Brief regering : Beleidsreactie op onderzoek naar contraterrorismewetgeving

Nr. 695
BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 december 2023

Op 25 september jl. heb ik uw Kamer het onderzoeksrapport «Inzicht in Samenhang –
Een evaluatie van de Nederlandse contraterrorisme wetgeving» aangeboden (Kamerstuk
29 754, nr. 689). Dit onderzoek is in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
(WODC) uitgevoerd door onderzoekers van de Universiteit Leiden (Faculteit Rechtsgeleerdheid)
en Bureau Boekhoorn Sociaal Wetenschappelijk Onderzoek. Hierbij ontvangt u, mede namens
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, de beleidsreactie op dit onderzoeksrapport.
Deze brief wordt ook gezonden aan de Eerste Kamer.

Het kabinet is er alles aan gelegen om onze samenleving en democratische rechtsorde
te beschermen tegen extremistische en terroristische dreigingen. De vrijheden die
wij in onze rechtsstaat hebben verworven en zo vanzelfsprekend vinden, moeten te allen
tijde worden verdedigd tegen degenen die deze vrijheden vanuit ideologisch perspectief
willen aantasten. Ons wettelijk instrumentarium is en blijft daarbij van groot belang.
Door het kabinet wordt, in afstemming met alle betrokken organisaties en ketenpartners,
continu bekeken of bepaalde ontwikkelingen in de dreiging noodzaken tot aanpassing
van het (wettelijke) instrumentarium.

Aanleiding en doel onderzoek

In 2018 is door de Eerste Kamer met de Minister van Justitie en Veiligheid en de Minister
voor Rechtsbescherming gedebatteerd over de staat van de rechtsstaat. Tijdens dit
debat kwam ter sprake dat in diverse contraterrorismewetgeving (hierna: CT-wetgeving)
evaluatiebepalingen zijn opgenomen op grond waarvan het functioneren van de afzonderlijke
individuele wet wordt getoetst, maar dat er nog geen evaluatieonderzoek heeft plaatsgevonden
naar de samenhang tussen de bestaande CT-wetgeving. De Eerste Kamer heeft naar aanleiding
van dit debat een motie van de leden Bikker c.s. aangenomen, waarin de regering wordt
verzocht de CT-wetgeving in samenhang te evalueren, en daarbij ook het decentrale
bestuur te betrekken.1 Met het onderhavige onderzoek wordt uitvoering gegeven aan deze motie.

De drieledige onderzoeksvraag van het onderzoek luidt:

1. Hoe wordt de CT-wetgeving, in onderlinge samenhang bezien, geacht bij te dragen aan
de aanpak van terrorisme en extremisme?

2. Is de Nederlandse CT-wetgeving voldoende samenhangend, bezien vanuit de (decentrale)
(uitvoerings-)praktijk?

3. Zijn er neveneffecten van de CT-wetgeving, expliciet bij een beoordeling van de samenhang
van deze wetgeving?

In het onderzoek wordt zowel aandacht besteed aan law in the books (een juridische analyse van de wetgeving) als aan law in action (een empirische analyse van de toepassing van de wetgeving in de nationale en lokale
praktijk).

Resultaten, conclusies en aanbevelingen

Ik zal hier op hoofdlijnen enkele belangrijke aandachtspunten van het onderzoek beschrijven.
Daarna zal ik ingaan op de resultaten, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek.
Voor een volledig overzicht van resultaten en conclusies verwijs ik u naar hoofdstuk
6 van het onderzoeksrapport.

Ik acht het van belang te wijzen op enkele preliminaire opmerkingen die door de onderzoekers
zijn gemaakt bij het onderzoek. Allereerst constateren de onderzoekers dat de kwestie
van samenhang als zodanig niet lijkt te leven onder nationale en lokale actoren die
zijn betrokken bij de tenuitvoerlegging van de CT-wetgeving. Het vraagstuk van de
samenhang lijkt vooral juridisch van aard te zijn; de samenhang tussen de CT-wetgeving
en de toepassing daarvan in de praktijk blijkt geen onderwerp van discussie te zijn
op nationaal en lokaal niveau. Dit is een belangrijk vertrekpunt bij het interpreteren
en duiden van de antwoorden op de onderzoeksvragen.

Ten tweede merken de onderzoekers op dat de brede, aan tijd gebonden, onderzoeksopdracht
met zowel een juridische als een empirische analyse van het vraagstuk van samenhang
op nationaal én lokaal niveau maakt dat een beperkt aantal respondenten per organisatie
is geïnterviewd. De onderzoekers merken op dat voorzichtigheid is geboden bij het
generaliseren van de inzichten uit deze gesprekken, ook wat betreft de lokale dimensie
van CT-wetgeving.

Tot slot is van belang dat de onderzoekers gekozen hebben voor een kwalitatieve onderzoeksopzet,
passend bij de aard van de probleemstelling, de daaruit geformuleerde centrale onderzoeksvragen
en de breedte van het onderzoek. De veelheid aan wetten waar in dit onderzoek naar
is gekeken, maakt dat er in het empirisch gedeelte van het onderzoek maar beperkt
de diepte in kon worden gegaan, aldus de onderzoekers.

De onderzoekers constateren dat in de praktijk het beeld overheerst dat er voldoende
wetgeving is om terrorisme aan te kunnen pakken. Dat geldt in het bijzonder voor de
strafrechtelijke wetgeving. Op lokaal niveau wordt er, aldus de onderzoekers, minder
gedacht in termen van «CT-wetgeving». Op lokaal niveau ligt de nadruk vooral op preventie
en het signaleren en voorkomen van radicalisering en extremisme. CT-wetgeving is meer
nationaal georiënteerd. Een aandachtspunt is de verschuiving van jihadistisch terrorisme
naar ook andere vormen van extremisme en terrorisme. Daarbij concluderen de onderzoekers
dat het belangrijk is om goed zicht te houden op deze ontwikkelingen, met name binnen
het online domein.

Uit het onderzoek blijkt dat er op het eerste oog samenhang bestaat tussen de verschillende
wetten. Dat neemt niet weg dat er wel een aantal vragen kunnen worden gesteld over
de samenhang binnen en tussen verschillende wetten. In het hiernavolgende wordt op
deze punten nader ingegaan en worden die van een reactie voorzien.

Gelet op het ingrijpende karakter van CT-wetgeving is nader onderzoek naar de effecten
van de inzet van de CT-wetgeving vanuit het perspectief van de burger volgens de onderzoekers
aan te bevelen. Daarnaast merken de onderzoekers op dat een aantal CT-wetten reeds
eerder eigenstandig is geëvalueerd. Een deel van de reeds uitgevoerde wetsevaluaties
is echter inmiddels gedateerd en er zijn CT-wetten die nog nooit aan een zelfstandige
evaluatie onderworpen zijn geweest. De onderzoekers achten het dan ook van belang
om de inzet van de CT-wetgeving te blijven monitoren en evalueren.

Reactie op de resultaten en conclusies

Het kabinet heeft met veel belangstelling kennisgenomen van de inhoud van dit onderzoeksrapport,
dat een uitgebreid en inzichtelijk beeld schetst van de (wetgevende) inspanningen
die de afgelopen twee decennia door het kabinet zijn genomen om terrorisme te voorkomen
en te bestrijden. De strijd tegen extremisme en terrorisme gaat onverminderd voort.
Het jihadisme blijft de belangrijkste bron van terroristische dreiging tegen Nederland
en andere westerse landen. Daarnaast vormen ook het rechts-extremisme, het rechts-terrorisme
(waaronder het accelerationisme) en het anti-institutioneel extremisme een bedreiging
voor onze democratische rechtsstaat. Om onze rechtsstaat weerbaar te blijven houden
tegen deze dreigingen, moeten we niet alleen blijven inzetten op (preventieve) maatregelen
die de dreiging kan voorkomen of mitigeren, maar ook op (repressieve) maatregelen
waarmee daders van terroristische misdrijven kunnen worden aangepakt. Door het kabinet
wordt dan ook continu bekeken of ontwikkelingen in de extremistische of terroristische
dreiging of in de praktijk van opsporing, vervolging en berechting noodzaken tot bijstelling
van het (wettelijke) instrumentarium.

Online domein

Ik onderschrijf de conclusie van de onderzoekers dat het van belang is om goed zicht
te houden op de ontwikkelingen binnen het online domein, met name op het gebied van
rechts-extremisme en -terrorisme. Aanhangers van deze stromingen blijven vaak lang
buiten het zicht van de reguliere lokale signaleringsstructuren, zoals de school,
wijkagent of gemeente, juist omdat radicalisering bij deze groep – voornamelijk bestaande
uit jongeren – veelal online plaatsvindt. Daarom zijn gemeenten voor een flink deel
aangewezen op de online signalering door daartoe bevoegde diensten (de Algemene Inlichtingen-
en Veiligheidsdienst en de Nationale politie).2 Ik heb uw Kamer ook per brief geïnformeerd over de bevoegdheden van burgemeesters
ten aanzien van het tegengaan van (online) radicalisering en extremisme.3 Hierin heb ik onder meer het ontwikkelen van een handreiking voor gemeenten ten aanzien
van welke bevoegdheden zij kunnen inzetten om content op sociale media te bekijken
ter handhaving van de openbare orde genoemd. Verder ben ik bezig met het ontwikkelen
van een Versterkte Aanpak Online, waarbij ik beoog het handelingsperspectief ten aanzien
van het online domein uit te breiden en waarin bovenstaande thematiek nader aan bod
komt. Een belangrijk onderdeel van de Versterkte Aanpak Online is de dialoog met de
internetsector, waarin maatregelen tegen online extremisme en terrorisme verder aan
bod komen. De contouren van de Versterkte Aanpak Online inzake extremisme en terrorisme
zal ik binnenkort aan uw Kamer sturen.

In verband met het online domein is ook nog van belang te melden dat de Autoriteit
Online Terroristisch en Kinderpornografisch Materiaal (ATKM) per 1 september jl. van
start is gegaan.Het doel van de ATKM is het handhaven van het verbod op het delen
en verspreiden van terroristisch materiaal en – op termijn4 – kinderpornografisch materiaal op internet.

Lokaal en nationaal

De onderzoekers constateren dat op lokaal niveau de nadruk vooral ligt op de preventieve
kant – het signaleren en voorkomen van radicalisering en extremisme. Medewerkers op
lokaal niveau denken vooral aan de mogelijkheden die wetgeving die voor lokale overheden
is bedoeld hen biedt – met name de Gemeentewet. De nationale CT-wetgeving komt pas
in zicht op het moment dat er sprake is van een concrete en urgente dreiging. De Tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding vergt veel inzet van ketenpartners.

Ik vind dit een belangrijke wisselwerking tussen het lokale en nationale niveau. Interventies
in het kader van het tegengaan van radicalisering vinden vaak op meerdere niveaus
plaats. De Gemeentewet biedt gemeenten onder meer wettelijke mogelijkheden om bepaalde
interventies te plegen. Deze lokale interventies kunnen waar nodig – bijvoorbeeld
na bespreking van een casus in het lokale casusoverleg radicalisering – aangevuld
worden met interventies die zijn gestoeld op nationale wetgeving, zoals de Tijdelijke
wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. De maatregelen op grond van deze
wet zijn ingrijpende maatregelen, die uitsluitend kunnen worden ingezet na een zorgvuldige
en goed onderbouwde afweging, waarbij de proportionaliteit van de inzet van de maatregel
moet worden meegewogen. Daaraan is inherent dat de onderbouwing van een maatregel
een flinke inzet van alle betrokken ketenpartners vereist. Gelet op de zwaarte van
de maatregelen komt deze aanpak de zorgvuldigheid ten goede.

Voor wat betreft de door de onderzoekers opgeworpen vraag in hoeverre afstemming van
maatregelen – bijvoorbeeld maatregelen op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke
maatregelen terrorismebestrijding – tussen alle betrokken ketenpartners ook plaatsvindt
ten tijde van de uitvoering daarvan: er vindt uiteraard niet alleen afstemming voorafgaand
aan de (eventuele) toepassing van maatregelen plaats, maar ook tijdens de uitvoering.
Het is bij de toepassing van maatregelen van groot belang om continu een vinger aan
de pols te houden en te bezien of bepaalde maatregelen opgelegd dienen te worden of
aanpassing behoeven. Deze afstemming van maatregelen vindt plaats in de (lokale) casusoverleggen
radicalisering (persoonsgerichte aanpak). Wanneer signalen over mogelijke radicalisering
bij politie en/of gemeenten binnenkomen, kunnen deze worden besproken in het casusoverleg
radicalisering. Dat is een multidisciplinair overleg waarin afstemming plaatsvindt
van maatregelen tegen personen die in verband kunnen worden gebracht met radicalisering
of terroristische activiteiten. Er wordt in gezamenlijkheid een plan van aanpak opgesteld.
In het overleg vindt afstemming plaats tussen deelnemende instanties over mogelijke
maatregelen tegen een persoon.

In dit verband acht ik het nog van belang uw Kamer te wijzen op het wetsvoorstel houdende
regels omtrent gegevensverwerking in de persoonsgerichte aanpak van radicalisering
en terroristische activiteiten (Kamerstukken 36 225), dat op 15 oktober 2022 bij uw Kamer is ingediend.Met dit wetsvoorstel wordt de
bestaande praktijk van de persoonsgerichte aanpak radicalisering, die nu is neergelegd
in een convenant, gecodificeerd en toekomstbestendig gemaakt.

Rol NCTV

De onderzoekers concluderen terecht dat deNationaal Coördinator Terrorismebestrijding
en Veiligheid (NCTV) op dit moment geen taak (meer) heeft bij de bespreking van lokale
casuïstiek. Op dit moment is aansluiting door de NCTV in een casusoverleg alleen nog
mogelijk als dat noodzakelijk is in verband met de taken en bevoegdheden bij of krachtens
de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding of de artikelen 23
en 23b van de Paspoortwet (in verband met een verzoek om een paspoortmaatregel).Pas
na inwerkingtreding van het wetsvoorstel coördinatie terrorismebestrijding en nationale
veiligheid (Kamerstuk 35 958) zou de NCTV ook voor de uitvoering van de in dat wetsvoorstel vastgelegde taken
incidenteel kunnen deelnemen aan casusoverleggen radicalisering. Die (incidentele)
inbreng van de NCTV in een casusoverleg zal overigens uitsluitend coördinerend van
aard zijn, bijvoorbeeld ten behoeve van de vereiste coördinatie in de aanpak van individuele
casuïstiek rond terugkerende uitreizigers.

Bestuursrecht en strafrecht

In het kader van de toepassing van het bestuursrecht constateren de onderzoekers dat
er enige spanning zit tussen het bestuursrechtelijk kader (in de vorm van de Rijkswet
op het Nederlanderschap) en het strafrechtelijk kader.

Naast – en soms ter aanvulling op – strafrechtelijke maatregelen biedt het bestuursrecht
verschillende maatregelen. Deze dienen duidelijk te worden onderscheiden van strafrechtelijke
mogelijkheden omdat het hier immers niet gaat om punitieve maatregelen.

Ingevolge de Rijkswet op het Nederlanderschap kan, zolang dit niet tot staatloosheid
leidt, het Nederlanderschap worden ingetrokken van een persoon die onherroepelijk
is veroordeeld voor een terroristisch misdrijf (artikel 14, tweede lid, Rijkswet op
het Nederlanderschap) of van een persoon die zich buiten het Koninkrijk bevindt en
zich aldaar heeft aangesloten bij een terroristische organisatie (artikel 14, vierde
lid, Rijkswet op het Nederlanderschap).

Bij artikel 14, vierde lid, Rijkswet op het Nederlanderschap vindt intrekking plaats
in het belang van de nationale veiligheid. Hierdoor wordt legale terugkeer van uitreizigers
voorkomenen illegale terugkeer bemoeilijkt. Intrekking is geen automatisme. Bij de
afweging of in een individueel geval tot intrekking wordt overgegaan kan niet doorslaggevend
zijn óf er mogelijkheden op grond van het strafrecht voorhanden zijn. Het gaat erom
welke maatregel het meest effectief is ter bescherming van de nationale veiligheid.
Van geval tot geval zal het belang dat wordt gediend met de intrekking van het Nederlanderschap
(het beschermen van de nationale veiligheid) worden afgewogen tegen andere belangen,
waaronder het belang van opsporing, vervolging en berechting en de tenuitvoerlegging
van een vrijheidsstraf. Die afweging kan ertoe leiden dat de nationale veiligheid
– en daarmee de intrekking van het Nederlanderschap – in het concrete geval prevaleert.
Intrekking van het Nederlanderschap maakt overigens strafrechtelijke vervolging en
berechting in Nederland niet onmogelijk. Het is mogelijk de ongewenstverklaring, die
gelijktijdig met een intrekking van het Nederlanderschap op grond van artikel 14,
vierde lid Rijkswet op het Nederlanderschap wordt opgelegd, tijdelijk op te heffen,
bijvoorbeeld gedurende de periode die nodig is om betrokkene te berechten en een eventuele
vrijheidsstraf ten uitvoer te leggen. Op die wijze kan de strafrechtelijke vervolging
in Nederland doorgang vinden, ook al is het Nederlanderschap van de verdachte ingetrokken.

Bij intrekking van het Nederlanderschap na een onherroepelijke veroordeling voor een
terroristisch misdrijf (artikel 14, tweede lid, Rijkswet op het Nederlanderschap)
is reeds sprake geweest van toepassing van het strafrecht. In zoverre is er geen samenloop
en constateer ik dan ook geen spanning tussen het bestuursrecht en het strafrecht.
Na het onherroepelijk worden van de strafrechtelijke veroordeling voor een terroristisch
misdrijf kan het Nederlanderschap van een veroordeelde met een dubbele nationaliteit
worden ingetrokken, omdat de veroordeelde door het plegen van een terroristisch misdrijf
zijn of haar band met ons Koninkrijk heeft verbroken. Hierdoor ontstaat een vertrekplicht
uit Nederland. In deze fase zetten alle betrokken ketenpartners zich in om vertrek
te realiseren tijdens of aansluitend op de strafrechtelijke detentie. De primaire
verantwoordelijkheid tot vertrek, en een verplichting hiertoe, ligt bij de vreemdeling.
Vertrek kan zelfstandig plaatsvinden of, indien nodig, gedwongen. In deze fase kan
zich de situatie voordoen dat de veroordeelde Nederland moet verlaten maar niet kan
of wil vertrekken naar het land van de overgebleven nationaliteit of een ander land,
bijvoorbeeld omdat de vreemdeling geen geldige reisdocumenten heeft en/of het andere
land niet meewerkt aan zijn of haar vertrek.Bij een deel van de terrorismeveroordeelden
waarvan het Nederlanderschap is ingetrokken, is het tot op heden niet mogelijk gebleken
om vertrek te realiseren, zelfstandig dan wel gedwongen. Dit betekent dat deze personen,
totdat vertrek is gerealiseerd, onrechtmatig in Nederland verblijven.

De onderzoekers constateren een spanningsveld met maatregelen uit het lokale (sociale)
domein indien niet tot feitelijke uitzetting kan worden overgegaan. Het kabinet ziet
dit spanningsveld ook. Een gevolg van het feit dat vertrek bij een deel van de doelgroep
nog niet is gerealiseerd, is dat het zicht op en het handelingsperspectief richting
deze onrechtmatig verblijvende personen complexer wordt. Er zijn duidelijke signalen,
onder meer vanuit de G4, dat dit een onwenselijke situatie is. Voor wat betreft het
houden van toezicht op deze groep personen zijn – naast het zicht van de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten – vaak alleen nog vreemdelingrechtelijke maatregelen dan wel
maatregelen op grond van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding
mogelijk. De ketenpartners werken echter wel voortdurend aan het verder bestendigen
van de ketensamenwerking en aan het vergroten van het zicht op deze doelgroep. Uw
Kamer is daar tijdens het commissiedebat terrorisme/extremisme van 7 juni 2023 (Kamerstuk
29 754, nr. 687) over geïnformeerd. Daarnaast zetten alle betrokken ketenpartners zich in om het
perspectief op vertrek te verbeteren, onder andere door de terugkeersamenwerking met
de landen van overgebleven nationaliteit te verbeteren en te bevorderen. In dit kader
werken de betrokken ketenpartners ook aan een Landelijk Afstemmingsoverleg gericht
op Vertrek (LAOV), waarover ik uw Kamer op korte termijn in de vijfde rapportage uitreizigers
nader zal informeren.

Strafrechtelijke wetgeving

Zoals hiervoor al aan de orde kwam, constateren de onderzoekers ten aanzien van de
toepassing van het strafrecht in de praktijk het beeld overheerst dat er voldoende
wetgeving is om terrorisme aan te kunnen pakken. Op het eerste gezicht is ook sprake
van samenhang tussen de verschillende onderdelen binnen het strafrecht. Dat neemt
niet weg dat er in het kader van law in the books vragen zijn met betrekking tot een aantal delicten in de voorfase, in het bijzonder
de gedeeltelijke overlap die tussen een aantal strafbaarstellingen bestaat. In de
praktijk (law in action) wordt de overlap die op papier bestaat tussen enkele delicten echter niet als problematisch
ervaren en eerder gezien als een voordeel, omdat het meer ruimte biedt bij de formulering
van de tenlastelegging. Ook wordt het belangrijk geacht dat vroegtijdig kan worden
ingegrepen bij terrorisme.

In reactie hierop wordt vooropgesteld dat misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking
van terroristische misdrijven strafbaar zijn gesteld met het oog op een adequate terrorismebestrijding.
Deze strafbare feiten maken het niet alleen mogelijk – zoals ook door respondenten
in het onderzoek naar voren gebracht – om tijdig in te grijpen, maar ook om strafrechtelijk
personen te kunnen vervolgen die misschien weliswaar niet zelf een terroristisch misdrijf
hebben gepleegd, maar die wel een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming
van terroristische misdrijven en de instandhouding van de terroristische dreiging,
onder andere door personen te werven voor de terroristische strijd, terrorismetraining
te verzorgen, aanslagen te plannen of (financiële) middelen beschikbaar te stellen
om terroristische misdrijven te plegen. Veel van de strafbaarstellingen vloeien ook
voort uit internationale verplichtingen. Dat er sprake is van een bepaalde overlap
tussen delictomschrijvingen is in zekere zin onvermijdelijk, nu feitencomplexen niet
altijd eenduidig zijn. Het voorgaande neemt bovendien niet weg dat de verschillende
delictsomschrijvingen ook een meerwaarde ten opzichte van elkaar hebben; er zijn ook
feitencomplexen die uitsluitend onder één van de delictsomschrijvingen zijn te plaatsen.
Uit het onderzoek blijkt ook dat de overlap die op papier wordt geconstateerd in de
praktijk niet als problematisch wordt ervaren. In aanvulling daarop wordt nog verwezen
naar de algemene samenloopregeling in het Wetboek van Strafrecht, waarmee voorkomen
kan worden dat personen onevenredig worden bestraft indien hun gedragingen onder meerdere
delictsomschrijvingen vallen.

De onderzoekers wijzen erop dat er in het kader van law in the books vragen kunnen worden gesteld bij de gekozen sancties. In het bijzonder wordt genoemd
de samenhang tussen het strafmaximum voor het deelnemen en meewerken aan training
voor terrorisme (artikel 134a Sr) en andere misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking
van een terroristisch misdrijf. Daarbij wordt geconstateerd dat artikel 134a Sr is
bedreigd met een strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf, terwijl andere misdrijven,
die zijn aangewezen als misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch
misdrijf, een lager strafmaximum kennen.

In reactie op dit punt wordt vooropgesteld dat een van de redenen waarom artikel 134a
Sr zich mede uitstrekt tot misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking van een
terroristisch misdrijf, is dat internationale verplichtingen daartoe nopen. Zo volgt
uit artikel 7 van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme
(Trb. 2006, nr. 34) dat niet alleen het geven van instructies met als doel het plegen («carrying out») van een terrorististich misdrijf, maar ook met als doel het bijdragen («contributing to the commission») aan een terroristisch misdrijf, strafbaar moet worden gesteld.

Verder wordt benadrukt dat er weliswaar misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking
van een terroristisch misdrijf zijn waarop een lager strafmaximum dan acht jaar gevangenisstraf
is gesteld, maar dat er evenzogoed verschillende misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking
van een terroristisch misdrijf zijn aan te wijzen die met acht jaar gevangenisstraf
of zelfs met een hoger strafmaximum worden bedreigd,zoals ook het schema op bladzijde
115 van het rapport inzichtelijk maakt.

Bovendien moet bedacht worden dat artikel 134a Sr training voor een veelheid aan misdrijven
omvat, waaronder niet alleen misdrijven ter voorbereiding of vergemakkelijking van
terroristische misdrijven, maar ook training voor terroristische misdrijven zelf.
Dat betekent dat bijvoorbeeld het deelnemen aan trainingskampen, waar wordt geleerd
om gewelddadige aanslagen of ander ernstig terroristisch geweld te plegen, eveneens
onder het bereik van artikel 134a Sr valt. Het strafmaximum van artikel 134a Sr moet
ook in dergelijke gevallen ruimte bieden voor een passende bestraffing. Het gekozen
strafmaximum van acht jaar gevangenisstraf is in lijn met strafmaxima die gelden voor
soortgelijke misdrijven. In het bijzonder is daarbij in de wetsgeschiedenis aandacht
besteed aan de verhouding tot artikel 96, tweede lid, Sr omdat indertijd als alternatief
voor artikel 134a Sr werd overwogen om die bepaling aan te vullen. Uiteindelijk is
gekozen voor de introductie van een afzonderlijke bepaling, omdat aanvulling van artikel
96, tweede lid, Sr mogelijk onvoldoende was om te voldoen aan de internationale verplichtingen.
Er is vervolgens gekozen voor een (iets) lager strafmaximum dan dat van artikel 96,
tweede lid, juist omdat artikel 134a Sr – anders dan artikel 96, tweede lid – ook
mede betrekking kan hebben op minder ernstige feiten. Het strafmaximum van acht jaar
werd mede van belang geacht met het oog op het kunnen inzetten van enkele bijzondere
opsporingsbevoegdheden, zoals de bevoegdheid om vertrouwelijke communicatie in een
woning te kunnen opnemen (artikel 126l, tweede lid, Wetboek van Strafvordering).5 De wetgever heeft zich dus destijds rekenschap gegeven van het feit dat de training
ook betrekking kan hebben op (relatief gezien) minder ernstige misdrijven.

Naar het oordeel van het kabinet hoeft het strafmaximum van artikel 134a Sr in de
praktijk ook niet tot problemen te leiden in gevallen waarin op het misdrijf waarvoor
wordt getraind een lagere maximumstraf is gesteld. De rechter kan hiermee in het kader
van de straftoemeting rekening houden. Daarbij wordt aangetekend dat het niet zonder
meer zo is dat de opgelegde straf het strafmaximum van het feit waarvoor wordt getraind
niet zou kunnen overschrijden. Het trainen voor terrorisme betreft immers een zelfstandig
verwijt, dat losstaat van het uiteindelijk te plegen misdrijf (dat voor strafbaarheid
op grond van artikel 134a Sr ook niet hoeft te zijn gevolgd). Met name in gevallen
waarin sprake is van het geven van training op grote schaal en aan grote hoeveelheden
personen – ook al is dat voor het plegen van «lichtere» voorbereidings- of vergemakkelijkingsfeiten
– is voorstelbaar dat een hogere straf wordt opgelegd. Het is aan de rechter om in
het concrete geval tot een passende bestraffing te komen, daarbij rekening houdend
met alle omstandigheden van dat geval.

In het onderzoek wordt ten aanzien van de strafrechtelijke CT-wetgeving tot slot nog
naar voren gebracht dat door respondenten de wens is geuit om een aantal delicten,
die nu als misdrijf ter voorbereiding of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf
zijn aangemerkt, als terroristisch misdrijf aan te merken. Het zou dan in het bijzonder
gaan om de misdrijven opruiing (artikel 131 Sr), training voor en deelnemen aan een
terroristisch misdrijf (artikel 134a Sr) en werven voor de gewapende strijd («ronselen»)
(artikel 250a Sr). De achtergrond van deze wens lijkt te zijn dat juist deze delicten
bij terrorismezaken een belangrijke rol spelen. Als deze delicten als terroristisch
misdrijf zouden worden aangemerkt, zou een aantal specifiek met de bestrijding van
terrorisme samenhangende opsporingsbevoegdheden kunnen worden ingezet.

De genoemde misdrijven vinden naar hun aard plaats in de voorfase. Dat wil zeggen
dat zij plaatsvinden voordat een terroristisch misdrijf is gepleegd. Reeds om die
reden ligt het niet voor de hand om deze misdrijven aan te merken als terroristisch
misdrijf, maar dienen zij te worden gekwalificeerd als misdrijf ter voorbereiding
of vergemakkelijking van een terroristisch misdrijf. Dit sluit ook aan bij de internationale
en EU-rechtelijke kaders. Zo zijn opruiing, training en ronselen in Richtlijn (EU)
2017/541 inzake terrorismebestrijding ook niet in de opsomming van terroristische
misdrijven (artikel 3 van de richtlijn) opgenomen, maar zijn zij ondergebracht in
Titel III van die richtlijn over «misdrijven in verband met terroristische activiteiten»
(artikelen 5–8).

Zoals hiervoor opgemerkt, lijkt de behoefte om voornoemde delicten aan te merken als
terroristische misdrijven met name gelegen in het beschikbaar komen van bepaalde opsporingsbevoegdheden.
Blijkens het onderzoek lijkt behoefte te bestaan aan het kunnen doen van (online)
fenomeenonderzoek. In reactie hierop wordt in het kader van het strafrechtelijk onderzoek
verwezen naar het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.6 In het in dat wetsvoorstel opgenomen artikel 2.9.1 wordt het bij aanwijzingen «dat
binnen verzamelingen van personen misdrijven worden beraamd of gepleegd waarop naar
de wettelijke omschrijving gevangenisstraf van vier jaar of meer is gesteld en die
gezien hun aard of de samenhang met andere misdrijven die binnen die verzamelingen
van personen wordenberaamd of gepleegd een ernstige inbreuk op de rechtsorde opleveren»
mogelijk dat er een verkennend onderzoek wordt verricht. Dit verkennend onderzoek
kan ook plaatsvinden in geval van aanwijzingen van terroristische misdrijven of misdrijven
ter voorbereiding of vergemakkelijking van terroristische misdrijven, waaronder begrepen
de hiervoor genoemde misdrijven. In het kader van het verkennend onderzoek kan online
(fenomeen)onderzoek (het voorgestelde artikel 2.9.1, tweede lid, onder a) worden verricht;
het voorstel spreekt van het «stelselmatig, al dan niet op geautomatiseerde wijze,
overnemen van persoonsgegevens uit publiek toegankelijke bronnen». Hiermee wordt dus
aan deze behoefte – die ook bij ander(soortig)e misdrijven speelt – tegemoetgekomen.

Reactie op de aanbevelingen

Het kabinet beraadt zich de komende tijd, mede in samenspraak met de betrokken ketenpartners,
over het gevolg dat aan de aanbevelingen zal worden gegeven. Uw Kamer zal daarover
nader worden geïnformeerd.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius