaatregelen is een
keuze van de luchthaven, hier is dus geen beleidsmatige afweging gemaakt.

Individuele prikkels

Bij een CO2-plafond per luchthaven worden de luchtvaartmaatschappijen als collectief gereguleerd.
Als één luchtvaartmaatschappij diens CO2-emissies reduceert, komt dat in een collectief systeem ten goede aan de CO2-ruimte voor alle luchtvaartmaatschappijen op die luchthaven. Een dergelijke collectieve
prikkel komt al voor in bestaand beleid: de huidige normering op het gebied van geluidhinder
gaat ook uit van een collectief systeem per luchthaven.

Het onderzoek toont aan dat er verschillende mogelijkheden zijn om individuele prikkels
voor verduurzaming te geven. Deze individuele prikkels (maatregelen voor verduurzaming)
staan los van het CO2-plafond per luchthaven (de norm). Individuele prikkels kunnen worden geïntroduceerd
door de luchthaven, maar ook door de slotcoördinator of de overheid. Er kan onderscheid
worden gemaakt tussen «de wortel» (kortingen op luchthavengelden, subsidies, verplichtingen
en overige voordelen) en «de stok» (hogere luchthavengelden, belastingen, verboden,
beperkingen en overige nadelen).

To70 heeft drie mogelijke prikkels nader onderzocht:

− Differentiatie in luchthavengelden naar CO2-efficiëntie van de vliegtuigen. To70 concludeert dat dit een aan te raden optie is
omdat het relatief makkelijk te implementeren is. Op sommige luchthavens wordt er
momenteel al gedifferentieerd naar bijvoorbeeld geluidsoverlast per vliegtuigtype.
Een differentiatie voor CO2-uitstoot zou hieraan toegevoegd kunnen worden.

− Een SAF-stimuleringsfonds. Een dergelijk fonds bestaat nu al op Schiphol. Een belangrijk
aandachtspunt is dat Europese regelgeving de mogelijkheden om een dergelijk fonds
op te richten mogelijk beperkt.

− Een verbod op inefficiënte vliegtuigtypes. To70 raadt deze optie niet aan, vanwege
juridische beperkingen om een dergelijk verbod in te voeren en gebrek aan draagvlak
voor een dergelijke maatregel bij luchtvaartmaatschappijen.

Het creëren van dergelijke prikkels is geen onderdeel van het wetgevingstraject voor
het CO2-plafond. Het zal, waar wenselijk en mogelijk, wel meegewogen en -genomen worden in
toekomstig beleid. Het wel of niet introduceren van bepaalde prikkels is een politieke
afweging die in de bredere context van het klimaatbeleid voor de luchtvaart moet worden
genomen.

Vervolg

Om het CO2-plafond per luchthaven in te voeren, moet de Wet luchtvaart worden aangepast. Met
de beoogde wetswijziging wordt een grondslag gecreëerd voor het CO2-plafond. Het streven is om in de eerste helft van 2024 de internetconsultatie te
starten. In de internetconsultatie worden het conceptwetsvoorstel en de onderliggende
documenten ter inzage gelegd. Ook worden een HUF-toets9 en een ATR-toets uitgevoerd. In het voorjaar van 2024 zal de Kamer, zoals afgesproken,
opnieuw worden geïnformeerd over de vorderingen ten aanzien het CO2-plafond.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers