Brief regering : Fiche: Herziening benchmarkverordening

Nr. 3838
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 november 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 6 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Richtlijn Hoofdhuisbelasting voor mkb-ondernemingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3837)

Fiche: Herziening benchmarkverordening

Fiche: Verordening voorkoming pelletverlies voor vermindering microplasticvervuiling
(Kamerstuk 22 112, nr. 3839)

Fiche: Herziening verordening opschortingsmechanisme voor visumvrije derde landen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3840)

Fiche: Mededeling Demografie Toolbox (Kamerstuk 22 112, nr. 3841)

Fiche: Mededeling EU-stappenplan ter bestrijding van drugshandel en georganiseerde
criminaliteit (Kamerstuk 22 112, nr. 3842)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Herziening benchmarkverordening

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Regulation
(EU) 2016/1011 as regards the scope of the rules for benchmarks, the use in the Union
of benchmarks provided by an administrator located in a third country, and certain
reporting requirements

b) Datum ontvangst Commissiedocument

oktober 2023

c) Nr. Commissiedocument

COM(2023) 660

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52023PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Economische en Financiële Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Financiën

h) Rechtsbasis

Artikel 114 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Een financiële benchmark is een index die wordt gebruikt als referentie voor het bepalen
van de prijs van een financieel instrument of een financiële overeenkomst. Banken,
beleggingsfondsen en andere benchmarksgebruikers verwijzen voor uiteenlopende doeleinden
naar financiële benchmarks, van het afdekken van risico’s, tot het vaststellen van
een beleggingsportefeuille. De rente van een kredietovereenkomst kan bijvoorbeeld
worden bepaald door een rentevoetbenchmark en de prestatie van een beleggingsporteuille
kan worden afgezet tegen een rendement benchmark.

De benchmarkverordening biedt het regelgevend kader voor de totstandkoming en het
gebruik van financiële benchmarks in de Europese Unie (EU).1 Onder EU-toezicht staande entiteiten mogen alleen benchmarks gebruiken die voldoen
aan de benchmarkverordening.2 Het gebruik van benchmarks die van buiten de EU (derdelanden benchmarks) worden aangeboden
is verboden voor deze entiteiten, tenzij in het betrokken derde land sprake is van
gelijkwaardige regelgeving en gelijkwaardig toezicht, of wanneer de beheerder van
de derdelanden benchmarks vrijwillig voldoet aan de benchmarkverordening en middels
erkenning of bekrachtiging toegang krijgt tot de interne markt.3 Op grond van een overgangsbepaling in de benchmarkverordening kunnen EU-gebruikers
nog tot en met 31 december 2025 gebruik maken van derdelanden benchmarks, ook wanneer
de beheerders daarvan niet voldoen aan bovenstaande eisen.4

Het voorstel betreft enkele gerichte wijzigingen van de benchmarkverordening met het
oog op het verminderen van de regeldruk voor zowel in de EU als in derdelanden gevestigde
beheerders. De wijziging dient twee doeleinden. Allereerst beoogt de Europese Commissie
(Commissie) de lastendruk van EU-beheerders van kleinere benchmarks te verlichten,
hetgeen in lijn is met haar beleid om het concurrentievermogen van de EU op de lange
termijn te verbeteren.5 Daarnaast heeft het voorstel tot doel dat derdelanden benchmarks beschikbaar blijven
voor EU-gebruikers na afloop van de overgangsperiode. De Commissie ziet een risico
dat derdelanden beheerders zonder de voorgestelde wijzigingen vanwege de regeldruk
voortkomend uit de benchmarkverordening niet langer in de EU blijven opereren, terwijl
EU-gebruikers in grote mate gebruik maken van derdelanden benchmarks. Hierdoor kan
het aantal en de variëteit van in de EU beschikbare benchmarks sterk afnemen, waardoor
bijvoorbeeld banken mogelijk financiële risico’s minder goed kunnen afdekken en zij,
net als andere EU-gebruikers en hun klanten te maken krijgen met hogere kosten. Dit
kan nadelige consequenties hebben voor de financiële stabiliteit en het concurrentievermogen
van de EU.

Het voorstel beperkt het toepassingsbereik van de benchmarkverordening. Momenteel
ziet de benchmarkverordening op alle benchmarks ongeacht de economische relevantie
van het gebruik in financiële instrumenten of financiële overeenkomsten. De Commissie
stelt voor om benchmarks met een totale gemiddelde referentiewaarde van minder dan
50 miljard euro binnen de EU in beginsel buiten het toepassingsbereik van de benchmarkverordening
te plaatsen. Deze drempelwaarde wordt al in de huidige benchmarkverordening toegepast
om een onderscheid te maken tussen significante en niet-significante benchmarks. De
Commissie verwacht dat het voorstel het aantal EU-beheerders die onder het toepassingsbereik
van benchmarkverordening vallen, significant zal reduceren.6 Het toepassingsbereik verandert niet voor de twee type duurzaamheidsbenchmarks –
EU-klimaattransitiebenchmark en de op de Overeenkomst van Parijs afgestemde EU-benchmark
– ongeacht hun omvang, om daarmee de integriteit van en het effectief toezicht op
deze benchmarks te borgen.

Het voorstel bevat een optie om benchmarks met een totale gemiddelde referentiewaarde
van minder dan 50 miljard euro die binnen de EU worden aangeboden wel onder het toepassingsbereik
van de benchmarkverordening te brengen. Dit vergt een gemotiveerd aanwijzingsbesluit
van een toezichthouder. Bij de vaststelling hiervan moeten kwalitatieve toetsingscriteria
en procedurele voorschriften in aanmerking worden genomen. Deze toetsingscriteria
hebben onder meer betrekking op de beschikbaarheid van marktalternatieven voor de
betreffende benchmark en de significante negatieve gevolgen voor een EU-lidstaat indien
de benchmark niet meer wordt aangeboden. De aanwijzingsbevoegdheid wordt toegekend
aan de nationale toezichthoudende instantie waar de benchmark wordt gebruikt voor
EU-benchmarks en aan de Europese autoriteit voor effecten en markten (ESMA) voor derdelanden
benchmarks. Aanwijzingsbesluiten worden gepubliceerd en opgenomen in het door ESMA
aangehouden openbaar register. Gebruikers kunnen het register inzien om te verifiëren
of een benchmark in de EU mag worden gebruikt.

Het voorstel bevat ook een bepaling dat de betrokken nationale toezichthoudende instantie
of ESMA een melding maakt via een op haar website te plaatsen openbare mededeling
indien de beheerder niet of niet langer bevoegd is om zijn activiteiten te verrichten.
Gebruikers mogen nadat de openbare mededeling is gedaan de relevante benchmark in
beginsel niet gebruiken bij nieuwe financiële overeenkomsten of nieuwe financiële
instrumenten, eventueel na het verstrijken van een overgangsperiode om excessieve
marktverstoring te voorkomen. Het gebruiksverbod geldt niet wanneer er in de markt
geen alternatief is voor de betreffende benchmark en de gebruiker van die benchmark
zijn cliënten op passende wijze informeert over het gebrek aan een marktalternatief.

b) Impact assessment Commissie

Voorafgaand aan het voorstel is geen impact assessment uitgevoerd. De Commissie licht
toe dat het voorstel beperkt is in omvang doordat enkel het toepassingsbereik van
de benchmarkverordening wordt gewijzigd en de inhoudelijke bepalingen van die verordening
niet worden gewijzigd. Voorts wijst de Commissie erop dat het voorstel mede tot stand
is gekomen op basis van inzichten uit een eerder impact assessment en een recent verslag
over het toepassingsbereik van de benchmark dat mede is gebaseerd op twee publieke
consultaties.7

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet steunt het reguleren van financiële benchmarks om de integriteit, betrouwbaarheid
en geschiktheid van dergelijke benchmarks te borgen.8 Gezien de grote verscheidenheid aan soorten en omvang van financiële benchmarks die
in de interne markt worden gebruikt is het kabinet van oordeel dat die regulering
proportioneel moet zijn. Dit houdt in dat buitensporige lastendruk voor beheerders
moet worden voorkomen, met name als de financiële benchmarks die zij beheren slechts
een beperkte impact hebben op het bredere financiële stelsel en financiële stabiliteit,
en als er adequate borging is van de belangen van consumenten en beleggers. Verder
is het kabinet van mening dat benchmarks in de kern marktgedreven instrumenten zijn.
Wat het kabinet betreft is daarom in beginsel terughoudendheid geboden wat betreft
overheidsinterventies die het gebruik van benchmarks verbieden. Aanzienlijke (potentiële)
risico’s voor de financiële stabiliteit en de bescherming van marktparticipanten kunnen
ingrijpen echter rechtvaardigen.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt het voorstel om de proportionaliteit van de benchmarkverordening
te verbeteren. Daarbij acht het kabinet het belangrijk dat dit voorstel bijdraagt
aan het verminderen van het risico op marktverstoring wanneer de overgangsperiode
voor derdelanden beheerders die in de EU actief zijn eind 2025 afloopt. De benchmarksector
als geheel opereert mondiaal en wordt in belangrijke mate gedreven door derdelanden
beheerders. Daarbij deelt het kabinet de zorg van de Commissie dat het onzeker is
of deze belangrijke groep van beheerders zonder wijziging van de benchmarkverordening
hun benchmarks in de EU blijven aanbieden na het verstrijken van de overgangsperiode.
Dit heeft potentieel grote gevolgen voor EU-gebruikers, doordat zij dan bepaalde beleggings-
en derivatenproducten niet langer in de EU kunnen aanbieden of alleen tegen hogere
kosten, waarmee de concurrentiepositie van EU-gebruikers onder druk komt te staan
evenals de financiële stabiliteit.

Het kabinet kan zich daarom vinden in het voorstel om niet-significante benchmarks
in beginsel buiten het toepassingsbereik van de benchmarkverordening te plaatsen.
Daarmee neemt het hiervoor bedoelde risico op marktverstoring af, terwijl hiermee
een aanzienlijke lastendrukverlaging voor EU-beheerders wordt gerealiseerd waardoor
hun concurrentiepositie op de mondiale markt verbetert. Tegelijkertijd blijven benchmarks
met een significante impact op het bredere financiële stelsel en financiële stabiliteit
– zoals de rentebenchmark Euribor – binnen het toepassingsbereik van de benchmarkverordening
vallen. Het kabinet zal tijdens de onderhandelingen inzetten op behoud van de voorgestelde
wijziging. In verband hiermee vindt het kabinet het eveneens belangrijk dat in het
voorstel waarborgen zijn opgenomen om de integriteit, betrouwbaarheid en geschiktheid
van financiële benchmarks te borgen. Zo kan het kabinet zich vinden in de voorgestelde
mogelijkheid om in bepaalde gevallen een benchmark die niet automatisch als significante
benchmark kwalificeert alsnog als zodanig aan te wijzen. Hiermee laat het voorstel
ruimte voor maatwerkoplossingen in het belang van het financiële stelsel en marktparticipanten.
Verder blijft de marktmanipulatie van benchmarks, dus ook van niet-significante benchmarks,
verboden.9 Het kabinet zal zich inzetten om deze waarborgen te behouden.

Wel zal het kabinet tijdens de onderhandelingen aandacht vragen voor de inrichting
van de bevoegdheid om een financiële benchmark als significant aan te wijzen. Daarbij
overweegt het kabinet dat een aanwijzingsbesluit potentieel gevolgen heeft voor een
of meer EU-lidstaten die weliswaar hun zienswijze kunnen delen tijdens de besluitvormingsprocedure,
maar uiteindelijk zelf niet het besluit nemen. Het kabinet zal er daarom op inzetten
dat de nationale toezichthoudende autoriteiten voldoende mogelijkheden krijgen om
onderling overeenstemming te bereiken en dat de aanwijzingsbevoegdheid op een consistente
manier wordt gebruikt door de nationale toezichthoudende autoriteiten in lijn met
de strekking van de benchmarkverordening. Ook zal het kabinet tijdens de onderhandelingen
de mogelijkheid om de aanwijzingsbevoegdheid breder te beleggen bij ESMA onder de
aandacht brengen voor zover dit bijdraagt aan efficiënt en effectief toezicht.

Verder steunt het kabinet in beginsel het voorstel om ten aanzien van de twee typen
duurzaamheidsbenchmarks het toepassingsbereik van de benchmarkverordening niet te
wijzigen. Het kabinet vraagt zich wel af of deze keuze potentieel negatieve consequenties
heeft voor het aanbod van deze benchmarks ten opzichte van andere duurzaamheidsbenchmarks
voor zover die straks automatisch buiten het toepassingsbereik van de benchmarkverordening
vallen. Het kabinet zal hiervoor aandacht vragen tijdens de onderhandelingen. Tot
slot steunt het kabinet ook het voorstel dat de betrokken nationale toezichthoudende
instantie of ESMA een openbare mededeling kan publiceren indien de beheerder niet
of niet langer bevoegd is om zijn activiteiten te verrichten.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het kabinet verwacht dat veel lidstaten overwegend positief zullen oordelen over de
doelen die de Commissie met het voorstel wil bereiken. Het voorstel is voorafgegaan
aan twee vergaderingen van de Expertgroep van het Europees Comité voor Effecten op
22 juni en 21 september 2023.10 De meeste lidstaten waren het erover eens dat alleen significante benchmarks onder
het toepassingsbereik van de benchmarkverordening zouden moeten vallen op basis van
een gebruiksdrempel van 50 miljard euro. Tegelijkertijd betoogden meerdere lidstaten
dat er behoefte is aan een bevoegdheid om bepaalde benchmarks als significant aan
te wijzen. De meeste lidstaten vonden het daarbij passend om de aanwijzingsdrempel
of -criteria op dezelfde wijze toe te passen op zowel benchmarks beheerd binnen de
EU als beheerd buiten de EU.

Het Europees Parlement heeft zich tot dusverre nog niet uitgesproken over de voorgestelde
wijzigingen, maar steunt de ontwikkeling van de kapitaalmarktunie met onder meer aandacht
voor benchmarks. Het is nog niet bekend wie de rapporteur is noch welk comité van
het Europees Parlement het voorstel behandelt.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid voor het voorstel is positief.
De rechtsbasis voor de benchmarkverordening is artikel 114 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU). Dit artikel maakt maatregelen mogelijk ter
bevordering van de werking van de interne markt en is eveneens de rechtsbasis van
de te wijzigen benchmarkverordening. Deze wijziging ziet – net als de huidige benchmark
verordening – op de versterking van de interne markt. Op het terrein van de interne
markt heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub
a, VWEU).

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit van het voorstel is
positief. Het voorstel heeft tot doel om de lastendruk van EU-beheerders van kleinere
benchmarks te verlichten en ervoor te zorgen dat derdelanden benchmarks beschikbaar
blijven voor EU-gebruikers na afloop van de overgangsperiode. Hoewel bepaalde benchmarks
nationaal zijn, opereert de benchmarksector als geheel mondiaal wat betreft zowel
de totstandkoming als het gebruik van benchmarks. Problemen rond cruciale benchmarks
in de EU, maar ook rond het gebruik in de EU van derdelanden benchmarks, hebben naar
hun aard een Europese dimensie. Optreden enkel op het niveau van de individuele lidstaten
is daarmee ontoereikend om de doelstellingen van het voorstel te verwezenlijken en
zal leiden tot een ongelijk speelveld waarbij de doeltreffendheid van de aanpak van
de problemen ten aanzien van benchmarks wordt ondergraven. Gezien het grensoverschrijdende
karakter is het gepast om regelgeving met betrekking tot de totstandkoming en gebruik
van benchmarks op EU-niveau vast te stellen. Het grensoverschrijdende karakter van
veel benchmarks brengt tevens met zich mee dat wanneer verschillende jurisdicties
het beheer en gebruik van benchmarks op afwijkende manier reguleren dit tot aanzienlijke
belemmeringen voor het grensoverschrijdend aanbieden van benchmarks kan leiden. De
wijziging van de benchmarkverordening is daarnaast enkel mogelijk op EU-niveau. Dit
maakt optreden op Europees niveau noodzakelijk.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
is positief. Het voorstel heeft tot doel om de lastendruk van EU-beheerders van kleinere
benchmarks te verlichten en ervoor te zorgen dat derdelanden benchmarks beschikbaar
blijven voor EU-gebruikers na afloop van de overgangsperiode. De voorgestelde wijziging
om niet-significante benchmarks in beginsel buiten het toepassingsbereik van de verordening
te plaatsen is geschikt om deze doelstelling te bereiken nu dit hoofdzakelijk de lastendruk
vermindert in plaats van verzwaart. Bovendien gaat de voorgestelde wijziging niet
verder dan noodzakelijk om dat doel te bereiken. Daarnaast is een alternatieve, minder
verstrekkende beleidsoptie, waarbij een herijking van het toepassingsgebied alleen
voor derdelanden benchmarks werd voorgesteld, niet haalbaar gebleken. Deze optie werd
verworpen omdat deze het speelveld zou hebben verstoord ten nadele van EU-beheerders.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het voorstel heeft naar verwachting geen financiële consequenties voor de EU-begroting.
Indien het voorstel wel gevolgen zou hebben voor de EU-begroting, is het kabinet van
mening dat de benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van het MFK 2021–2027, en dat deze moeten passen bij
een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel heeft geen financiële gevolgen voor de Rijksbegroting. Mochten er uiteindelijk
toch budgettaire consequenties blijken te zijn, dan worden deze ingepast op de begroting
van het beleidsverantwoordelijke departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

De Commissie verwacht dat het voorstel positieve financiële consequenties heeft voor
het bedrijfsleven, in het bijzonder beheerders en (eind)gebruikers. Beheerders die
alleen niet-significante benchmarks verstrekken zullen besparen op administratieve
lasten, omdat zij in beginsel niet hoeven te voldoen aan de vereisten van de benchmarkverordening.
Bovendien wordt toetreding van nieuwe beheerders hiermee bevorderd wegens lagere initiële
kosten. Gebruikers hoeven mogelijk minder kosten te maken doordat derdelanden benchmarks
ook na afloop van de overgangsperiode beschikbaar blijven. Het voorstel heeft naar
verwachting geen directe financiële en administratieve gevolgen voor de burger.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De Commissie voorziet dat het voorstel positieve gevolgen heeft op het concurrentievermogen
van de EU en de EU-kapitaalmarkten. Door de lastendruk te verlagen voor beheerders
binnen en buiten de EU, verwacht de Commissie dat gebruikers kunnen profiteren van
een groter aanbod aan benchmarks en dat de benchmarksector meer openstaat voor innovatie
en toetreding en groei van nieuwe beheerders. Daarmee draagt het voorstel bij aan
een sterkere concurrentiepositie en autonomie van de EU in de wereld. Het voorstel
kent geopolitieke aspecten gezien de verwachte verlaging van lastendruk van in derdelanden
gevestigde beheerders.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

De verordening is rechtstreeks van toepassing in de lidstaten en hoeft daarom niet
te worden omgezet in nationaal recht. Wel dient aan enkele voorschriften van de verordening
uitvoering te worden gegeven gelet op het toezicht op de naleving van die voorschriften.
In verband daarmee dient het Besluit uitvoering EU-verordening financiële markten
in beperkte mate te worden gewijzigd. Het voorstel heeft geen gevolgen voor de lex
silencio positivo.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Het voorstel bevat geen nieuwe gedelegeerde of uitvoeringshandelingen.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De inwerkingtreding van de verordening wordt voorzien op de twintigste dag na officiële
publicatie. De verordening is vanaf 1 januari 2026 van toepassing in de lidstaten.
Het kabinet oordeelt positief hierover.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat geen evaluatiebepaling. Wel schrijft de Commissie in haar toelichting
dat een evaluatie is voorzien 5 jaar na de implementatie van het voorstel in lijn
met het Commissiebeleid om regelmatig bestaande regelgeving tegen het licht te houden
om waar nodig aanpassingen door te voeren. De evaluatie heeft tot doel om te beoordelen
hoe effectief en efficiënt de verordening is geweest bij het bereiken van de beleidsdoelstellingen
en te beslissen of nieuwe maatregelen of wijzigingen nodig zijn. Het kabinet kan zich
hierin vinden.

e) Constitutionele toets

Niet van toepassing.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Er worden geen problemen met betrekking tot de uitvoerbaarheid en handhaving voorzien.
Het voorstel zal mogelijk een taakverlichting betekenen voor de Autoriteit Financiële
Markten (AFM) door de vermindering in het aantal benchmarks en het aantal benchmarkbeheerders
onder hun toezicht. Wat de precieze financiële en personele gevolgen voor de AFM zullen
zijn hangt af van de definitieve vormgeving van de voorgestelde wijzigingen en is
op dit moment nog niet goed te overzien. Waar deze gevolgen er wel zijn, zullen die
conform de financieringssystematiek van de toezichthouders worden ingepast.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Naar verwachting zijn er geen implicaties voor ontwikkelingslanden, anders dan voor
andere derde landen.