Brief regering : Solidariteit en projectsteun in de corporatiesector

Nr. 567
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 december 2023

Woningcorporaties staan de komende jaren voor een grote opgave. Naast het bouwen van
een groot aantal sociale huur- en middenhuurwoningen, versnellen zij hun investeringen
in verduurzaming, worden extra investeringen gedaan in leefbare wijken en dragen ze
bij aan betaalbare huren. In juni 2022 heb ik de Nationale prestatieafspraken (hierna:
NPA) gesloten met Aedes, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Woonbond
over de inspanningen die de komende jaren geleverd moeten worden om deze volkshuisvestelijke
opgaven te realiseren.

Woningcorporaties dragen gezamenlijk zorg voor het behalen van de opgaven die zijn
afgesproken in de NPA en dat betekent dat er ook een verantwoordelijkheid ligt voor
woningcorporaties om over de grenzen van hun eigen gemeente of werkgebied heen te
kijken. Financieel is dat noodzakelijk, omdat niet elke corporatie op de financiële
slagkracht heeft om de eigen opgaven te realiseren. In de NPA is daarom afgesproken
dat corporaties met voldoende middelen zich inspannen om de opgaven aan te pakken
van corporaties in hetzelfde werkgebied die niet financieel in staat zijn om alle
opgaven uit te voeren. Daarbij is het uitgangspunt dat de investeringscapaciteit die
corporaties hebben optimaal wordt ingezet om de gezamenlijke volkshuisvestelijke opgaven
in hun werkgebied te realiseren. Ook is afgesproken dat, om te zorgen dat de opgaven
(financieel) gehaald kunnen worden, het instrument van projectsteun zo nodig door
het Rijk wordt ingezet. Projectsteun is daarbij voorzien als sluitstuk in het geval
onderlinge solidariteit ontoereikend is om alle opgaven in een regio financieel haalbaar
te maken.

De noodzaak van onderlinge solidariteit zal alle corporaties op een bepaalde manier
raken. Hoewel voor corporaties in alle gevallen de eigen opgave richting 2030 terecht
prioriteit zal hebben, vraagt de noodzaak van onderlinge solidariteit van bestuurders,
interne toezichthouders, gemeenten en huurders ook om een andere blik: het huurbeleid
of de investeringen van een corporatie hebben immers niet alleen invloed op de haalbaarheid
van de eigen opgave, maar indirect ook op de haalbaarheid van de regionale opgave
en uiteindelijk zelfs van de gehele sector. Corporaties zullen dus meer dan eerder
het geval was bij het bepalen van hun beleid en het maken van keuzes over hun investeringen,
ook moeten bedenken of hun inzet ook buiten de eigen gemeente nodig kan zijn.

In deze brief zet ik uiteen hoe ik inzicht wil geven in de opgaven en middelen voor
woningcorporaties, en er samen met de corporatiesector voor wil zorgen dat de opgave
die corporaties tot en met 2030 en daarna hebben, gezamenlijk wordt opgepakt vanuit
een gevoel van regionale en landelijke solidariteit.

Solidariteit in het licht van een duurzaam bedrijfsmodel

Woningcorporaties, overheden en andere partijen staan de komende jaren voor een grote
opgave om alle doelstellingen op het gebied van verduurzaming, nieuwbouw en leefbaarheid
te realiseren. De komende jaren hebben corporaties de financiële middelen om dat ook
te gaan doen, dus ik moedig corporaties aan om die ruimte volledig te benutten. Daar
hebben ze de medewerking van andere partijen, zoals gemeenten en marktpartijen, bij
nodig. Bij het creëren van de juiste voorwaarden speelt ook het Rijk een rol, namelijk
door zicht te bieden op de financiële continuïteit voor de corporatiesector, en dit
ook op langere termijn te borgen.

Uit de actualisatie van de financiële doorrekening van de NPA die ik op 16 juni aan
uw Kamer heb gestuurd (Kamerstuk 29 453, nr. 561) bleek niet alleen dat de opgave tot 2030 grotendeels haalbaar is voor de sector
als geheel, maar ook dat de financiële continuïteit op langere termijn onder druk
staat. Ik kan mij voorstellen dat een pleidooi voor meer onderlinge solidariteit tussen
corporaties vragen oproept op het moment dat corporaties hun eigen financiële grenzen
zien naderen. Corporaties vragen zich ongetwijfeld af waarom zij gevraagd worden een
collega-corporatie te helpen in de komende jaren, als daarmee de eigen continuïteit
op langere termijn in gevaar zou kunnen komen. Ik herken dit dilemma. Toch vind ik
het belangrijk om te benadrukken dat we optimaal gebruik zullen moeten maken van de
financiële middelen die er nu zijn om de opgaven tot 2030 te realiseren. We kunnen
het ons niet permitteren die opgave uit te stellen of in te perken. We moeten nu met
vereende krachten aan de slag. Daarnaast moeten we nu ook aan de slag om in beeld
te brengen wat er voor nodig is om corporaties ook na 2030 hun volkshuisvestelijke
taken goed te kunnen laten uitvoeren. Daarom ben ik met de corporatiesector in gesprek
over hoe we kunnen zorgen voor een meer duurzaam bedrijfsmodel op langere termijn.
Hier zal ik nadrukkelijk aandacht voor hebben bij de afgesproken financiële herijking
van de NPA in 2024.

Ik wil er echter ook voor waken dat de zorgen over de langere termijn, de noodzaak
om op de korte termijn volop te investeren gaat verdringen. Ik sta schouder aan schouder
met de corporaties om de grote opdracht uit de NPA uit te voeren, en ga graag met
hen het gesprek aan over wat hiervoor nodig is, nu en op de langere termijn. Als de
sector blijvend laat zien dat ze weer die onmisbare kracht is die de volkshuisvestelijke
traditie eer aan doen, is dat een krachtig signaal aan iedereen dat de corporaties
onze volledige ondersteuning verdienen.

Inzicht in de eigen en regionale opgave van corporaties

Corporaties moeten en kunnen de komende jaren vol aan de slag om hun vermogen optimaal
in moeten zetten om de doelen voor 2030 te halen. Het is essentieel dat corporaties
daarvoor samenwerken en elkaar ondersteunen als dat nodig blijkt. Dat vraagt om een
blik die verder gaat dan de eigen, lokale opgave en met oog voor de opgaven waar collega-corporaties
mee worstelen. Het vraagt ook om lange termijn inzet en planning, met een focus op
plannen die haalbaar en concreet zijn.

In mijn brief van 16 juni over de actualisatie van de financiële doorrekening van
de NPA heb ik er nogmaals op gewezen dat woningcorporaties elkaar onderling zullen
moeten helpen om alle opgaven volledig te kunnen realiseren. In veel gevallen komt
onderlinge samenwerking al op verschillende niveaus tot stand. Ik zie veel goede voorbeelden
van corporaties die op creatieve manieren hulp bieden aan collega-corporaties, maar
de mate waarin en de schaal waarop dit gebeurt zal verder moeten groeien. Dit is primair
aan de sector zelf om te doen, en ik vind het dan ook erg goed dat het belang van
onderlinge solidariteit sinds dit jaar ook expliciet is verankerd in de governancecode
van Aedes en de Vereniging van Toezichthouders bij Woningcorporaties (VTW). Ik zie
het in aanvulling daarop als mijn verantwoordelijkheid om te faciliteren en stimuleren
dat corporaties deze handschoen goed op kunnen pakken.

Dat begint wat mij betreft met het goed in beeld brengen van de eigen opgave, en de
regionale opgave waar corporaties voor staan. Met name het beeld van de regionale
opgave is belangrijk om de noodzaak tot onderlinge solidariteit te bepalen en dat
komt niet vanzelf. De afgelopen jaren is er op dit vlak al veel gebeurd in de sector
en er vinden meer gesprekken plaats om beter op woondealniveau of provinciaal niveau
in kaart te brengen wat de opgave is en hoe corporaties die samen kunnen realiseren.
Ik vind het belangrijk dat dit gesprek de komende jaren verder verdiept wordt en waar
mogelijk wordt vastgelegd in prestatieafspraken. Een financiële doorrekening op het
niveau van de woondeal kan voor corporaties een basis zijn om hiervoor het gesprek
te voeren. Welke corporatie kan binnen de regio een groter aandeel van de opgave aanpakken
en welke corporatie kan juist wat ondersteuning gebruiken? En wanneer komt bij een
realistische inzet van middelen de regio in de knel? Ik ga daarover graag met de corporaties
gesprek om te bezien op welke wijze dit op korte termijn gedaan kan worden, zodat
in beginsel dezelfde modellen worden gebruikt als bij de landelijke doorrekeningen.
In samenwerking met Aedes zal in enkele regio’s aan de slag worden gegaan met een
regionale doorrekening om de precieze opgave en de daarbij passende mate van solidariteit
te verkennen.

Daarnaast wil ik de noodzaak van en mogelijkheden tot onderlinge solidariteit in de
regio ook nadrukkelijker onderdeel laten zijn van de jaarlijkse monitor van de prestaties
van corporaties. Dit sluit aan op de algehele monitoring van de NPA die ik ingericht
heb. Hiertoe is aan de jaarlijkse informatie-uitvraag voor woningcorporaties (de Verantwoordingsinformatie
(dVi) en de Prospectieve informatie (dPi)) informatie toegevoegd over de plannen en
realisatie rond nieuwbouw, verduurzaming, realisatie van geclusterde woonvormen en
zorggeschikte woningen en vormen van collegiale ondersteuning. Vanaf 2024 zal dit
inzicht geven in of er genoeg plannen zijn voor het realiseren van de NPA of waar
er tekorten zijn, of de plannen in het gewenste tempo worden gerealiseerd en wat op
basis hiervan de financiële ruimte is die corporaties (in de regio) nog hebben voor
eventuele extra investeringen. De afgelopen jaren is gebleken dat niet alle voorgenomen
plannen uit de dPi niet in alle gevallen wordt gerealiseerd en daarom dit niet in
alle gevallen voldoende inzicht geeft in de financiële ruimte die corporaties nog
hebben. De komende jaren zal de Autoriteit woningcorporaties (Aw) meer aandacht geven
aan de vraag in hoeverre woningcorporaties zich verantwoorden over de inzet van hun
vermogen, onder andere door de noodzakelijke buffers die uit bijvoorbeeld de risicobereidheid
volgen hierbij te betrekken. Ook de relatie tussen de begroting en de prestatieafspraken,
en de realiseerbaarheid van de begroting zelf zullen daarbij worden betrokken. De
verantwoording en de cijfers kunnen reden zijn dat de Aw met de corporatie in gesprek
gaat over de vraag of en wanneer er ruimte is voor een aanvullende inzet.

Tot slot zal ik jaarlijks het dashboard Prestaties Woningcorporaties in Kaart updaten
met de nieuwste gegevens van woningcorporaties en hierbij ook regionale inzichten
gaan bieden, naast de informatie die nu op corporatie-niveau en gemeenteniveau wordt
geboden. Hiermee hebben gemeenten, corporaties en regionale verbanden inzicht in de
prestaties en financiële mogelijkheden van alle corporaties in de regio, en welke
prestaties wel en niet in de lokale prestatieafspraken zijn vastgelegd. Zo kan makkelijker
een gesprek worden gevoerd over de noodzaak van solidariteit en de mogelijkheden hiertoe.

Samenwerking tussen corporaties is essentieel

Op het moment dat corporaties breder inzicht hebben in de regionale opgave en mogelijkheden,
is het vervolgens allereerst aan hen om te zorgen dat de beschikbare middelen optimaal
worden ingezet om de NPA te realiseren. De geschiedenis van de volkshuisvesting laat
zien dat dit kan: onderlinge samenwerking en solidariteit past in de rijke volkshuisvestelijke
traditie van de corporatiesector. In het geval van Vestia heeft de sector laten zien
dat solidariteit, onder meer door een grootschalige leningenruil en het overnemen
van bezit, voor een doorbraak kan zorgen. Op kleinere schaal vindt solidariteit al
plaats in de vorm van het samen verdelen van de nieuwbouwopgave in een gemeente of
regio, taakoverdrachten waarbij bezit wordt geruild of overgenomen, gezamenlijke inkoop,
fusies om te komen tot meer slagkracht en allerlei andere vormen van samenwerking.
De voorgenomen verruiming van de werkgebieden van corporaties, die onderdeel is van
het wetsvoorstel Versterking regie op de volkshuisvesting, zal de mogelijkheden voor
corporaties om binnen het werkgebied anderen te helpen verder vergemakkelijken. In
dat wetsvoorstel wordt beschreven welke onderwerpen aan bod moeten komen in het volkshuisvestingsbeleid
van de gemeente, en dat de uitwerking daarvan beslag moet krijgen in de lokale prestatieafspraken.
Solidariteit kan invloed hebben op gemeente-specifieke ambities die bovenop de NPA
komen. Daarom moedig ik corporaties aan om ook gemeenten en huurdersorganisaties te
betrekken bij hun afweging tot onderlinge solidariteit.

Ik hecht er belang aan dat de bestaande en innovatieve vormen van samenwerking tussen
corporaties zoveel mogelijk bekend zijn binnen de corporatiesector. Daarom zal ik
samen met Aedes begin 2024 de verschillende vormen van samenwerking inzichtelijk maken
via een handreiking en ervoor zorgen dat deze binnen de corporatiesector worden gedeeld.
Ik zal ook monitoren in hoeverre er sprake is van collegiale ondersteuning tussen
corporaties en daarover rapporteren bij de monitoring van de NPA.

Naast de mogelijkheden die er al ruimschoots bestaan voor onderlinge solidariteit
tussen corporaties, wil ik het echter ook laagdrempelig mogelijk maken dat corporaties
elkaar helpen door financiële middelen aan elkaar beschikbaar te stellen. In de afgelopen
periode is gebleken dat dit onvoldoende gefaciliteerd wordt binnen de huidige wet-
en regelgeving. Daarom zal ik in 2024 de mogelijkheden onderzoeken voor een instrument
en de benodigde aanpassingen in wet- en regelgeving waardoor corporaties, onder de
noemer van een vrijwillige vorm van projectsteun, financiële middelen aan elkaar kunnen
overdragen, zoals nu ook gecentraliseerd met het instrument projectsteun mogelijk
is. Hiervoor zal ik een wijziging van de Woningwet voorbereiden.

Projectsteun als landelijk sluitstuk van solidariteit

Het uitgangspunt dat in de NPA is omarmd is dat onderlinge solidariteit in de regio
het startpunt is voor het beter verdelen van middelen tussen corporaties, en dat dit
dus primair een vrijwillige opdracht voor de sector is. Ik verwacht dat de eerstkomende
jaren de financiële mogelijkheden van corporaties in nagenoeg alle regio’s door middel
van onderlinge solidariteit toereikend zullen zijn om flink te investeren. Ik verwacht
dus ook dat corporaties elkaar de komende jaren, mede met behulp van de stimulerende
instrumenten die ik heb beschreven, ook in toenemende mate opzoeken en er geen noodzaak
zal zijn om buiten de eigen regio naar solidariteit te zoeken.

Het is echter niet uitgesloten dat in sommige regio’s de opgave uiteindelijk te groot
zal zijn voor wat men gezamenlijk financieel kan opbrengen. In dat geval vind ik het
belangrijk dat er ook instrumentarium beschikbaar is om projecten doorgang te laten
vinden waarvoor in de regio onvoldoende financiële middelen beschikbaar zijn. Hoewel
ik van corporaties verwacht dat ze zich eerst inspannen om er met elkaar in de regio
uit te komen, zal ik collectieve projectsteun als het nodig is inzetten om de grote
opgave die we met elkaar hebben te realiseren. Dit dient conform de voorwaarden van
het EC besluit van 2009 inzake staatssteun te gebeuren, zoals uiteengezet in mijn
brief aan uw Kamer van 12 oktober 2022 inzake de staatssteunregels voor corporaties
(Kamerstuk 29 453, nr. 553). Zo zal projectsteun eenmalig ingezet worden en wordt deze opgebracht door andere
beschikbare corporaties. Daarnaast zijn de in aanmerking komende kosten voor projectsteun
niet hoger dan een tegemoetkoming in de kosten die noodzakelijk zijn om een volkshuisvestelijk
project doorgang te verlenen. Daarbij moeten alle andere instrumenten zoals WSW-borging,
saneringssteun en verlaagde grondkosten door gemeenten voor de corporatie zijn uitgeput.

Ik ben voornemens om het instrument van projectsteun opnieuw vorm te geven en hierbij
drie uitgangspunten te hanteren. Deels zal hiervoor aangesloten worden bij hoe projectsteun
nu is ingericht. De eerste twee uitgangspunten golden al voor projectsteun, het derde
uitgangspunt is nieuw. In de eerste plaats komt projectsteun pas aan de orde op het
moment dat de aanvrager kan aantonen dat de mogelijkheid van regionale solidariteit
breed verkend is, maar dit niet mogelijk is. Afhankelijk van de situatie kan er op
provinciaal of op woondealniveau naar solidaire corporaties worden gezocht. In de
tweede plaats zullen het nut en de noodzaak van de aanvraag, ondersteund met zienswijzen,
moeten worden aangetoond. Feitelijk komt dit erop neer dat helder moet zijn dat het
voorgestelde project niet kan worden uitgevoerd zonder projectsteun en dat dit project
volkshuisvestelijk van groot belang is. In de derde plaats zal een bijdrage in de
vorm van projectsteun alleen worden toegekend als daarmee een duidelijke en concrete
bijdrage wordt geleverd aan de NPA. Hoewel ik extra inzet van woningcorporaties ten
aanzien van de nieuwbouw- en verduurzamingsopgave die tot en met 2030 is afgesproken
aanmoedig, komen lokale ambities die verder gaan dan de NPA niet in aanmerking voor
projectsteun. Dergelijke ambities zal een corporatie zelfstandig moeten realiseren.

Het spreekt voor zich dat een heffing als projectsteun, die over de gehele sector
geheven wordt, verantwoord moet worden. Daarom zal een aanvraag tot projectsteun pas
slagen op het moment dat de aanvrager zijn aanvraag kan onderbouwen met zienswijzen
van belangrijke belanghebbenden zoals de Aw, de gemeente, Aedes en collega-corporaties
in de regio. Ik ben van plan hiervoor ook een onafhankelijke beoordelingscommissie
aan te wijzen die een projectsteunaanvraag kan toetsen. Het is de bedoeling dat deze
beoordelingscommissie per geval bekijkt of de uitgangspunten die voor projectsteun
gelden gevolgd zijn en op basis hiervan een advies geeft over of de projectsteun-aanvraag
ingewilligd zou moeten worden. In het advies van de beoordelingscommissie kan naar
voren komen dat onderlinge solidariteit in de regio breed verkend is, maar de gehele
volkshuisvestelijke opgave daarmee niet kan worden gerealiseerd. Het kan ook zo zijn
dat regionale solidariteit volgens de beoordelingscommissie onvoldoende onderzocht
is of de regionale oplossing om uiteenlopende redenen niet vrijwillig tot stand komt.
Het is aan de beoordelingscommissie om de verschillende factoren te wegen, de zienswijzen
hierbij te betrekken en een oordeel te vormen over de vraag of projectsteun in dat
geval passend en te rechtvaardigen is. Hoewel deze afweging zorgvuldig dient te gebeuren,
mag dit niet betekenen dat opgaven te lang stil liggen door onvoldoende financiële
middelen. Daarom wil ik met de sector verkennen hoe een vlot proces ten aanzien van
projectsteun kan worden gewaarborgd.

Ik ben voornemens in de loop van 2024 een wijziging van de Woningwet en onderliggende
regelgeving uit te werken, waarmee ik de uitgangspunten van projectsteun verstevig
en een nadere invulling geef aan de randvoorwaarden waaronder collectieve projectsteun
kan worden verleend. Ik verwacht dat deze wijziging in 2025 in werking kan gaan. Ik
wil daarbij, naast het mogelijk maken van een vrijwillige vorm van projectsteun zoals
eerder beschreven en het verankeren van de rol van een onafhankelijke beoordelingscommissie,
ook verkennen of de maximale toegestane bijdrage aan projectsteun per corporatie kan
worden verhoogd van 1% van de jaarlijkse operationele kasstroom naar 5%. Ook zal ik
daarbij uitwerken op welke wijze corporaties die al grote vrijwillige bijdragen hebben
geleverd, kunnen worden ontzien van een landelijke projectsteunheffing op een manier
die past bij de mate waarin zij al solidariteit met andere corporaties hebben getoond.

Daarmee zorg ik ervoor dat projectsteun optimaal benut kan worden om de totale opgave
tot en met 2030 te realiseren.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge