Brief regering : Beleidsreactie WODC-rapport inzake de evaluatie van de B8/3 regeling

Nr. 236
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 28 november 2023

Op 4 september 2023 heeft het WODC het onderzoeksrapport «Evaluatie van de wijziging
van de B8/3-regeling» gepubliceerd.1 Het rapport bevat een plan- en procesevaluatie van een wijziging in de B8/3-regeling
die in augustus 2019 is doorgevoerd en sluit af met twee aanbevelingen. Ik dank de
onderzoekers voor de constructief-kritische evaluatie van de beleidswijziging en zal
in deze beleidsreactie verder ingaan op het rapport en de aanbevelingen.

Wijziging van de B8/3-regeling in 2019

De B8/3-regeling is een verblijfsregeling voor slachtoffers en getuigen van mensenhandel
die aangifte doen of meewerken aan het strafproces. Deze regeling is in 2019 gewijzigd
onder andere naar aanleiding van een grote stijging van het aantal Dublinclaimanten
dat aangifte wilde doen van mensenhandel, waarbij er in veel zaken geen sprake was
van opsporingsindicaties in Nederland. Dit veroorzaakte grote problematiek binnen
de uitvoeringsorganisaties en er ontstond bij de ketenpartners ook het vermoeden van
oneigenlijk gebruik van de verblijfsregeling. Het aantal verzoeken tot het doen van
aangifte van mensenhandel nam sterk toe, waardoor de wachttijden bij de politie fors
opliepen en ook de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) in de knel kwam bij het tijdig
overdragen van Dublinclaimanten. Daarnaast was er bij de politie minder inzet mogelijk
op zaken die wél opsporingsindicaties in Nederland bevatten, door het oppakken van
de hogere aantallen aangiften.

Om de problematiek te adresseren zijn verschillende maatregelen genomen, waaronder
de aanpassing van de B8/3 verblijfsregeling mensenhandel.2 De wijziging maakte onderdeel uit van een breder pakket, dat ook zag op andere acties
in de migratieketen en maatregelen met betrekking tot opsporing en internationale
samenwerking.

De wijziging heeft de procedure voor het verkrijgen van een verblijfsvergunning op
grond van de B8/3-regeling aangepast voor Dublinclaimanten. Onder de oude regeling
werd een verblijfsvergunning direct, dus zonder enige beoordeling, verleend bij aangifte
van mensenhandel, met als gevolg dat Nederland verantwoordelijk werd voor de asielaanvraag
als het ging om Dublinclaimanten. Sinds de wijziging wordt er aan Dublinclaimanten
pas een vergunning verleend, na aangifte, en nadat de IND bericht van het OM heeft
ontvangen dat het verblijf van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk is voor de
opsporing en vervolging van de verdachte. Deze opsporingsindicaties worden door de
wijziging eerder in kaart gebracht. Ook kan de IND een aanvraag afwijzen zonder het
oordeel van het OM of de politie af te wachten en kan de overdracht in sommige gevallen
doorgaan zonder aangifte van mensenhandel.3

Evaluatie van de wijziging van de B8/3-regeling

Zonder uitputtend te zijn geef ik hier graag enkele hoofdlijnen en conclusies mee
van het rapport. In het rapport is voornoemde beleidswijziging geëvalueerd. Daarbij
zijn onder meer de beleidstheorie, uitvoering en ervaring van de regeling, en de voorlopige
effecten en resultaten aan bod gekomen.

De onderzoekers beschrijven dat de beleidswijziging beoogde (1) te voorkomen dat Nederland
verantwoordelijk wordt voor de inhoudelijke behandeling van de asielaanvraag wanneer
aanwezigheid van de vreemdeling niet noodzakelijk wordt geacht voor de opsporing,
(2) het terugdringen van het aantal aangiften zonder opsporingsindicaties door Dublinclaimanten,
(3) het ontlasten van de uitvoeringsorganisaties en (4) het voorkomen van oneigenlijk
gebruik van de regeling. In het rapport wordt aangegeven dat deze doelstellingen deels
zijn bereikt.

In het rapport wordt ook benoemd dat de wijziging van de B8/3-regeling slechts in
beperkte mate bijdraagt aan de doelen van de aanpak van mensenhandel. Er worden met
name kritische kanttekeningen geplaatst bij de bescherming van slachtoffers. Volgens
de onderzoekers is de bescherming van slachtoffers door de wijziging afgenomen doordat
er minder zicht is op slachtoffers. Enerzijds omdat deze onder de Dublinverordening
worden overgedragen aan de EU-lidstaat die verantwoordelijk is voor de behandeling
van het asielverzoek van de betreffende persoon, anderzijds omdat ze in de illegaliteit
belanden.

Het rapport sluit af met twee aanbevelingen die zien op een loskoppeling van de verblijfsregeling
van het strafrecht en internationale samenwerking in de aanpak van mensenhandel. Er
is een sterk verband tussen de aanbevelingen en de constatering dat slachtoffers mogelijk
minder beschermd worden als gevolg van de wijziging van de B8/3-regeling.

Reactie op het rapport

Algemene reflectie

Naast een reactie op de aanbevelingen en juridische bevindingen geef ik graag ook
een algemene reflectie op het rapport waarin ik enkele punten zal uitlichten.

Het rapport geeft een uitgebreide reconstructie van de beleidstheorie en de probleemanalyse.
Daarin wordt bij de probleemanalyse onder meer opgemerkt dat er geen sterke onderbouwing
was dat en hoe oneigenlijk gebruik werd gemaakt van de regeling. De onderzoekers signaleren
dat ook bij de beleidswijziging reeds duidelijk was dat het niet goed mogelijk is
om oneigenlijk gebruik te meten. Hierbij wil ik graag benadrukken dat de beleidswijziging
met name ook tot stand is gekomen naar aanleiding van knelpunten in de uitvoering
en het gebrek aan opsporingsindicaties in Nederland in veel zaken.

Dat brengt mij tot het volgende punt, namelijk de gevolgen voor de uitvoering die
geanalyseerd zijn. Uit de analyse volgt dat uitvoeringsorganisaties, mede als gevolg
van de beleidswijziging, ontlast zijn.4 Dat is een positieve ontwikkeling. De onderzoekers geven echter ook aan dat het onduidelijk
is of dit effect heeft gehad op de opsporing en vervolging in andere mensenhandelzaken.
In de ervaring van de Politie is er in ieder geval door de beleidswijziging meer ruimte
ontstaan om in te zetten op zaken mét opsporingsindicaties. Succes van of inzet op
de aanpak is bovendien niet enkel te meten aan de hand van kwantitatieve informatie.
Er zijn veel afhankelijkheden en mensenhandelzaken vergen maatwerk gelet op de complexiteit
die ermee gemoeid is. Daarnaast is er de afgelopen jaren ook ingezet op doorontwikkeling
van de opsporing.5 Bovendien vind ik het zonder meer van groot belang om tegemoet te komen aan knelpunten
die in de uitvoering worden ervaren.

Tot slot ga ik hier in op de conclusie dat slachtoffers als gevolg van de beleidswijziging
mogelijk minder bescherming krijgen. Het rapport noemt een aantal aspecten dat hieraan
bijdraagt:

– Het niet aanbieden van bedenktijd aan Dublinclaimanten.

Het kan zo zijn dat Dublinclaimanten in de periode dat zij geen aanspraak konden maken
op de bedenktijd in mindere mate beschermd werden en dat dit bijgedragen kan hebben
aan een verminderd zicht op slachtoffers. Inmiddels wordt er, ingegeven door een uitspraak
van het HvJEU, wel een bedenktijd aan Dublinclaimanten aangeboden.6

– De overdracht van slachtoffers naar het buitenland en het niet verkrijgen van een
verblijfsvergunning in Nederland.

Bij dit aspect worden negatieve gevolgen van de koppeling tussen het strafrecht en
verblijfsrecht benoemd. Ook wordt vermeld dat de Dublinoverdracht voor verminderd
zicht op en slechtere bescherming van slachtoffers zorgt omdat slachtoffers overgedragen
worden of in de illegaliteit verdwijnen. Vooropgesteld vind ik het uiteraard zorgelijk
als mogelijke slachtoffers in de illegaliteit verdwijnen. Tegelijkertijd is het van
belang dat we de Dublinverordening kunnen blijven uitvoeren, waarbij ik het belang
onderschrijf van goede internationale samenwerking op het gebied van mensenhandel.
Bij mijn verdere reactie op het rapport komen deze punten ook aan bod.

Reflectie op de juridische bevindingen

Het rapport geeft aan dat de B8/3-regeling op drie punten mogelijk niet aan internationale
en Europese verplichtingen voldoet. De benoemde punten zal ik hieronder adresseren.

Ten eerste volgt uit het juridisch kader dat het volgens de onderzoekers de vraag
is of de verblijfsvergunningenrichtlijn7, meer specifiek de bedenktijd uit artikel 6, correct geïmplementeerd is. Het rapport
benoemt dat die verplichtingen uit de richtlijn zijn overgenomen in beleidsregels,
namelijk de Vreemdelingencirculaire (hierna: Vc), in plaats van verwerkt te zijn in
formele wetgeving. Daar wil ik graag het volgende over opmerken. Toen de Uniewetgever
met de verblijfsvergunningrichtlijn een bedenktijd en een tijdelijke verblijfsregeling
voor slachtoffers van mensenhandel introduceerde, kende Nederland in zijn nationale
recht al decennialang zo’n instrument. In Nederland wordt derdelanders die slachtoffer
zijn van mensenhandel immers bedenktijd gegund op grond van art. 8, aanhef en onder
k, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw).8 Hoewel de uitvoering van de bedenktijd verder is uitgewerkt in beleidsregels, is
het recht op de bedenktijd wel verankerd in de wet. Bovendien heeft het Hof zich in
het arrest in zaak C-66/21 van 20 oktober 2022, ondanks dat deze vraag daar heel uitdrukkelijk
voorlag, hier niet over uitgelaten, zoals het rapport zelf ook vermeldt.

Ten tweede benoemt het rapport het (voormelde) arrest van het Hof van 20 oktober 20229 dat heeft geleid tot de beleidswijziging van de B8/3-regeling op 18 mei 2023.10 Sinds die beleidswijziging wordt ook een bedenktijd geboden aan slachtoffers van
mensenhandel die Dublinclaimant zijn, terwijl dit hiervoor niet het geval was. Het
rapport benoemt dat deze bedenktijd korter is dan voor de niet-Dublinclaimanten. Dat
is correct, maar niet in strijd met internationale verplichtingen. Het Hof heeft in
haar uitspraak uitdrukkelijk aangegeven dat het aan de lidstaten is om te zorgen voor
een evenwicht tussen het nuttig effect van de Dublinverordening en de duur van de
bedenktijd, zoals het rapport zelf ook vermeldt.11 Bovendien is hierbij de minimumduur aangehouden die volgt uit art. 13 van het Verdrag
van Warschau.12

Tot slot geeft het rapport aan dat er een discussie kan bestaan over de betekenis
die ik toeken aan het interstatelijk vertrouwensbeginsel bij overdracht van mogelijke
slachtoffers van mensenhandel aan een verantwoordelijke lidstaat. Het uitgangspunt
van het interstatelijk vertrouwensbeginsel is het (weerlegbare) rechtsvermoeden dat
de behandeling van de vreemdeling in een andere lidstaat in overeenstemming is met
de bepalingen van het EU Handvest, het Vluchtelingenverdrag en het EVRM.13De vreemdeling kan in rechte opkomen tegen dit vermoeden, bijvoorbeeld met objectieve
informatie over de werking van het asielstelsel van die lidstaat of zijn ervaringen
aldaar. Hoewel daarna alsnog een nadere onderzoeksplicht kan ontstaan of worden opgelegd
aan de Staatssecretaris, is het uitgangspunt van het interstatelijk vertrouwensbeginsel
nadrukkelijk niet dat er een ambtshalve toets plaatsvindt.

Reflectie op de aanbevelingen

Aan het einde van het rapport worden twee aanbevelingen gedaan. De aanbevelingen zien
o.a. op het verbeteren van het beschermen van slachtoffers, één van de bredere doelen
van de B8/3-verblijfsregeling en niet enkel op de wijziging. Ik neem deze aanbevelingen
ter harte en geef hier enkele overwegingen mee die ik daarbij relevant acht.

1. Koppel de verblijfsrechtelijke bescherming voor slachtoffers van mensenhandel (op
basis van de B8/3-regeling) los van de aangifte en het strafrechtelijk onderzoek.

Deze aanbeveling volgt uit signalen van ketenpartners en maatschappelijke organisaties
dat er twijfels bestaan over de koppeling. Het signaal dat de koppeling als onwenselijk
wordt gezien, heeft mij ook reeds bereikt vanuit verschillende betrokken partijen
in de uitvoering. Daarnaast heeft de Group of Experts van de Raad van Europa (GRETA)
een evaluatie uitgevoerd ten aanzien van de implementatie van het Verdrag van de Raad
van Europa inzake bestrijding mensenhandel door Nederland. Ook tijdens deze evaluatie
is de koppeling aan de orde geweest en GRETA heeft hier een aanbeveling aan gewijd
in haar definitieve rapport.

Het WODC-rapport benoemt als belangrijkste argument voor deze aanbeveling dat de strafrechtelijke
opsporingsindicaties niets zeggen over slachtofferschap van mensenhandel. Hoewel dit
een terecht punt is, heeft de huidige verblijfsregeling mensenhandel een tweeledig
doel. Namelijk zowel het bieden van bescherming aan slachtoffers van mensenhandel
als het stimuleren van de bereidheid van slachtoffers tot het doen van aangifte en/of
het verlenen van medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek, door deze geboden
bescherming. De ratio achter de koppeling met het strafrecht is dus dat hiermee de
aanpak van mensenhandel ook gediend kan zijn.14

Ik dank de onderzoekers voor hun kritische blik op dit beleid en neem de aanbeveling
en de overige signalen die hierover zijn binnengekomen ter harte. Er zal binnen het
Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel in 2024 een verkenning plaatsvinden
wat de mogelijkheden zijn voor het loskoppelen van de vaststelling van slachtofferschap
en het strafrechtelijk onderzoek. Teneinde tot een gedegen, goed onderzocht en uitvoerbaar
beleid te komen zal ik in afwachting van de resultaten van deze verkenning nog geen
besluit nemen over een loskoppeling van het strafrecht.

2. Werk meer en beter internationaal en Europees samen in de aanpak van mensenhandel
waar vreemdelingen slachtoffer van zijn, zowel aan de strafrechtelijke kant als bij
de bescherming van slachtoffers.

De onderzoekers stellen terecht vast dat het van groot belang is om internationaal
en Europees samen te werken in de aanpak van mensenhandel. Mensenhandel is complex
en ik onderschrijf dat dit om een grensoverschrijdende aanpak vraagt. Nederland zet
zich daarom internationaal actief in om mensenhandel tegen te gaan op migratieroutes.
Daarnaast wordt via verschillende programma’s ook ingezet op preventie van mensenhandel
en bescherming van slachtoffers.15

Verder is internationale samenwerking essentieel op het niveau van individuele casussen.
Zeker gelet op de beleidswijziging zijn korte internationale lijnen van groot belang.
Dit was dan ook een onderdeel van het bredere pakket van de beleidswijziging en binnen
de EU wordt ook op operationeel niveau internationaal samengewerkt.16 Wanneer een aangifte opsporingsindicaties voor een ander EU land bevat, dan wordt
deze aangifte reeds door de politie via Europol gedeeld met de aangesloten lidstaten
en specifiek met het land waar de opsporingsindicaties betrekking op hebben.

Zoals het rapport ook benoemt, heeft een groot deel van de B8/3-aangiften met opsporingsindicaties
betrekking op Italië. In Italië is er een politie liaison officier (hierna: LO), naast
een OM-liaison die ook ter plaatse is. Vanuit Italië is er meer zicht op de criminele
organisaties die zich daar bezighouden met mensensmokkel en mensenhandel. Gezamenlijk
brengen deze LO’s de aangiften met relevante opsporingsindicaties die in Nederland
zijn opgenomen onder de aandacht van de Italiaanse autoriteiten.17

Ook spelen op Europees niveau de nodige ontwikkelingen, namelijk de herziening van
de mensenhandelrichtlijn, waar in de Raad reeds is overeengekomen in te zetten op
een verbetering van de nationale verwijzingsmechanismen en nationale contactpunten
teneinde slachtoffers beter te kunnen beschermen.18 Dit najaar zijn de onderhandelingen ten aanzien van de herziening gestart tussen
de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Europese Raad. De verbetering
van de bescherming van slachtoffers is een doel op zich van alle partijen.

Tot slot wordt in de aanbeveling ook benoemd dat het inzetten op beter internationaal
en Europees asiel- en migratiebeleid een voorwaarde is voor een effectieve aanpak
van mensenhandel, maar ook voor migratiecontrole en het voorkomen van problemen als
die hebben geleid tot deze wijziging. Ik onderschrijf de noodzaak van een coherent,
humaan en effectief Europees asiel- en migratiebeleid ten zeerste. Een spoedige afronding
van het Asiel- en Migratiepact, waar ook de herziening van de Dublinverordening deel
van uitmaakt, is wat het kabinet betreft een essentieel onderdeel. De herziening dient
– door een goede verdeling van solidariteit en verantwoordelijkheid tussen de lidstaten
– ertoe te leiden dat irreguliere secundaire migratie wordt tegengegaan, en dat asielzoekers
zoveel mogelijk in de lidstaat die verantwoordelijk is voor hun asielverzoek ook daadwerkelijk
hun procedure doorlopen.

Tot slot

Dit rapport biedt waardevolle inzichten in de effecten van de wijziging van de B8/3-regeling
voor slachtoffers en getuige-aangevers van mensenhandel en de regeling als geheel.
Het doet deugd om te zien dat de beleidswijziging de uitvoering ten goede is gekomen.
Tegelijkertijd zie ik de kritische noten van de onderzoekers aangaande het beschermen
van slachtoffers.

Ik dank de onderzoekers graag nogmaals voor de constructieve aanbevelingen, waarmee
het beleid verder verbeterd kan worden. Als breder doel van het beleid is de bescherming
van slachtoffers hierbij van groot belang. Tegelijkertijd is het belangrijk dat de
nuttige werking van de Dublinverordening blijft gewaarborgd. Ik ga dan ook aan de
slag met een verkenning naar het loskoppelen van het strafrecht, waarin ik alle relevante
belangen meeneem en in het bijzonder die van slachtofferbescherming. We dragen namelijk
een gezamenlijke verantwoordelijkheid in onze samenleving voor de zorg voor deze kwetsbare
mensen en daar zet ik mij onverminderd voor in.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg