Brief regering : Van heldere verwachtingen naar betere resultaten

31 289
Voortgezet Onderwijs

Nr. 710
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR PRIMAIR EN VOORTGEZET ONDERWIJS

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 27 november 2023

Aanleiding

Leraren, schoolleiders en schoolbestuurders werken iedere dag hard om de kwaliteit
van het onderwijs te verbeteren. Tegelijkertijd ervaren zij veel onduidelijkheid over
wat er precies van hen verwacht wordt en hoe zij kunnen voldoen aan de eisen die worden
gesteld. Ook wordt in verschillende rapporten de noodklok geluid over de kwaliteit
van ons onderwijs en de prestaties van leerlingen.1 Dit is onwenselijk. Om deze redenen is vorig jaar de ambitie uitgesproken om binnen
5 jaar de eisen aan onderwijskwaliteit te concretiseren en verduidelijken.2 Hierdoor moet het voor leraren, schoolleiders en schoolbestuurders helder worden
wat van ze wordt verwacht, zodat ze samen met elkaar betere resultaten halen. Ofwel,
zodat de leerlingen onderwijs van goede kwaliteit krijgen.

Het doel van het onder de loep nemen van de wettelijke basis is om de onderwijskwaliteit
te verbeteren. Hoe meer focus er is op wat er echt toe doet voor de onderwijskwaliteit,
hoe meer de aandacht binnen scholen daar ook daadwerkelijk naar uit kan gaan. Het
gaat om de vragen of de wettelijke eisen zich op de juiste zaken richten, concreet
genoeg zijn en of ze nog voldoende focus bieden. Het onder de loep nemen van de wettelijke
eisen aan kwaliteit sluit ook aan bij de wens van beide Kamers om de deugdelijkheidseisen
periodiek te evalueren op hun hedendaagse toepassing, consistentie en effectiviteit.3

Deze brief gaat in op het proces tot nu toe en de concrete plannen voor drie punten:

1. het verduidelijken van enkele deugdelijkheidseisen;

2. het toevoegen van een eis ten aanzien van evidence-informed werken;

3. het aanbrengen van focus door het verminderen van de ervaren overladenheid.

In de brief over de voortgang versterking toezicht wordt gerapporteerd over de voortgang
van de andere maatregelen die naar aanleiding van de Kamerbrief «Samen voor beter
onderwijs, duidelijk over kwaliteit» zijn ingezet. Deze is gelijktijdig met deze brief
aan uw Kamer gezonden.

Wat zijn deugdelijkheidseisen?

De deugdelijkheidseisen vormen, samen met bekostiging en toezicht, hét instrument
om de grondwettelijke zorgplicht van de overheid voor het onderwijs waar te maken.
De deugdelijkheidseisen zijn de wettelijke eisen op het vlak van onderwijskwaliteit
en onderwijsorganisatie, die gesteld worden aan schoolbesturen. De wetgever mag alleen
deugdelijkheidseisen stellen als aan de volgende, uit artikel 23 van de Grondwet voortvloeiende,
voorwaarden is voldaan: (1) er moet een noodzaak zijn om de deugdelijkheidseis te
stellen, (2) de deugdelijkheidseis moet proportioneel zijn, waarbij het doel niet
ook met minder vergaande middelen kan worden bereikt; (3) het moet gaan om eisen met
een karakter van minimale basiseisen; (4) de eisen moeten objectief van aard zijn.

Deze eisen vormen de basis voor het toezicht op de onderwijskwaliteit door de Inspectie
van het Onderwijs (hierna: de inspectie). De inspectie baseert hier het «onderzoekskader»
op en de beoordeling van scholen en schoolbesturen (voldoende, onvoldoende, zeer zwak).

Er zijn inmiddels meer dan 100 eisen in de Wet op het primair onderwijs (WPO), Wet
voortgezet onderwijs 2020 (WVO 2020) en Wet op de expertisecentra (WEC) opgenomen.
Deze eisen regelen zaken voor leerlingen, leraren, schoolbesturen en ons stelsel,
denk bijvoorbeeld aan de garantiefunctie openbaar onderwijs of het aantal uren gym.

Wat onder goed onderwijs wordt verstaan, verandert met de tijd. Daarom worden dan
ook regelmatig eisen toegevoegd en bestaande eisen kritisch beschouwd. Daarbij is
het van belang om een balans te vinden tussen het recht op vrijheid van onderwijs
en het stellen van eisen aan de deugdelijkheid van onderwijs in het kader van de zorg
voor het onderwijs.

Het proces naar duidelijke eisen aan onderwijskwaliteit

De centrale vraag is hoe we zorgen voor een goede basis voor de kwaliteit van het
onderwijs. Onderdeel daarvan zijn heldere wettelijke eisen voor het onderwijs. De
Onderwijsraad, het Interdepartementaal Beleidsonderzoek «Koersen op kwaliteit en kansengelijkheid»
en Kamerleden wijzen op het belang van heldere eisen die bijdragen aan de verbetering
van leerprestaties.4Zo noemt de Onderwijsraad in haar advies Essentie van extern toezicht dat de betekenis van de wettelijke deugdelijkheidseisen zo eenduidig en objectief
mogelijk moet zijn en dat gestelde normen toetsbaar en evalueerbaar moeten zijn. De
Onderwijsraad vraagt hierbij onder andere aandacht voor de standaard «kwaliteitscultuur»
van de inspectie en de verschillende zorgplichten, waaronder de zorg voor een stelsel
van kwaliteitszorg.5

De huidige insteek is niet om afzonderlijk elke deugdelijkheidseis tegen het licht
te houden; dit traject omvat geen integrale herziening van de deugdelijkheidseisen.
In plaats daarvan is gekozen voor een pragmatische benadering: behouden wat werkt,
verhelderen wat te vaag is en toevoegen wat echt ontbreekt. En kritisch durven zijn;
het schrappen van wat niet werkt of wat zorgt voor onnodige ballast. De deugdelijkheidseisen moeten zich richten op de juiste zaken, concreet zijn en focus bieden. Om deze
reden zal vooral worden gericht op enkele ingrepen die met een beperkte aanpassing
een positieve bijdrage leveren aan de onderwijskwaliteit.

Om te bepalen welke deugdelijkheidseisen het eerst in aanmerking komen, zijn zowel
praktijkkennis en -ervaring als wetenschappelijke inzichten benut.

Allereerst zijn er gesprekken gevoerd met leraren uit het primair en voortgezet onderwijs,
intern begeleiders, schoolleiders en schoolbestuurders. Ook is gesproken met het LAKS,
de sectorraden en de Onderwijsraad. In deze gesprekken kwam aan de orde welke eisen
met prioriteit verduidelijkt moeten worden. Genoemd werden onder meer het invoeren
van een wettelijk verplicht leerlingvolgsysteem in de onderbouw van het voortgezet
(speciaal) onderwijs met extern genormeerde toetsen en een ononderbroken leerlijn.

De inspectie deed een dertiental aanbevelingen voor verduidelijking of aanscherping
van wettelijke eisen vanuit de toezichtpraktijk, zoals de suggestie om de begrippen
«kwaliteitscultuur» en «stelsel van kwaliteitszorg» in de wet te verduidelijken.

Uit verschillende overzichtsstudies komen criteria naar voren die volgens wetenschappelijke
literatuur de grootste meerwaarde leveren voor de onderwijskwaliteit, zoals effectieve
instructie, gestructureerd onderwijs en een ordelijk schoolklimaat.6 De verschillende wetenschappelijke inzichten zijn gebruikt voor een interne analyse
en systematische beoordeling van deugdelijkheidseisen en de mate waarin zij bijdragen
aan onderwijsverbetering. Aanvullend is gekeken naar hun praktische uitvoerbaarheid
in de onderwijspraktijk en in het toezicht. De focus bij deze analyse lag op de eisen
die het dichtst bij het primaire proces liggen.

De optelsom van gesprekken, aanbevelingen van de inspectie en wetenschappelijke inzichten
leidt tot de conclusie dat voor het verbeteren van de onderwijskwaliteit een aantal
deugdelijkheidseisen verduidelijking behoeven, er een wens is om een deugdelijkheidseis
toe te voegen en ook gekeken moet worden naar de overladenheid in eisen en wensen.
Uiteindelijk vraagt dit alles om een wetsvoorstel. Om de ambitie te realiseren dat
er binnen 5 jaar concretere eisen liggen, is het streven om het wetsvoorstel medio
2025 bij uw Kamer in te dienen.

Concrete plannen op drie punten: verduidelijken, toevoegen en focus

I. Verduidelijking deugdelijkheidseisen

Leraren geven aan dat de eisen aan onderwijskwaliteit, oneerbiedig gezegd, regelmatig
te vaag zijn om goed mee te werken. Zij weten niet goed wat van hen verwacht wordt,
bijvoorbeeld ten aanzien van de kwaliteitszorg op school. Leraren, schoolleiders en
schoolbestuurders moeten weten wat we van hen vragen, daarom zijn heldere wettelijke
eisen van belang. Door de eisen met de meeste impact op de onderwijskwaliteit te verduidelijken,
leggen we een gedegen basis voor goed onderwijs.

Het gaat om het verduidelijken van de eisen rond het stelsel van kwaliteitszorg, het
begrip kwaliteitscultuur en de ononderbroken ontwikkeling van leerlingen. In gesprek
met betrokkenen uit het onderwijs en experts wil ik komen tot een duidelijke opdracht
voor het onderwijs op deze punten. Vervolgens wil ik met uw Kamer in gesprek gaan
over deze punten en hoe we met elkaar voor blijvende focus en houvast zorgen.

Bij de voorstellen staat uitvoerbaarheid voor de leraar en schoolleider in de school
centraal. Hieronder zal worden geschetst waar de onduidelijkheid zit ten aanzien van
het stelsel van kwaliteitszorg, het begrip kwaliteitscultuur en de ononderbroken ontwikkeling
van leerlingen. Vervolgens wordt weergegeven welke mogelijke ingrediënten er zijn
voor een nadere invulling van de te verduidelijken eisen. Daarbij richten wij ons
op een zo groot mogelijke bijdrage aan de kwaliteit van het onderwijs, binnen de grondwettelijke
kaders.

• Het stelsel van kwaliteitszorg

De Wet op het primair onderwijs (WPO), de Wet Voortgezet Onderwijs 2020 (WVO 2020)
en de Wet op de expertisecentra (WEC) schrijven voor dat het bestuur zorgdraagt voor
de kwaliteit van het onderwijs op de school. Daaronder wordt in elk geval verstaan:
het uitvoeren van het stelsel van kwaliteitszorg.7 Een definitie van «een stelsel van kwaliteitszorg» ontbreekt echter. Hoewel op veel
scholen de kwaliteitszorg al goed geregeld is, leidt de huidige open formulering bij
schoolbesturen en op scholen toch ook nog regelmatig tot onzekerheid over de vraag
wanneer de norm afdoende wordt nageleefd.

• Het begrip kwaliteitscultuur

Voor een goed functionerend stelsel van kwaliteitszorg is een kwaliteitscultuur van
belang. De Onderwijsraad heeft in meerdere adviezen het belang van een kwaliteitscultuur,
waarin cyclisch gewerkt wordt aan onderwijskwaliteit, onderstreept.8 Echter, het begrip «kwaliteitscultuur» heeft nog geen eenduidige invulling gekregen.9

De invulling van deze deugdelijkheidseis betreft mogelijk ingrediënten als een gedragen
visie, ambities en doelen gericht op goed onderwijs, een cultuur van leren en verbeteren
en een cyclische beoordeling met actief gebruik van informatie.

• De ononderbroken ontwikkeling van leerlingen

De sectorwetten schrijven voor dat het onderwijs zodanig wordt ingericht dat leerlingen
een «ononderbroken ontwikkelingsproces» kunnen doorlopen.10 Wat wordt bedoeld met de term «ononderbroken ontwikkelingsproces» is niet voor iedereen
duidelijk en eenduidig. Sommigen verstaan hier zicht op ontwikkeling en begeleiding
van leerlingen onder, terwijl het voor anderen een voorschrift voor bepaald pedagogisch
didactisch-handelen impliceert. «Ononderbroken» wordt bovendien in het veld vaak geïnterpreteerd
als rechtlijnig, terwijl leerlingen zich doorgaans eerder grillig ontwikkelen.

Ook deze term zal in de wet worden verduidelijkt. De invulling van deze deugdelijkheidseis
betreft mogelijk ingrediënten als een passend en stimulerend leerklimaat, systematische
informatieverzameling en afstemming op onderwijsbehoefte van groepen en individuele
leerlingen.

II: Toevoegen: evidence-informed werken

Om de kwaliteit van het onderwijs te verbeteren moet beter gebruik gemaakt worden
van actuele wetenschappelijke kennis. Dat gebeurt nog niet op alle scholen. Daar kunnen
we nog een slag slaan. Op dit moment is er geen wettelijke eis voor evidence-informed
werken. Het is mijn wens om een dergelijke eis vast te leggen, omdat er onderzoeken
zijn die aangeven dat evidence-informed werken kan bijdragen aan de professionalisering
van leraren, aan schoolontwikkeling en onderwijsverbetering.11 Hiermee wordt tevens invulling gegeven aan de breed aangenomen motie, die verzocht
om «het gebruik van bewezen ineffectieve lesmethodes terug te dringen en het gebruik
van bewezen effectieve lesmethodes te stimuleren en beide op te laten nemen in de
inspectiekaders».12

Definitie evidence-informed werken

Gebruik maken van zowel praktijkkennis als kennis uit onderzoek om de onderwijskwaliteit
te verbeteren of te verrijken, rekening houdend met de context van de school.13

Er zijn verschillende varianten voor het wettelijk vastleggen van evidence-informed
werken bekeken. De variant, waarbij de voorwaarden van het proces rondom evidence-informed
werken wordt vastgelegd, sluit het best aan bij de onderwijspraktijk en heeft daarmee
de meeste impact op de onderwijskwaliteit.

Het is belangrijk dat leraren en schoolleiders uiteindelijk gezamenlijk hun onderwijs
vormgeven door gebruik te maken van praktijkkennis, -ervaring, wetenschappelijke kennis
en inzicht in wat de leerlingen van een specifieke school nodig hebben. Niet alleen
de wetenschappelijke onderbouwing van een aanpak is van belang, maar ook de vertaling
ervan naar de complexe praktijk van de school met de eigen specifieke kenmerken. De
kwaliteit van het onderwijs is er uiteindelijk het meest mee gebaat door het eigenaarschap
voor het evidence-informed werken bij de onderwijsprofessionals (schoolleiders en
leraren) neer te leggen, in plaats van het voorschrijven van specifieke methoden.
Omdat van ervaringen in het buitenland bekend is dat de crux niet zozeer in het simpelweg
toepassen van een specifieke methode zit, maar in de mate waarin een school een gezamenlijke
aanpak omarmt, hoe deze wordt ingepast binnen de specifieke schoolcontext, de mate
waarin de schoolleider koers houdt en hoe lang de school de aanpak (in de tijd) volhoudt.14 Evidence-informed werken past daarmee in het verlengde van het versterken van de
kwaliteitscultuur en het stelsel van kwaliteitszorg en draagt daarmee bij een duurzame,
integrale manier van werken aan kwaliteit door scholen.

Tevens zijn andere varianten voor het wettelijk vastleggen van evidence-informed werken
onderzocht. Het ging om de varianten: verbieden van ineffectieve methoden of juist
verplichten van bepaalde methoden voor pedagogisch-didactisch handelen. Deze varianten
kunnen beiden op gespannen voet staan met de onderwijsvrijheid, vastgelegd in artikel
23 van de Grondwet. Er is op dit moment onvoldoende wetenschappelijke consensus over
de (in)effectiviteit van methoden in verschillende contexten. Daarom bieden deze varianten
op dit moment een onvoldoende stabiele basis.

Scholen kunnen nu ook al aan de slag met evidence-informed werken. Scholen worden
gestimuleerd en geholpen om op deze manier te werken en te monitoren wat de resultaten
op de onderwijskwaliteit zijn. Twee trajecten kunnen hierbij waardevolle inzichten
geven. Ten eerste is evidence-informed werken onderdeel van het Masterplan Basisvaardigheden.
Voor de scholen die subsidie ontvangen is het een voorwaarde dat het activiteitenplan
tot stand komt op basis van een onderzoeksmatige aanpak waarin gebruik wordt gemaakt
van kennis uit wetenschappelijk onderzoek.

Daarnaast zal ik de komende tijd in het kader van het Masterplan langs verschillende
wegen de evidence-informed werkwijze blijven aanjagen onder zowel scholen die hiervoor
subsidie ontvangen als andere scholen, bijvoorbeeld door begeleide leernetwerken op
te zetten. In de Kamerbrief over de voortgang van het Masterplan basisvaardigheden
kom ik hierop terug.

Het andere traject betreft het project Ontwikkelkracht dat begin dit jaar met middelen
uit het Nationaal Groeifonds is gestart. Binnen Ontwikkelkracht werken schoolteams
aan een onderzoeks- en verbetercultuur en er wordt geïnvesteerd in meer toegankelijke
en beschikbare kennis over werkzame aanpakken in het funderend onderwijs. Ook wordt
gewerkt aan een lerende aanpak via expertscholen. Leraren en wetenschappers doen samen
onderzoek naar innovatieve aanpakken voor prangende problemen in praktijk, onderwijskennis.nl
wordt verder doorontwikkeld en er wordt een netwerk opgebouwd waarbinnen scholen van
andere scholen kunnen leren. Bovendien zal samen met de Nederlandse Organisatie voor
Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) en het Nationaal Regieorgaan Onderwijsonderzoek (NRO)
worden verkend hoe een landelijk kenniscentrum voor het onderwijs eruit zou kunnen
zien en wat ervoor nodig is om dit te realiseren. We maken hierbij gebruik van de
inzichten uit een eerdere verkenning.15

Naast de wens om een eis op te nemen rondom evidence-informed werken, kwamen in de
vele gesprekken nog twee mogelijke toevoegingen naar voren die in separate trajecten
worden uitgewerkt. Het gaat om: 1) de borging van de deskundigheid(sbevordering) van
schoolbesturen; en 2) de positie van de schoolleider. Over de eerste wordt uw Kamer
in de brief over de voortgang versterking toezicht geïnformeerd. Over het versterken
van de positie van de schoolleider is uw Kamer in juli jl. geïnformeerd.16

III. Focus in het aantal deugdelijkheidseisen: verminderen overladenheid

Leraren, schoolleiders en schoolbesturen ervaren een grote overladenheid; aan verwachtingen,
eisen en administratieve lasten. Dit leidt hen af van waar de focus zou moeten liggen:
lesgeven aan leerlingen. We moeten daarom ook kijken naar hoe de lasten kunnen worden
verlicht. Hiervoor kijken we ook naar de mogelijkheid om enkele deugdelijkheidseisen
te schrappen. Het vraagt wel enige aandacht. De eisen zijn immers na een weloverwogen
proces met u en de Eerste Kamer in onze wetgeving opgenomen met het doel de onderwijskwaliteit
op enige wijze te bevorderen. Tevens vormen de sectorwetten een zorgvuldig bouwwerk
met grote onderlinge samenhang; zowel samenhang binnen de wet als met andere wetten,
zoals de Wet medezeggenschap op scholen.

Het schrappen van deugdelijkheidseisen moet wel echt zoden aan de dijk zetten in de
vermindering van de druk op leraren. Daarom moet duidelijk zijn welke eisen een té
grote last leggen bij scholen en een té kleine bijdrage leveren aan de onderwijskwaliteit.
Het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar de administratieve lasten onder leraren
in het primair onderwijs geeft hier naar verwachting inzicht in. Om ook een beeld
te krijgen van de situatie in voortgezet en speciaal onderwijs is er vergelijkbaar
onderzoek in die sectoren gepland. Deze rapporten worden in het voorjaar van 2025
verwacht.

De bevindingen het onderzoek «Zicht op sturingsdynamiek»17 onder betrokkenen in het onderwijs, pleiten voor meer focus vanuit de overheid en
politiek. Dit impliceert volgens de onderzoekers terughoudendheid in het aantal speerpunten
in onderwijsbeleid en het gunnen van tijd aan scholen om tot resultaten te komen.
Ik zie deze oproep als een uitnodiging om samen met uw Kamer zorgvuldig af te wegen
welke verwachtingen we van het funderend onderwijs hebben en welke eisen we stellen.
Dat zal van ons discipline vragen om te kijken naar wat bijdraagt aan de focus op
onderwijskwaliteit en wat niet.

Tot slot

Met het verduidelijken van de eisen voor kwaliteitszorg, kwaliteitscultuur en ononderbroken
ontwikkeling maken we onze verwachtingen aan schoolbesturen, schoolleiders en leraren
concreet. Met het toevoegen van de eis voor evidence-informed werken verstevigen we
de focus op onderwijskwaliteit. Door ook scherp te kijken naar welke eisen tot onnodige
last leiden bij scholen kunnen we deze last verlichten, zodat er meer ruimte is voor
dat wat er echt toe doet; het primaire proces.

Het is de verwachting dat het wetsvoorstel met verduidelijkte deugdelijkheidseisen
en de nieuwe eis voor evidence-informed werken in najaar 2024 in internetconsultatie
zal gaan en medio 2025 bij uw Kamer wordt ingediend. De resultaten van de onderzoeken
naar administratieve lasten worden in voorjaar 2025 verwacht. De resultaten van deze
onderzoeken zullen zo goed als mogelijk worden betrokken bij het wetsvoorstel.

De Minister voor Primair en Voortgezet Onderwijs, M.L.J. Paul