Brief regering : Geannoteerde agenda van de EU Westelijke Balkan Top en Europese Raad van 13, 14 en 15 december 2023

Nr. 1977
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2023

Hierbij bied ik u, mede namens de Minister-President, de geannoteerde agenda aan van
de EU Westelijke Balkan Top en Europese Raad van 13, 14 en 15 december 2023.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

GEANNOTEERDE AGENDA VAN DE EU-WESTELIJKE BALKAN TOP EN EUROPESE RAAD VAN 13, 14 EN
15 DECEMBER 2023

Op donderdag 14 en vrijdag 15 december aanstaande vindt de Europese Raad (ER) plaats
in Brussel. Op de agenda van de ER staan de Russische agressie jegens Oekraïne, de
situatie in het Midden-Oosten, uitbreiding, het meerjarig financieel kader van 2021
tot en met 2027, veiligheid en defensie, migratie en de strategische agenda van 2024
tot en met 2029. Voorafgaand aan de ER komen de regeringsleiders en staatshoofden
van de EU en Westelijke Balkanlanden op woensdag 13 december samen voor een EU-Westelijke
Balkan Top. De Minister-President is voornemens deel te nemen aan zowel de EU-Westelijke
Balkan Top als de ER.

Europese Raad

Russische agressie jegens Oekraïne

De ER zal spreken over de voortdurende Russische agressieoorlog tegen Oekraïne. De
inzet van het kabinet blijft gericht op het uitoefenen van druk op Rusland en het
bieden van steun aan Oekraïne, zowel bilateraal als met internationale partners. Voor
2024 heeft het kabinet ruim 2,2 miljard euro gereserveerd voor deze steun, onder andere
voor militaire steun, herstel en wederopbouw en op het gebied van accountability voor
Oekraïne.1 Het kabinet zal tijdens de ER het belang van gerechtigheid voor oorlogsmisdrijven
in Oekraïne benadrukken. Ook het belang van financiële en humanitaire steun voor Oekraïne,
zeker met het oog op de aanhoudende Russische aanvallen op water- en energie infrastructuur,
zal worden onderstreept.

Financiële steun en wederopbouw

Het kabinet zet in op blijvende solidariteit met Oekraïne en zal pleiten voor een
tijdig akkoord op een pakket van substantiële economische en financiële steun aan
Oekraïne via de Oekraïne Faciliteit (zie ook Meerjarig Financieel Kader).2 Deze steun is noodzakelijk om essentiële publieke dienstverlening in Oekraïne op
peil te houden en om de veiligheid en het functioneren van de Oekraïense staat te
garanderen.

Militaire steun en veiligheidsarrangementen

Nederland heeft, net als de meeste EU lidstaten, een veiligheidsarrangement aan Oekraïne
toegezegd.3 De eerste inhoudelijke consultaties met Oekraïne zijn gestart op 28 oktober jl.4 Ook de EU heeft de verklaring over veiligheidsarrangementen ondertekend en zal de
steun aan Oekraïne voortzetten. Kernelementen hiervan zijn de EU Military Assistance Mission (EUMAM), het versterken van de defensie-industrie en meerjarige militaire steun via
de Europese Vredesfaciliteit (EPF).

De Hoge Vertegenwoordiger (HV) Borrell heeft voorgesteld om binnen de EPF een aparte
envelop voor Oekraïne te creëren: een Ukraine Assistance Fund (UAF).5 Mogelijk zal er tijdens deze ER besluitvorming plaatsvinden over dit fonds. Op het
moment van schrijven beweegt de consensus richting een aanpak waarbij per jaar bezien
wordt hoeveel middelen er nodig zijn voor het UAF. Het kabinet steunt deze aanpak
en benadrukt dat de huidige steun aan Oekraïne een sterk signaal aan Rusland, Oekraïne
en partners is. In dit kader heeft het kabinet binnen de totale reservering van 2,5
miljard euro een bedrag van 300,9 miljoen euro gereserveerd voor de Nederlandse bijdrage
in 2024.6 Tot op heden ontvangt Nederland een substantieel deel van de EPF bijdrage voor Oekraïne
terug via declaraties voor bilateraal geleverde steun.

Sancties

Het kabinet blijft zich onverminderd inzetten om de druk op Rusland verder te verhogen
door middel van aanvullende sancties. Het kabinet zal pleiten voor een snelle aanname
van het 12de sanctiepakket tegen Rusland.

Situatie in het Midden-Oosten

De ER zal spreken over de actuele ontwikkelingen in het conflict tussen Israël en
Hamas. Deze discussie zal voortbouwen op de bespreking van de situatie in het Midden-Oosten
tijdens de Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) van 11 december aanstaande.7 Naar verwachting zal er onder andere aandacht zijn voor de zeer ernstige humanitaire
situatie, het Israëlisch militair optreden in Gaza, de dreiging die nog steeds van
Hamas uitgaat, de overeenkomst over het vrijlaten van Israëlische gegijzelden en Palestijnse
gevangenen, het voortdurende risico op regionale escalatie en de uitgangspunten voor
een politieke oplossing voor het conflict.

De EU is eensgezind over het recht van Israël op zelfverdediging in lijn met internationaal
recht en internationaal humanitair recht, alsook over het belang van snelle, veilige
en ongehinderde humanitaire toegang en hulp.8 Nederland blijft zijn goede contacten met Israël, de Palestijnse Autoriteit en landen
in de regio en daarbuiten ten volle inzetten.9

Uitbreiding

Daarnaast zal de ER spreken over het jaarlijkse uitbreidingspakket van de Commissie.
Hierin beveelt de Commissie aan de toetredingsonderhandelingen met Oekraïne en Moldavië
te openen. Ook beveelt de Commissie aan de status van kandidaat-lidstaat toe te kennen
aan Georgië, met dien verstande dat Georgië een aantal verdere stappen onderneemt.
Het krachtenveld in de Raad is nog in beweging, waarbij het er op lijkt dat 26 lidstaten
voorstander zijn, en een lidstaat niet steunt. De inzet van het kabinet is met uw
Kamer gedeeld in de Kabinetsappreciatie Uitbreidingspakket 2023 van 1 december jl.10

Het kabinet hanteert een strikt, fair en betrokken uitbreidingsbeleid. Zoals bekend vormen de Kopenhagencriteria en het voldoen aan
de EU standaarden over de volle reikwijdte van het EU acquis de basis voor voortgang
van kandidaat-lidstaten in het toetredingsproces. Oekraïne, Moldavië en Georgië bevinden
zich pas in de beginfase van dit proces dat gefaseerd is en ondergebracht in zes clusters
en 35 onderhandelingshoofdstukken. Besluitvorming over het openen en sluiten van onderhandelingen
op elk van de afzonderlijke beleidsterreinen geschiedt op basis van unanimiteit in
de Raad. Zonder voldoende stappen op versterking van de rechtsstaat is er geen voortgang
in de onderhandelingen. Zoals gebruikelijk, zal het kabinet de Kamer bij verdere stappen
blijven informeren, tijdens het proces van de onderhandelingen worden geen onomkeerbare
stappen gezet. Het kabinet acht het van belang dat politieke leiders prioriteit geven
aan implementatie van de noodzakelijke rechtsstaathervormingen en het functioneren
van democratische instellingen en openbaar bestuur.

Toekomstige uitbreiding vraagt om gedegen voorbereiding, zowel aan de kant van de
kandidaat-lidstaten als aan de kant van de EU. De komende tijd zal de EU in kaart
moeten brengen welke gevolgen uitbreiding zal hebben op beleidsmatig, budgettair en
institutioneel gebied. Naar verwachting zal het Belgisch voorzitterschap besprekingen
hierover verder voortzetten. Voor de Nederlandse inzet ten aanzien van absorptiecapaciteit
verwijst het kabinet naar de geannoteerde agenda’s en verslagen van de informele Raad
Algemene Zaken (RAZ) van 27 en 28 september11, de RAZ van 24 oktober12 en de RAZ van 15 november.13

Meerjarig Financieel Kader

De ER zal spreken over de door de Commissie voorgestelde tussentijdse herziening van
het Meerjarig Financieel Kader (MFK). Volgens de Commissie is een gerichte versterking
en herziening van het MFK noodzakelijk, wil de Unie zijn bestaande en nieuwe doelstellingen
verwezenlijken. De inzet van het kabinet ten aanzien van deze voorstellen is opgenomen
in drie BNC-fiches.14 Het uitgangspunt van het kabinet is dat uitdagingen en verplichtingen in principe
worden opgevangen binnen de kaders van het MFK en de daarbij overeengekomen speciale
instrumenten, door optimaal gebruik te maken van bestaande middelen en waar nodig
in te zetten op herprioritering en flexibilisering. Het kabinet staat positief tegenover
het structureler vorm geven van de financiële EU-steun aan Oekraïne en een Europees
herstelprogramma gericht op het herstel en wederopbouw van Oekraïne. Het kabinet steunt
dan ook de voorgestelde Oekraïne-faciliteit. Bespreking in de ER zal plaatsvinden
aan de hand van een onderhandelingsdocument (negotiating box). Het Voorzitterschap zet in op besluitvorming op de tussentijdse herziening van
het MFK tijdens aanstaande ER. Het is nog onduidelijk of dit een haalbare doelstelling
is. Een toelichting op en appreciatie van recente onderhandelingsvoorstellen is opgenomen
onderaan deze brief.

Veiligheid en Defensie

Om opvolging te geven aan de Verklaring van Versailles van 10 en 11 maart 2023 zal
de ER mogelijk spreken over veiligheid en defensie.15 Punten die aan bod kunnen komen zijn de implementatie van het Strategisch Kompas,
het opschalen van de defensie-industrie voor militaire steun aan Oekraïne en de bescherming
van Europa, de aankomende European Defence Industry Strategy en het verbeteren van voldoende toegang tot zowel publieke als private financiering
voor de Europese defensie-industrie. De strategie wordt verwacht in het eerste kwartaal
van 2024. Het kabinet zal zich inzetten om de uitwerking van eerder gemaakte afspraken
te bespoedigen in lijn met de constatering dat Europa meer verantwoordelijkheid moet
nemen voor de eigen veiligheid.

Migratie en overige onderwerpen

De ER zal wederom stilstaan bij migratie. Het kabinet acht het van belang dat migratie
hoog op de politieke agenda blijft staan en zal de Commissie en Lidstaten blijven
oproepen tot de implementatie van de ER conclusies van februari, maart en oktober
2023, en de conclusies van de President van de Europese Raad na de ER van juni 2023,
in het bijzonder de implementatie van Dublin, verbetering van registratie en het verder
versterken van buitengrenzen.16 Ook roept het kabinet de Commissie op tot een ambitieuze inzet ten aanzien van gelijkwaardige
en duurzame partnerschappen met derde landen en pleit het kabinet voor spoedige afronding
van de triloogonderhandelingen over het Asiel- en Migratiepact.

Strategische Agenda

In navolging van de informele ER in Granada van 6 oktober jl.17 zal de ER stilstaan bij het proces ter voorbereiding op de vaststelling van de Strategische
Agenda van de Europese Raad voor 2024 tot en met 2029, naar verwachting in de zomer
van 2024. Het kabinet zal hierbij uitdragen voorstander te zijn van een helder en
ordentelijk proces. Het kabinet verwacht van de EU dat zij komende jaren werk zal
maken van 1) economische welvaart en weerbaarheid met inbegrip van de groene en digitale
transitie, 2) een sterke geopolitieke positie op het wereldtoneel, en 3) democratie,
rechtstaat en gedeelde waarden. Dit vergt een daadkrachtige EU die resultaten boekt.

EU-Westelijke Balkan Top

Voorafgaand aan de ER zullen de regeringsleiders en staatshoofden van de EU en de
zes Westelijke Balkanlanden samenkomen voor een top op 13 december. Er is geen formele
besluitvorming op de top voorzien. Naar verwachting zal er wel een verklaring worden
aangenomen waarin het EU-perspectief van de Westelijke Balkan wordt herbevestigd en
waarin het belang van de rechtsstaat en stabiliteit in de regio, alsmede de samenwerking
op het gebied van veiligheid, connectiviteit en klimaat worden benadrukt.

Naar verwachting start de top met een bijeenkomst met de voorzitter van het Europese
Parlement Roberta Metsola, de Eurocommissaris voor Nabuurschap en Uitbreiding OlivérVárhelyi,
vertegenwoordigers van de Wereldbank, Europese Investeringsbank, Europese Bank voor
Wederopbouw en Ontwikkeling en de Regionale Samenwerkingsraad. Daaropvolgend zal er
een diner plaatsvinden waarbij uitsluitend de regeringsleiders en staatshoofden van
EU-lidstaten en de Westelijke Balkan aanwezig zullen zijn. Tenslotte zal er een side event van de Tirana Campus van het College van Europa plaatsvinden, waarbij aandacht wordt
gevraagd voor de financiering daarvan.

Het kabinet hecht belang aan deze terugkerende EU-Westelijke Balkantop. Dit sluit
aan bij de door het kabinet geïntensiveerde relaties met de Westelijke Balkanlanden.
Het kabinet hecht waarde aan samenwerking met en tussen de Westelijke Balkan, onder
meer op het gebied van rechtsstaat, migratie, veiligheid, stabiliteit, connectiviteit
en klimaat. De top biedt kans om op deze onderwerpen met de Westelijke Balkan van
gedachten te wisselen.

Naar verwachting zal ditmaal de samenwerking met de Westelijke Balkan in het kader
van het Europees Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid (GBVB) centraal
staan. Het kabinet verwacht van de Westelijke Balkanlanden volledige aansluiting bij
het GBVB, inclusief het overnemen van de Europese sanctiemaatregelen jegens Rusland.

In lijn met motie van het lid Piri c.s. is het kabinet voornemens om zich tijdens
de top uit te spreken voor de soevereiniteit van Bosnië en Herzegovina, en te pleiten
voor verdere de-escalatie tussen Servië en Kosovo.18 Daarnaast is het kabinet voornemens om aandacht te vragen voor het tegengaan van
desinformatie in de regio en om het belang van samenwerking op het terrein van migratie
te onderstrepen. Samenwerking met de Westelijke Balkan op het gebied van grensbeheer,
en bestrijding van mensensmokkel en mensenhandel is de afgelopen jaren verbeterd en
het kabinet acht het van belang deze samenwerking verder te versterken. In dit kader
verwacht het kabinet van de Westelijke Balkanlanden ook volledige aansluiting bij
het EU-visumbeleid, om irreguliere migratie tegen te gaan.

Appreciatie onderhandelingsdocument tussentijdse herziening MFK

Het voorzitterschap heeft op 1 december jl. een nieuw concept onderhandelingsdocument
verspreid.19 Het onderhandelingsdocument dient als een basis voor de bespreking tijdens de Europese
Raad op 14 en 15 december aanstaande. Mogelijk volgt er nog een nieuw onderhandelingsdocument
mede op basis van de besprekingen in Coreper. Het document van 1 december jl. beschrijft
de hoofdonderwerpen van de tussentijdse herziening van het MFK en is grotendeels een
weergave van de Commissievoorstellen van 20 juni jl. waarover sindsdien is onderhandeld.
Indien de ER overeenstemming bereikt, zal het onderhandelingsdocument met evt. wijzigingen
worden omgezet in conclusies van de ER. Het is op dit moment nog onzeker of dat haalbaar
is. Na overeenstemming in de ER zullen de relevante onderdelen worden verwerkt in
de betreffende wetgevende instrumenten (MFK-verordening, sectorale verordeningen).
Voor besluitvorming over het MFK is eenparigheid van stemmen in de Raad vereist, na
goedkeuring van het Europees Parlement (VWEU artikel 312).

Binnen de Raad is er nog geen overeenstemming over de (noodzakelijke) aanpassingen
van het MFK en de financiële dekking van de voorstellen. Daarom heeft het Spaanse
voorzitterschap verschillende onderhandelingsopties opgenomen, waarover tijdens de
ER besluitvorming dient plaats te vinden. Mogelijk wordt tijdens de Raad Algemene
Zaken van 12 december aanstaande een stand van zaken opgemaakt (vooralsnog geen inhoudelijke
bespreking voorzien).

Met inachtneming van de vertrouwelijke status van het onderhandelingsdocument (classificatie
Limité) en de verwachting dat de voorstellen nog zullen wijzigen, geeft het kabinet
hieronder een nadere toelichting en appreciatie van de richting waarin de voorstellen
zich thans bewegen. Tot slot gaat het kabinet in op de potentiële gevolgen voor de
raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU.

De inzet van het kabinet ten aanzien van de oorspronkelijke Commissievoorstellen is
opgenomen in drie BNC-fiches en een Kamerbrief.20 Het uitgangspunt van het kabinet is dat uitdagingen en verplichtingen in principe
worden opgevangen binnen de kaders van het huidige MFK van 2021 tot en met 2027 en
de daarbij overeengekomen speciale instrumenten, door optimaal gebruik te maken van
bestaande middelen en waar nodig in te zetten op herprioritering en flexibilisering.
Daarnaast zet het kabinet zich conform de motie Van Weyenberg in voor een moderne
begroting en is het van belang dat eventuele wijzigingen niet ten koste gaan van voor
Nederland prioritaire beleidsterreinen.21 Het kabinet staat in beginsel positief tegenover het structureler vorm geven van
de financiële EU-steun aan Oekraïne en een Europees herstelprogramma gericht op het
herstel en wederopbouw van Oekraïne. Daarbij kijkt het kabinet naar de meest gepaste
omvang, voorwaarden en vorm van die steun.

Oekraïne

Het is existentieel voor Oekraïne dat het zich kan blijven verdedigen tegen huidige,
en mogelijke toekomstige, Russische agressie. Dit bepaalt de Europese en Nederlandse
veiligheid op fundamentele wijze. Het kabinet zet in op blijvende solidariteit met
Oekraïne en steunt de voorgestelde Oekraïne-faciliteit waarmee de EU voor de periode
van 2024 tot en met 2027 op een voorspelbare, transparante en verantwoorde wijze steun
kan verlenen aan het herstel en de wederopbouw en modernisering van Oekraïne.

De totaalomvang van het Oekraïne voorstel, 50 mld. euro, is in het laatste voorstel
ongewijzigd. Hiervan is 33 miljard euro aan leningen en 17 miljard euro aan niet-terugbetaalbare
steun voorzien. In het onderhandelingsdocument is in plaats van een flexibele verdeling
(Commissievoorstel), een vaste verdeling voorzien tussen leningen en niet-terugbetaalbare
steun. Tevens is er meer flexibiliteit voor schuiven over de jaargrens toegevoegd.
Daarnaast is in het onderhandelingsdocument voorgesteld om reeds toegezegde middelen
(rentebetalingen Macro-Financiële Bijstand + (MFA+) en Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument (NDICI) middelen) met een omvang van 4,2 miljard euro onderdeel te laten zijn van
de beoogde 17 miljard euro niet-terugbetaalbare steun. Hierdoor neemt het totaalbedrag
gereserveerd voor Oekraïne op de EU-begroting af. Dit vindt het kabinet geen goede
ontwikkeling. Het kabinet is dan ook geen voorstander van deze benadering.

Het kabinet steunt de vaste omvang en verdeling van de faciliteit en de flexibiliteit
over de jaargrens. Verder kan het kabinet zich vinden in het beoogde eigenaarschap
van Oekraïne bij het opstellen van een hervormings- en investeringsagenda, de voorwaarden
met betrekking tot onder andere democratie en rechtsstaat en de rol van de Raad in
de governance van de faciliteit. Tot slot bevat het onderhandelingsdocument een voorstel voor de
mogelijke (toekomstige) inzet van de opbrengsten van bevroren tegoeden van de Russische
centrale bank als alternatieve financiering van de faciliteit. In het licht van de
lopende discussie in de Raad hierover vindt het kabinet het voorbarig om deze mogelijke
opbrengsten al op deze manier te begroten.

Rentekosten

Om de onvoorziene stijging van de rentekosten voor het EU-herstelinstrument (NextGenerationEU, NGEU) te dekken, wordt voorzien in een nieuw speciaal instrument boven op de MFK-plafonds,
zoals ook door de Commissie is voorgesteld. De inzet van het kabinet is gericht op
beperking van de omvang en verdere inkadering van het voostel. In dat licht zijn de
toevoeging van een maximumbedrag (nog niet gespecificeerd) en beperking tot de periode
van 2025 tot en met 2027 (in plaats van start in 2024) positief.

Migratie en extern beleid

In algemene zin sturen de onderhandelingsvoorstellen aan op handhaving van de elementen
van het oorspronkelijke Commissievoorstel, maar met een lager totaalbedrag. Voor migratie
is voorzien in de flexibele inzet van cohesiemiddelen en een beperkte inzet van bestaande
middelen. Het uitgangspunt van het kabinet is dat voor de financiële ondersteuning
van de prioriteiten op dit terrein gekeken moet worden naar herprioritering onder
de bestaande MFK-plafonds en de bestaande instrumenten.

STEP

Ook het Commissievoorstel voor een platform voor strategisch technologieën (STEP)
blijft in de recente voorstellen gehandhaafd, maar met een lager totaalbedrag en met
uitgebreide versoepeling van onder andere het laten vallen van de cofinancieringsverplichtingen
onder het cohesiebeleid voor de afronding van het vorige MFK en voor STEP-prioriteiten
in het huidige MFK. Daarnaast wordt een verlenging van de termijn voor het indienen
van verzoeken voor leningen uit de herstel-en veerkrachtfaciliteit (HVF) voorgesteld.
Het kabinet is niet overtuigd van de voorgestelde extra middelen en flexibilisering
voor STEP en is geen voorstander van het inzetten van de niet gebruikte leningen van
de HVF ten behoeve van STEP.22 Het kabinet steunde de initiële doelstellingen van het STEP voorstel, maar is kritisch
over de inhoudelijk richting waarin het compromis voor het STEP-voorstel zich nu beweegt.

Overige punten

Vanwege kritiek op de door de Commissie voorgestelde verhoging voor de administratieve
uitgaven, stelt het Spaanse voorzitterschap voor deze verhoging te schrappen. Het
kabinet steunt deze aanpak. Ook kan het kabinet zich vinden in het terugdraaien van
de voorgestelde ophoging van het flexibiliteitsinstrument. Het kabinet is kritisch
over een voorgestelde ophoging (geen bedrag gespecificeerd) voor militaire mobiliteit,
aangezien dit niet past in de algemene kabinetslijn om de tussentijdse herziening
van het MFK te beperken tot onvoorziene en noodzakelijk uitgaven.

Totaalbeeld en EU-afdrachten

In het onderhandelingsdocument van 1 december jl. stelt het Spaanse voorzitterschap
voor om het Commissievoorstel met ca. 15 miljard euro te verminderen en daarnaast
15 miljard euro aan alternatieve financieringsbronnen in te zetten, waarvan ca. 5,8
miljard euro aan herprioriteringen.

Hoewel dit een stap in de goede richting is, blijft het kabinet van oordeel dat het
noodzakelijk en mogelijk is om de tussentijdse herziening van het MFK substantieel
verder te beperken en meer gebruik te maken van bestaande middelen. Op basis van het
voorstel van 1 december jl. zou de toename van de Nederlandse afdrachten in totaal
in de periode van 2024 tot en met 2027 uitkomen op ca. 2,1 miljard euro. In het oorspronkelijke
voorstel ging het nog om een opwaartse bijstelling van 3,2 miljard euro voor de periode
van 2024 tot en met 2027, waarvan ca. 1,0 miljard euro voor Oekraïne. Er is niet genoeg
informatie beschikbaar om aan te geven welk deel van de 2,1 miljard euro (vastleggingen)
als betalingen neerslaan in de periode van 2024 tot en met 2027 en welk deel mogelijk
in de volgende MFK-periode.

Indien de Europese Raad instemt met de beoogde Oekraïne faciliteit, zal dit uiteindelijk
leiden tot een leenovereenkomst tussen de Europese Commissie en Oekraïne23. Op dat moment zal Nederland een garantieverplichting aangaan ter hoogte van het
Nederlandse BNI-aandeel, op basis van het huidige voorstel is dat ca. 1,9 mld. euro.
Deze garantie zal uiterlijk met de 1e suppletoire begroting 2024 verwerkt worden op
artikel 4 van de begroting van Financiën en conform beleidskader risicoregeling ontvangt
uw Kamer een ingevuld toetsingskader risicoregelingen.