Brief regering : Openbaarmaking interne adviezen aan bewindspersoon rond invaren

Nr. 628
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 8 december 2023

In antwoord op Kamervragen van het lid Omtzigt (Omtzigt) van 2 en 9 augustus 2023
(Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nrs. 3613 en 3614) gaf ik aan dat ik een lijst zou opstellen met de interne en externe schriftelijke
adviezen die sinds 2010 zijn gegeven over invaren. Bij interne adviezen gaat het daarbij
om (beslis)nota’s van ambtenaren aan mij en mijn ambtsvoorgangers. Vervolgens is per
advies bekeken of de informatie openbaargemaakt kan worden of dat bepaalde onderdelen
niet gedeeld kunnen worden vanwege het belang van de Staat. De inventarislijst en
openbaar gemaakte documenten treft u als bijlage aan.

Graag geef ik hierbij eerst een korte toelichting bij het proces rond het inventariseren
van de beschikbare documenten en daarna geef ik een korte duiding bij de documenten.
De duiding is met name bedoeld om de documenten te kunnen plaatsen in de tijd.

De inventarisatie

Voor de periode 2011–2013 zijn papieren dossiers opgevraagd uit de archieven in Winschoten.
De reden daarvoor is dat in deze periode werd overgestapt naar een digitaal systeem.
De papieren dossiers over die periode geven een beter beeld over de informatie die
is gewisseld tussen de beleidsdirectie en de bewindspersoon. Daarnaast is gezocht
in het digitale systeem Digidoc waarbij gezocht is met specifieke zoektermen, waaronder
«invaren», «eigendomsrecht» en «ambitieovereenkomst».

Per document is bezien welke passages niet onder het inlichtingenverzoek (adviezen
omtrent invaren) vallen. Ter illustratie, in een nota worden meerdere SER-adviesaanvragen
genoemd, die opsomming bestrijkt het volledige werkterrein van de SER en hebben daarom
in merendeel geen betrekking op het inlichtingenverzoek. Om die reden zijn de overige
aanvragen gelakt.

Vervolgens is per document beoordeeld of het belang van de staat zich tegen openbaarmaking
verzet. In casu heb ik dat belang aan de orde geacht als de documenten letterlijke
informatie bevatten over het advies van de landsadvocaat of wanneer de betreffende
documenten inzage geven in de standpunten en onderhandelingsstrategie van partijen
rond het Pensioenakkoord 2010 danwel Pensioenakkoord 2019. Op de momenten van onderhandelen
moesten partijen erop kunnen vertrouwen dat deze informatie vertrouwelijk was en bleef.

Openbaarmaking van deze informatie is daarmee schadelijk voor de relatie van de Staat
met deze partijen.

Duiding bij de documenten

Graag herhaal ik de aanleiding en de context waarbinnen de nota’s over invaren zijn
opgesteld. Voor de goede orde benadruk ik hierbij, zoals ik ook tijdens de wetsbehandeling
van de wet toekomst pensioenen heb aangegeven, dat in de periode 2011–2013 een ander
Pensioenakkoord (2010) voor lag hetgeen resulteerde in het wetsvoorstel Wet introductie
reële ambitieovereenkomst. Het daarin opgenomen pensioencontract en de manier van
invaren zijn andere varianten dan in de wet toekomst pensioenen, de wet die de uitwerking
is van het Pensioenakkoord 2019. In de periode 2011 tot en met 2013 zijn meerdere
varianten van pensioencontracten aan de orde geweest en voorwerp van onderhandelingen.
Bijvoorbeeld ten aanzien de mate van ex-ante herverdeling in een pensioencontract
tussen generaties en een eventuele wettelijke verplichting voor fondsen tot invaren.
Het invaren moet dan ook in relatie tot de varianten die destijds zijn verkend worden
gezien. Vanaf het Pensioenakkoord 2019 was sprake van twee pensioencontracten die
met elkaar gemeen hebben dat het premieregelingen betreffen en wezenlijk verschillen
van de eerder verkende varianten. Invaren had vanaf dat moment betrekking op de omzetting
van bestaande pensioenen naar pensioenen in een (flexibele of solidaire) premieregeling,
waarbij er geen wettelijke verplichting voor fondsen geldt om in te varen.

In de loop der tijd wijzigt in de nota’s tevens de aard van de ambtelijke advisering
over invaren. Waar in eerste instantie soms sprake is van ambtelijke terughoudendheid,
worden – als de pensioencontracten concreter worden en de doelstellingen scherper
– de juridische adviezen steviger en wordt het vertrouwen in de juridische onderbouwing
onder uiteindelijk de gekozen manier van invaren steeds groter. Dat dit vertrouwen
wordt gedeeld blijkt bijvoorbeeld uit de gehouden bijeenkomst met juridische experts
en dit wordt bovendien ook bevestigd in het advies van de Raad van State over het
wetsvoorstel toekomst pensioenen.

Uit de nota’s van de beleidsdirectie aan de bewindspersoon kan het volgende proces
worden afgeleid. Voor de goede orde, de nota’s met bijlagen zijn opgesteld in een
tijd van onderhandelingen en beschrijven telkens de tussentijdse stand van zaken in
de onderhandelingen.

Periode 2011–2013

Zoals ook aangegeven tijdens de behandeling in de Eerste Kamer1 is er naar aanleiding van de rapporten van de Commissie Frijns en de Commissie Goudswaard
gesproken over een aanpassing van het pensioenstelsel. Sociale partners in de Stichting
van de Arbeid bereikten hierover op 10 juni 2010 een Pensioenakkoord. In juni 2011
volgde de uitwerking van de uitgangspunten van het toenmalige Pensioenakkoord.

Half januari 2011 is advies gevraagd aan de landsadvocaat over het invaren, conform
de afspraken in het Pensioenakkoord 2010, en de relatie tot het eigendomsrecht. Voor
de goede orde, het Pensioenakkoord 2010 bestaat uit afspraken op hoofdlijnen en bevat
nog geen nadere uitwerking.

Over de uitwerking wordt dan nog onderhandeld. De bevindingen van het juridische onderzoek
zijn 2 maart 2011 gedeeld met de bewindspersoon. De nota vermeldt de conclusie van
het advies; het eigendomsrecht staat niet per definitie in de weg aan het invaren
maar de onderbouwing van het invaren was op dat moment onvoldoende om een rechterlijke
toets te doorstaan.

Uit diverse nota’s uit maart 2011 blijkt dat het onderwerp invaren een belangrijk
punt in de onderhandelingen rond de uitwerking van het toenmalige Pensioenakkoord,
was. Er wordt veelvuldig met de onderhandelaars namens sociale partners gesproken
over verschillende vormen van invaren van oude rechten. Om de onderhandelingen verder
te brengen hebben twee personen namens de onderhandelende partijen een gesprek met
de landsadvocaat. Later wordt aan dezelfde twee personen ook inzage geboden in het
advies. In deze periode wordt met sociale partners ook gesproken over een second opinion
bij het advies van de landsadvocaat.

Richting bewindspersoon wordt gecommuniceerd dat er nog vervolgonderzoek cq. nadere onderbouwing nodig is. Uit de nota’s wordt tevens duidelijk dat
er op dat moment meerdere modaliteiten van invaren op tafel liggen; een variant waar
verplicht collectief wordt ingevaren door pensioenfondsen en een variant waar deelnemers
vrijwillig kunnen bepalen om over te gaan naar de nieuwe pensioenregeling.

22 maart 2011 wordt ook de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de onderhandelingen
en wordt aangegeven dat de juridische beoordeling van het invaren nog gaande is, omdat
dit afhankelijk is van de vormgeving van de nieuwe pensioencontracten waarnaartoe
ingevaren gaat worden.2

In een nota van 28 maart 2011 wordt een nieuw onderzoek aangekondigd. Doel van het
onderzoek is dat hiermee de randvoorwaarden voor het invaren kunnen worden geschetst.

In juni 2011 wordt opdracht gegeven voor nadere (juridische) adviezen (zie nota 16 juni
2011). In overleg met sociale partners wordt er een onderzoeksaanpak geformuleerd.
De onderzoeken staan onder regie van SZW. Een begeleidingsgroep bestaande uit vertegenwoordigers
van ministeries, sociale partners, pensioenuitvoerders en wetenschappers zullen het
onderzoek begeleiden. Per invaaronderwerp wordt een technische werkgroep ingesteld
met afgevaardigden van de hiervoor genoemde partijen. De eerdergenoemde twee varianten
van invaren; namelijk verplicht invaren voor pensioenfondsen en een keuze voor deelnemers
op basis van vrijwilligheid worden onderzocht. Dit wordt ook aan de Kamers medegedeeld.3

In 2012 is er een gesprek met de bewindspersoon en vertegenwoordigers van jongeren-
en ouderenorganisaties, over het proces en de inhoud van de verdere uitwerking van
het toenmalige Pensioenakkoord, dus mede over invaren.4 Er wordt gewerkt aan een brief over de Hoofdlijnen van het Pensioenakkoord. Sociale
partners worden in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.

Bij brief van 30 mei 2012 wordt de Kamer geïnformeerd over de voortgang.5 Bijlage bij de brief is de rapportage invaren, de rapportage die het resultaat is
van het onderzoek naar het invaren. Uit de rapportage volgt dat collectief invaren
op decentraal niveau de voorkeur heeft boven individueel invaren of het onderbrengen
bij een andere pensioenuitvoerder.6 De rapportage bevat een uitgebreide juridische analyse van het collectief invaren.7 De bijbehorende nota geeft inzicht in het proces bij de totstandkoming van deze brief.8

Na de kamerbrief van 30 mei 2012 (Kamerstuk 32 043, nr. 113) wordt gewerkt aan wetgeving. Er zijn in deze periode geen nota’s aangetroffen over
invaren. Wel wordt met Pensioenfonds Zorg & Welzijn gesproken over invaren, waarbij
dit pensioenfonds mogelijk als eerste zal gaan invaren naar de toen voorgestelde reële
ambitieovereenkomst om zo ervaring op te doen en te delen met de sector. In verschillende
gespreksverslagen, onder meer met Pensioenfonds Zorg & Welzijn, wordt melding gemaakt
van een zogenoemd «invaarexperiment» of pilot. Dat gaat om een mogelijk onderzoek
naar de gevolgen van invaren naar het toen voorliggende nieuwe contract.

In 2013 wordt een wetsvoorstel ten aanzien van de reële ambitieovereenkomst opengesteld
voor consultatie. Tegelijkertijd wordt 27 september in een beslisnota (oplegnota ontbreekt)
aan de bewindspersoon voorgelegd om, vooruitlopende op wetgeving, reeds te communiceren
over (eerdere) tussenstappen om aan te geven in welke richting het financiële toetsingskader
zal worden herzien. Het wetsvoorstel is uiteindelijk niet ingediend bij de Tweede
Kamer en het genoemde pensioenfonds geeft om die reden ook geen verder vervolg aan
de pilot.

Periode 2014–2018

In de periode tussen 2014 en 2019 treedt de Wet aanpassing financieel toetsingskader
in werking. Het financiële toetsingskader voor pensioenfondsen wordt hiermee verbeterd
bijvoorbeeld doordat helder wordt gemaakt hoe risico’s worden opgevangen en dat er
duidelijkere verdeelregels komen voor indexatie.

Daarnaast worden in deze periode gesprekken gevoerd, zoals de nationale pensioendialoog,
over de toekomst van het pensioenstelsel.

Periode 2018–heden

Vanaf 2018 worden er weer ambtelijke adviezen opgesteld waarin het onderwerp invaren
aan de orde is. Bij nota van 18 januari 2018 worden scenario’s voor het herzien van
het pensioenstelsel benoemd en kort de juridische weging. Daarna worden vele specifieke
onderwerpen nader onderzocht. Eind augustus 2018 worden vele ambtelijke memo’s over
die specifieke onderwerpen met de bewindspersoon gedeeld. Het onderzoek dat voor de
memo’s is gedaan, zijn behulpzaam voor de uiteindelijke besluitvorming over de toekomst
van het pensioenstelsel. De weerslag van die memo’s is in verschillende vormen ook
in latere kamerbrieven geland.

Op 4 juni 2019 wordt het Pensioenakkoord 2019 dan ook gesloten.

1 mei 2020 wordt akkoord gevraagd aan de bewindspersoon inzake de verdere uitwerking
van de Hoofdlijnennota. Hierbij worden kort het invaren en de juridische aspecten
benoemd. Hierna wordt een advies gevraagd aan de landsadvocaat. In de hoofdlijnennota
uit 2020 wordt vermeld dat het gaat om invaren waarbij de besluitvorming over het
invaren op decentraal niveau plaatsvindt en er geen wettelijke verplichting tot invaren
voor fondsen is.9 Dit geeft ruimte voor maatwerk.

In oktober 2020 wordt de bewindspersoon vervolgens via een nota gevraagd te beslissen
over de invulling hiervan door collectieve maatregelen. Deze beslisnota was reeds
openbaar gemaakt bij indiening Wtp.10

Na de internetconsultatie is in een nota gedateerd april 2021 met de bewindspersoon
nogmaals het invaren en de voor- en nadelen van het invaren zonder individueel bezwaarrecht
beoordeeld. In de beslisnota is ook verwezen naar een overleg in maart 2021 tussen
de bewindspersoon en diverse juristen waarin de juridische houdbaarheid is besproken.
De uiteindelijke onderbouwing van het invaren zonder een individueel bezwaarrecht
maar met collectieve waarborgen is juridisch getoetst en toegelicht in de memorie
van toelichting bij het Wetsvoorstel toekomst pensioenen. De afdeling advisering van
de Raad van State heeft de onderbouwing onderschreven. De beslisnota was reeds openbaar
gemaakt bij indiening van de Wet toekomst pensioenen.11

De nota’s van recentere datum vallen onder de actieve openbaarmaking, deze zijn bij
indiening van de Wet toekomst pensioenen reeds openbaar gemaakt.12 De nota’s zijn wel opgenomen in de inventarislijst. De vormgeving van het invaren
is evenwel niet meer gewijzigd en om die reden bevatten de nota’s geen nadere advisering
over invaren. De memorie van toelichting bij de Wtp bevat een omvangrijke juridische
paragraaf waarin de onderbouwing voor de gekozen manier van invaren wordt gegeven.
Zoals eerder aangegeven is deze onderbouwing in het wetgevingsproces tevens getoetst
door de afdeling advisering van de Raad van State die de onderbouwing in haar advies
heeft onderschreven.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten