Brief regering : Mestproductieplafonds en de derogatiebeschikking

Nr. 523
BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 december 2023

Aan de derogatiebeschikking 2022–20251 die de Europese Commissie in het kader van de Nitraatrichtlijn aan Nederland verleend
heeft, is een aantal voorwaarden gekoppeld waaraan Nederland dient te voldoen. Eén
daarvan betreft de maximale hoeveelheid dierlijke mest, uitgedrukt in kilogrammen
stikstof en fosfaat, die op nationaal niveau geproduceerd mag worden. Vanaf 2022 mag
de nationale mestproductie niet hoger zijn dan de gerealiseerde mestproductie in 2020
(respectievelijk 489,4 miljoen kg stikstof en 150,7 miljoen kg fosfaat) en vanaf 2025
moet de nationale mestproductie met nog eens ongeveer 10% teruggebracht worden tot
respectievelijk 440,0 miljoen kg stikstof en 135,0 miljoen kg fosfaat. Nederland is
verplicht om zijn wetgeving hierop aan te passen. In deze brief geef ik aan welke
stappen daartoe nodig zijn. Ook kondig ik aanvullende maatregelen aan die ertoe moeten
bijdragen dat in 2025 het nationale mestproductieplafond niet overschreden wordt en
de derogatie behouden blijft. Tevens ga ik in deze brief in op de toezeggingen die
ik gedaan heb tijdens het Commissiedebat van 1 juni 2023. Concreet gaat het dan om
de toezeggingen aan het lid Boswijk over het sectorale productieplafond en de fosfaatbank
(TZ202306–106 en TZ202306–107) en de toezegging aan het lid De Groot inzake het actualiseren
van de excretieforfaits voor melkvee (TZ202306–109). In een separate brief («Voortgang
implementatie derogatiebeschikking mest en implementatie Nutriënten verontreinigde
gebieden», Kamerstuk 33 037, nr. 521), die gelijktijdig met deze brief aan de Kamer wordt verstuurd, wordt de Kamer geïnformeerd
over de implementatie van de overige maatregelen uit de derogatiebeschikking die per
1 januari 2024 ingaan.

Nationaal mestproductieplafond

De maximale hoogte van de nationale mestproductie, uitgedrukt in stikstof en fosfaat,
is vastgelegd in artikel 18a, eerste lid, van de Meststoffenwet (hierna: Msw). Hierin
staat nu nog dat de totale omvang van de productie van dierlijke meststoffen per jaar
ten hoogste 504,4 miljoen kg stikstof respectievelijk 172,9 miljoen kg fosfaat mag
bedragen. Dit dient in lijn te worden gebracht met de voorwaarden uit de derogatiebeschikking
en vereist een wetswijziging.

Primair wil ik inzetten op een wijziging van de Msw per 1 januari 2025 die ziet op
implementatie van het nationale mestproductieplafond, uitgedrukt in kg stikstof respectievelijk
kg fosfaat, zoals die vanwege de derogatiebeschikking vanaf 2025 van toepassing is.
Concreet gaat het dan om een nationaal mestproductieplafond van 440,0 miljoen kg stikstof
respectievelijk 135,0 miljoen kg fosfaat vanaf 2025.

Dit betekent echter dat nog ruim een jaar het in de Msw vermelde nationale mestproductieplafond
niet in overeenstemming is met de voorwaarden uit de derogatiebeschikking. Dit vind
ik niet gewenst, temeer omdat dit door de Commissie kan worden opgevat als een signaal
dat Nederland zich niet zou willen houden aan de voorwaarden uit de derogatiebeschikking.
Daarom wil ik op basis van artikel 40, tweede lid, van de Msw, nog dit jaar via een
ministeriële regeling de hoogte van het in de Msw vermelde nationale mestproductieplafond
in overeenstemming brengen met het geldende nationale mestproductieplafond uit de
derogatiebeschikking. Deze ministeriële regeling wil ik per 1 januari 2024 laten ingaan.
De hoogte van het nationale mestproductieplafond is dan gelijk aan de daadwerkelijk
gerealiseerde mestproductie in 2020, zijnde 489,4 miljoen kg stikstof respectievelijk
150,7 miljoen kg fosfaat.

Sectorale mestproductieplafonds

De voorwaarden in de derogatiebeschikking zien alleen op de maximale hoogte van de
totale mestproductie in Nederland; er zijn geen voorwaarden gesteld die zien op de
maximale hoogte van de sectorale mestproductie. De som van deze sectorale mestproductieplafonds,
zoals vermeld in de Msw, mag echter niet meer zijn dan het nationale mestproductieplafond.
Voor stikstof is dit ook niet het geval, maar voor fosfaat wel en de sectorale mestproductieplafonds
dienen dan ook in lijn te worden gebracht met de hoogte van het nationale mestproductieplafond
uit de derogatiebeschikking. Daarom zal ik in de ministeriële regeling op basis van
het hiervoor genoemde artikel uit de Msw per 1 januari 2024 de hoogte van de mestproductieplafonds
voor melkvee, varkens en pluimvee gelijkstellen aan de door deze sectoren werkelijk
geproduceerde hoeveelheid mest in 2020, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en fosfaat.

De hoogte van de sectorale mestproductieplafonds zal vervolgens nog verder naar beneden
moeten worden bijgesteld om aan te sluiten bij het per 1 januari 2025 geldende, lagere
nationale mestproductieplafond. Daarbij zijn meerdere keuzes voor de verdeling van
de verlaging tussen de sectorale mestproductieplafonds mogelijk. Dit vergt een nadere
afweging en gesprek met de betrokken sectoren. Ik wil met de sectoren gezamenlijk
op bestuurlijk niveau het gesprek aangaan over de hoogte van de sectorale mestproductieplafonds
zoals die vanaf 1 januari 2025 zouden kunnen gaan gelden. In die gesprekken worden
wat mij betreft niet alleen de (verwachte) effecten van de in het kader van de aanpak
stikstofproblematiek op dit moment openstaande beëindigingsregelingen in de veehouderij
(Lbv en Lbv-plus) meegenomen, maar ook het effect van de onder maatschappelijke druk
veranderende vraag naar producten met meer aandacht voor dierenwelzijn.

De uitkomst van de gesprekken met de sectoren over de hoogte van de sectorale mestproductieplafonds
per 1 januari 2025 laat zich niet voorspellen. Maar nu al is duidelijk dat pas in
de loop van 2024 een resultaat te verwachten is. Dat is te laat om via een normale
procedure de hoogte van de sectorale mestproductieplafonds per 1 januari 2025 aan
te passen. Om hieraan tegemoet te komen en ook om flexibeler in te kunnen spelen op
toekomstige ontwikkelingen, wil ik de eerder in deze brief genoemde wetswijziging
benutten om in de Msw vast te leggen dat de hoogte van de sectorale mestproductieplafonds
per 1 januari 2025 wordt vastgesteld bij algemene maatregel van bestuur (hierna: amvb).

Gevolgen gewijzigde mestproductieplafonds

In tabel 1 heb ik de door mij voorgestane wijzigingen van het nationale mestproductieplafond
en de sectorale mestproductieplafonds samengevat. De in de tabel opgenomen nationale
mestproductieplafonds voor 2024 en 2025 zijn de mestproductieplafonds (uitgedrukt
in stikstof respectievelijk fosfaat) zoals die vanwege de derogatiebeschikking gelden.
De in de tabel opgenomen sectorale mestproductieplafonds voor 2024 betreffen de daadwerkelijk
door de sectoren geproduceerde hoeveelheid mest in 2020, uitgedrukt in stikstof respectievelijk
fosfaat. In de tabel heb ik ook weergegeven de mestproductieplafonds zoals die op
dit moment vermeld staan in de Msw, de werkelijke mestproductie 20222 en de verwachte mestproductie 20233.

Tabel 1: Overzicht van voorgestane wijziging van de mestproductieplafonds per 1 januari
2024 en per 1 januari 2025, de werkelijke mestproductie in 2022 en de verwachte mestproductie
in 2023

Mestproductieplafonds

Mestproductie

mln kg

Msw

2024

2025

2022

2023

Stikstof

Nationaal

504,4

489,4

440,0

467,1

472,2

Melkvee

281,9

286,5

ntb1

269,2

276,3

Varkens

99,1

91,8

ntb

88,6

85,5

Pluimvee

60,3

54,7

ntb

53,9

53,3

Overig2

63,1

56,4

ntb

55,5

57,1

Fosfaat

Nationaal

172,9

150,7

135,0

150,4

146,5

Melkvee

84,9

73,6

ntb1

77,2

74,2

Varkens

39,7

36,7

ntb

34,4

33,2

Pluimvee

27,4

24,1

ntb

22,5

22,4

Overig2

20,9

16,3

ntb

16,3

16,7

X Noot

1

Nader te bepalen.

X Noot

2

Voor «overig» geldt geen mestproductieplafond; daarvoor resteert de productieruimte
die het verschil is tussen het nationale mestproductieplafond enerzijds en de sectorale
mestproductieplafonds voor melkvee, varkens en pluimvee anderzijds.

Uit tabel 1 blijkt dat de werkelijke mestproductie in 2022 voor zowel stikstof en
fosfaat lager is uitgekomen dan het vanwege de derogatiebeschikking nu geldende nationale
mestproductieplafond. Ook de mestproductie door de sectoren is, met uitzondering van
de fosfaatproductie door melkvee, in 2022 lager uitgekomen dan de sectorale mestproductieplafonds
zoals die per 1 januari 2024 gaan gelden. Wordt de verwachte nationale mestproductie
2023 echter afgezet tegen het nationale mestproductieplafond zoals dat vanaf 2025
geldt, dan wordt bij ongewijzigde mestproductie het in 2025 geldende nationale plafond
naar verwachting overschreden, zowel voor stikstof (+ 7%) als voor fosfaat (+ 9%).
Of dat ook voor de sectorale mestproductieplafonds het geval zal zijn, valt nu nog
niet te zeggen omdat deze voor 2025 en verder nog niet zijn vastgesteld. Niettemin
valt te verwachten dat er aanvullende maatregelen nodig zijn om te voorkomen dat de
nationale mestproductie in 2025 daadwerkelijk boven het per 1 januari 2025 geldende
nationale mestproductieplafond uitkomt.

Aanvullende maatregelen

Zoals ik hiervoor heb betoogd zijn aanvullende maatregelen nodig om het doel te bereiken
en te voorkomen dat in 2025 het nationale mestproductieplafond overschreden wordt.
Het effect van die aanvullende maatregelen en de resultaten van de Lbv en Lbv-plus
op het doelbereik zal door mij gemonitord worden en zo nodig zullen extra aanvullende
maatregelen getroffen moeten worden. Over deze extra aanvullende maatregelen, zoals
de mate van verhoging van het afromingspercentage bij overdracht van fosfaatrechten,
ga ik het gesprek aan met sectorpartijen. Daarbij is de insteek gericht op het voorkomen
van een generieke korting op fosfaatrechten om te voldoen aan de mestproductieplafonds
uit de derogatiebeschikking. In die gesprekken worden ook de overige NPLG-doelen meegewogen.
Deze gesprekken wil ik voor de zomer van 2024 afronden, waarna ik uw Kamer zal informeren.

Vooruitlopend daarop neem ik nu al een aantal besluiten die zien op het voorkomen
dat de mestproductie toe kan nemen. Concreet gaat het dan om uitstel van de actualisatie
van de excretieforfaits voor melkvee en het voorlopig afzien van het openstellen van
de fosfaatbank. In het navolgende zal ik op elke maatregel nader ingaan.

Uitstel actualiseren excretieforfaits voor melkvee

De Commissie Deskundigen Meststoffenwet (hierna: CDM) heeft eind 20214 geadviseerd om voor melkvee (1) de huidige excretieforfaits voor stikstof en fosfaat
te actualiseren en (2) de range van melkproductieklassen uit te breiden. Zoals eerder
aangegeven5 heeft het opvolgen van het CDM-advies verregaande consequenties voor het aantal dieren
dat melkveehouders mogen houden binnen de beschikbare fosfaatrechten, zowel op sectorniveau
als op individueel bedrijfsniveau. In haar advies geeft de CDM aan dat als gevolg
van de aanpassing van de excretieforfaits er, binnen de toegekende fosfaatrechten,
op sectorniveau ruimte ontstaat voor extra fosfaatproductie. Als deze extra ruimte
volledig wordt benut voor het houden van meer dieren dan zal volgens de CDM de stikstofproductie
toenemen met 13 tot 14 miljoen kg. Dit vind ik geen wenselijke ontwikkeling gezien
de opgave om de stikstofproductie juist te reduceren. Daarom heb ik besloten voorlopig
geen opvolging te geven aan het CDM-advies.

Mijn besluit betekent dat het «knikje van De Groot» blijft bestaan en ook dat de betreffende
tabel in de Uitvoeringsregeling meststoffenwet (hierna: Urm) voorlopig niet aangepast
wordt. Het «knikje van De Groot» is genoemd naar het Kamerlid De Groot (D66) en heeft
betrekking op het feit dat voor bedrijven met een gemiddelde melkproductie boven de
10.624 kg het fosfaatexcretieforfait gefixeerd is op 49,3 kg, omdat er geen excretieforfaits
zijn voor hogere melkproductieklassen. Het advies van de CDM voorziet ook in uitbreiding
van het aantal melkproductieklassen. Het «knikje» gaat daardoor niet weg, dat is nu
eenmaal onlosmakelijk verbonden aan het werken met melkproductieklassen, maar het
«knikje» zou wel bij een hogere melkproductieklasse komen te liggen. Maar nu ik vooralsnog
geen opvolging geef aan het advies van de CDM zal het aantal melkproductieklassen
niet uitgebreid worden. Uit de tabellen in het adviesrapport is af te leiden dat daardoor
voor bijna 1.100 bedrijven (= ca. 7% van het totaal aantal bedrijven met melkkoeien)
met een hogere gemiddelde melkproductie dan de genoemde 10.624 kg het fosfaatexcretieforfait
gefixeerd blijft op 49,3 kg per dier.

Voorlopig afzien van het openstellen van de fosfaatbank

Onderdeel van de door de Europese Commissie gegeven staatssteungoedkeuring voor het
fosfaatrechtenstelsel6 is de invoering van de fosfaatbank. De fosfaatbank heeft tot doel de grondgebondenheid
in de melkveesector te bevorderen door de bij overdracht afgeroomde fosfaatrechten
in de vorm van tijdelijke ontheffingen terug te geven aan grondgebonden (jonge) landbouwers
in de sector. Hoewel de fosfaatproductie door melkvee (fors) lager is dan het in de
Msw vermelde sectorale fosfaatproductieplafond (zie tabel 1), is tot op heden de fosfaatbank
niet opengesteld. De reden hiervoor is dat het aantal fosfaatrechten in de markt plus
de naar aanleiding van bezwaar en beroep verleende ontheffingen, en daarmee de potentiële
fosfaatproductie, tot nu toe het sectorale fosfaatproductieplafond voor melkvee oversteeg.

Uit recente gegevens van RVO blijkt dat bovenstaande situatie niet langer het geval
is; per 1 juli 2023 bedraagt het totaal aantal fosfaatrechten in de markt (inclusief
ontheffingen) bijna 84,7 miljoen kg. Dit is lager dan het nu in de Msw vermelde fosfaatproductieplafond
voor melkvee van 84,9 miljoen kg. Maar die situatie verandert zodra per 1 januari
2024 de door mij voorgestane verlaging van het fosfaatproductieplafond voor melkvee
naar 73,6 miljoen kg wordt doorgevoerd. Los nog van het feit dat er in de komende
jaren geen ruimte is voor het openstellen van de fosfaatbank, zal het wel openstellen
van de fosfaatbank resulteren in een toename van de mestproductie. Dit vind ik niet
wenselijk gezien de opgave om de fosfaat- en stikstofproductie juist te reduceren
tot onder het niveau van het mestproductieplafond dat geldig is vanaf 2025. Het aantal
fosfaatrechten in de fosfaatbank bedroeg per 1 juli 2023 839.081 kg. Ik laat het aan
mijn opvolger om een beslissing te nemen hoe om te gaan met deze fosfaatrechten.

Verhoging afromingspercentage bij overdracht van fosfaatrechten

De hiervoor beschreven maatregelen zijn alle maatregelen die vooral tot doel hebben
te voorkomen dat de mestproductie kan toenemen, maar hoeven niet te resulteren in
een verlaging van de mestproductie. Een maatregel die dat wel doet, is het ophogen
van het afromingspercentage bij overdracht van fosfaatrechten. Zoals aangegeven ga
ik over de mate van verhoging het gesprek aan met sectorpartijen. Voor het verhogen
van het afromingspercentage is op dit moment een wijziging van de Msw noodzakelijk.
Om naar de toekomst toe flexibeler te kunnen zijn in het aanpassen van het afromingspercentage,
wil ik de door mij per 1 januari 2025 voorgestane wijziging van de Msw tevens benutten
om de hoogte van het afromingspercentage bij de overdracht van fosfaatrechten te kunnen
vaststellen bij amvb.

Tot slot

Ik ben mij er zeer van bewust dat de maatregelen die ik voorsta ingrijpend zijn. Met
deze maatregelen, die zien op verbetering van de waterkwaliteit, komt Nederland een
Europeesrechtelijke verplichting na; te weten de implementatie van de voorwaarden
die de Europese Commissie heeft gesteld in de aan Nederland verleende derogatiebeschikking.
Het tijdig implementeren van deze voorwaarden voorkomt dat de Europese Commissie zal
besluiten tot het intrekken van de derogatiebeschikking en/of het starten van een
infractieprocedure. Daarom kies ik ervoor om deze maatregelen nu te nemen. Het zijn
maatregelen die met name de melkveesector raken, maar het is niet uit te sluiten dat
op een later moment besloten moet worden tot het doorvoeren van extra aanvullende
maatregelen die mogelijk ook de varkens- en/of pluimveesector zullen raken. Ondertussen
zal ik de door mij voorgestane ministeriële regeling per 1 januari 2024 en wijziging
van de Msw per 1 januari 2025 en bijbehorende amvb’s verder voorbereiden en vormgeven,
zodat Nederland aan zijn verplichtingen vanuit de derogatiebeschikking voor wat betreft
de implementatie van de gewijzigde mestproductieplafonds tegemoet kan komen.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
P. Adema