Brief regering : Weerbaarheid verkiezingsproces Tweede Kamerverkiezing 22-11-2023

Nr. 64 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 9 november 2023

Onze democratische rechtsstaat is een kostbaar bezit dat we moeten koesteren en beschermen.
Verkiezingen nemen binnen deze democratische rechtsstaat een bijzondere plek in, omdat
ze burgers in staat stellen op democratische wijze mee te bepalen wie hen vertegenwoordigt.
Gekozen volksvertegenwoordigers verkrijgen zo legitimiteit. Dit betekent ook dat als
verkiezingen openlijk of heimelijk worden beïnvloed of er twijfels ontstaan over de
uitslag, dit de legitimiteit van de volksvertegenwoordiging negatief beïnvloedt. Tot
nu toe is daar geen sprake van geweest in Nederland. De ervaringen in landen om ons
heen leren ons echter dat we waakzaam moeten blijven. Het verkiezingsproces moet,
nu en in de toekomst, ongestoord verlopen, vrij van ongewenste beïnvloeding en inmenging.
Deze brief bevat daarom een overzicht van mogelijke risico’s voor het verkiezingsproces
en de maatregelen die zijn genomen om ons hierop voor te bereiden. Met dit overzicht
wil het kabinet bijdragen aan de weerbaarheid van burgers en de samenleving tegen
deze risico’s, en daarmee aan de weerbaarheid van het verkiezingsproces. Tot slot
noem ik, mede namens de Staatssecretaris van Digitalisering en Koninkrijksrelaties,
een aantal vervolgstappen die komende maanden verder worden onderzocht en waarover
wij uw Kamer nader zullen informeren. Met deze brief komen wij tegemoet aan de toezegging
van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 4 okt. jl.1

Robuustheid van ons verkiezingsproces

Na afloop van de Tweede Kamerverkiezing van 2021 vond 79% van de Nederlandse burgers
dat de verkiezing eerlijk was verlopen. Daarmee behoort Nederland tot de groep Europese
landen waarin het vertrouwen in de verkiezingen het grootst is.2 Een verklaring hiervoor ligt onder meer in ons evenredig kiesstelsel.3 Bij verkiezingen leidt dit tot relatief veel partijen in de Kamer, maar niet tot
een «winner takes all»-situatie. Daarnaast is de kwaliteit van het verkiezingsproces
de basis voor het vertrouwen dat veel Nederlanders hebben in de verkiezingen. Daarom
zetten wij ons consequent in voor de transparantie, controleerbaarheid en weerbaarheid
van het verkiezingsproces. Het verkiezingsproces is voor burgers transparant doordat
het Ministerie van BZK, de Kiesraad en gemeenten in begrijpelijke taal communiceren
over, onder andere, de wijze van stemmen en het vaststellen van de uitslag. Daardoor
begrijpen kiezers hoe het verkiezingsproces werkt. Het proces is controleerbaar omdat
de werkzaamheden van de stembureaus, gemeentelijke stembureaus, hoofdstembureaus en
het centraal stembureau worden vastgelegd in een proces-verbaal. Dat proces-verbaal
en de digitale optelbestanden van de Ondersteunende Software Verkiezingen (OSV2020)
worden online gepubliceerd. Daarnaast is het voor kiezers is toegestaan als waarnemer
aanwezig te zijn in het stemlokaal of de ruimte waar het gemeentelijk stembureau zitting
houdt. Dat kan zowel tijdens de stemming als tijdens het tellen van de stemmen. Tot
slot is het verkiezingsproces weerbaar. Weerbaar tegen ongewenste digitale beïnvloeding
door het handmatig invullen van de stemformulieren. En tegen fysieke beïnvloeding
door de decentrale organisatie van de verkiezingen, met een groot aantal stembureaus
verspreid over het land en een nog groter aantal vrijwilligers die goed getraind het
verkiezingsproces waarborgen.

Ons kiesstelsel en het verkiezingsproces zijn dus robuust. Toch is het belangrijk
oog te houden voor risico’s waarvan het «voorstelbaar» is dat ze de verkiezingen kunnen
beïnvloeden, ook als er geen concrete aanwijzingen zijn dat iets staat te gebeuren.
Als omstandigheden veranderen en er wel concrete dreigingen zijn, moet het kabinet
snel en met de juiste partners maatregelen kunnen treffen. Om de dreiging weg te nemen,
maar ook om mogelijke gevolgen te beperken. Daarom organiseert het Ministerie van
BZK in aanloop naar de verkiezingen verkiezingstafels voor vertegenwoordigers van
de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de Kiesraad en alle veiligheidspartners. Aanwezigen
identificeren en bespreken mogelijke risico's die ondermijnend zijn voor het verkiezingsproces,
zoals maatschappelijke verstoringen rond het stembureau of de verspreiding van desinformatie.
De verkiezingstafel kan ook bijeenkomen bij concrete dreigingen. Ook heeft het ministerie
webinars georganiseerd voor gemeenteambtenaren om hen te informeren over, en voor
te bereiden op, veiligheidsrisico’s rondom de verkiezingen. Naast deze algemene maatregelen
heeft het kabinet verschillende maatregelen genomen om specifieke risico’s voor het
verkiezingsproces te verkleinen. Daarbij signaleert het kabinet drie risicogebieden
rondom de weerbaarheid van het verkiezingsproces.

1) Maatschappelijke verstoringen van het verkiezingsproces;

2) Heimelijke pogingen om uitkomst kiesproces te beïnvloeden;

3) Twijfels over de integriteit van het proces en de verkiezingsuitslag.

Hieronder wordt uitgelegd waar deze risico’s uit bestaan en welke maatregelen zijn
genomen om ons hierop voor te bereiden.

Maatschappelijke verstoring

Het is belangrijk dat iedereen die mag en wil stemmen tijdens de Tweede Kamerverkiezing,
dit kan doen zonder fysiek gehinderd te worden. Het is voorstelbaar dat dit gebeurt.
Dit kan in de eerste plaats door acties of demonstraties in of rondom het stemlokaal,
of door een grootschalige reden voor onrust op of vlak voor de verkiezingsdag. In
de verkiezingstafel en de webinars zijn deze scenario’s en de passende reacties daarop
besproken. Daarbij zijn gemeenten geadviseerd tolerantiegrenzen voor demonstraties
rond het stemgebouw op te stellen in de veiligheidsdriehoek.

Ten tweede is het voorstelbaar dat des- of misinformatie wordt verspreid over, bijvoorbeeld,
geweld of aanslagen rondom stemlokalen. Dit kan mensen afschrikken om naar het stembureau
te gaan. Het kabinet gaat desinformatie rondom het verkiezingsproces allereerst tegen
met de Rijksbrede strategie voor de effectieve aanpak van desinformatie.4 Daarnaast kan het kabinet, indien nodig, desinformatie ook actief weerspreken via
de eigen communicatiekanalen. Tot slot kan het Ministerie van BZK in bijzondere gevallen
haar trusted flagger status inzetten, waardoor meldingen door sociale media platformen
met prioriteit worden behandeld. De sociale mediabedrijven maken hierbij altijd hun
eigen onafhankelijke afweging of er sprake is van een overtreding van de gebruikersvoorwaarden
en dus of actie gerechtvaardigd is. Het ministerie heeft geen bevoegdheid bepaalde
content te laten verwijderen. Het ministerie zet deze status zeer terughoudend in
op basis van een standaard werkinstructie. Meldingen worden achteraf openbaar gemaakt.5 X heeft het Ministerie van BZK recentelijk geïnformeerd dat hun Partner Support Portal is opgeheven, dus het Ministerie van BZK heeft geen trusted flagger status meer bij
X. De Staatssecretaris van BZK wil X voor de verkiezingen bevragen op de consequenties
hiervan en zal het platform wijzen op de verplichtingen binnen de Digital Services
Act (DSA).

Om te kunnen reageren op des- of misinformatie over het verkiezingsproces moet het
in beeld gebracht worden. Het Ministerie van BZK analyseert vroegtijdig berichtgeving
van media of factcheckers over mogelijke des- of misinformatie over het verkiezingsproces.
Daarnaast doen de AIVD en MIVD onderzoek naar statelijke actoren en in welke mate
zij een dreiging vormen voor de nationale veiligheid. In dat onderzoek kan ook worden
gestuit op pogingen tot beïnvloeding, manipulatie of verstoring van de verkiezingen,
of het gebruik van desinformatie als tactiek of middel. Als dit het geval is kunnen
de AIVD en MIVD partners voor wie dit relevant is informeren, zodat deze hiernaar
kunnen handelen. Tot slot neemt de Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) de
Nederlandse verkiezing van 22 november mee in hun onderzoek naar Foreign Information Manipulation and Interference (FIMI),6 waarbij EDEO kijkt naar actoren van derde landen en daaraan gelinkte bronnen. EDEO
heeft de opdracht voor het analyseren van FIMI verkregen in verschillende beleidsdocumenten
en Raadsconclusies.7 EDEO onderzoekt al accounts die door hen zijn aangemerkt als verspreiders van FIMI,
zoals officiële sociale media accounts van de Russische overheid, Russische staatsmedia
en outlets gelieerd aan de Russische inlichtingen-en veiligheidsdiensten.8 Hierbij heeft EDEO komende tijd specifiek aandacht voor manipulatief gedrag en narratieven
over de Nederlandse verkiezing verspreid door deze accounts. De resultaten van deze
analyse worden besproken in de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing.

Ongewenste inmenging en beïnvloeding

Om ervoor te zorgen dat iedere stem daadwerkelijk evenveel telt, is het belangrijk
dat niemand de uitkomst van het kiesproces openlijk of heimelijk kan beïnvloeden.
Ik signaleer verschillende risico’s waarop dit zou kunnen gebeuren en heb hier maatregelen
tegen getroffen. Ten eerste kan het kiesproces worden beïnvloed door heimelijk geld
te schenken aan een kandidaat of een politieke partij. Dit risico is verkleind doordat
de Wet financiering politieke partijen is aangescherpt. Zo zijn per 1 januari 2023
giften van niet-Nederlanders niet meer toegestaan, is er een maximumdonatie van € 100.000
en dienen giften boven de € 10.000 binnen drie werkdagen gemeld te worden bij het
Ministerie van BZK.

Ten tweede zou het kiesproces beïnvloed kunnen worden als kwetsbare (diaspora-)gemeenschappen
door statelijke actoren onder druk gezet worden om op een bepaalde kandidaat of partij
te stemmen. Dit is volstrekt onwenselijk. Burgers in Nederland moeten in vrijheid
hun eigen keuzes kunnen maken zonder door autoriteiten van andere landen in die keuzes
te worden beperkt. Het kabinet wil daarom een zo laag mogelijke drempel voor burgers
om een melding te doen over van ongewenste buitenlandse inmenging. Dit doen we door
verschillende ingangen aan te blijven bieden voor het doen van een dergelijke melding.
Zie de geïntensiveerde aanpak OBI voor meer informatie over deze en andere maatregelen
om ongewenste buitenlandse inmenging tegen te gaan.9

Ten derde zouden mensen het kiesproces kunnen beïnvloeden door politieke tegenstanders
publiekelijk te beschadigen met desinformatie of doxing. Maatregelen voor de aanpak
van desinformatie zijn besproken onder «maatschappelijke verstoring». Slachtoffers
van doxing kunnen dit al melden bij sociale media platformen. Het wetsvoorstel doxing
dat dit jaar is aangenomen gaat ook helpen door het gebruik van persoonsgegevens voor
intimiderende doeleinde vanaf 1 januari 2024 strafbaar te stellen. Huidige en nieuwe
Kamerleden kunnen op de website van Netwerk Weerbaar Bestuur praktische tips vinden over digitale weerbaarheid.10 Denk aan het maken van screenshots, het doen van aangifte en het rapporteren van
berichten bij sociale media platformen.

Tot slot signaleer ik een mogelijk risico rondom het ronselen van stemmen of volmachten.
Daarom is het strafbaar om een kiezer om te kopen via een gift of een belofte. Ook
waar het gaat om volmachten is het strafbaar om kiezers te vragen of dwingen een volmacht
af te geven. Bij vermoedens van ronselen kan aangifte worden gedaan. Het is dan aan
het Openbaar Ministerie om te oordelen of er sprake is van een strafbaar feit. Ik
heb een wetsvoorstel voor de aanscherping van de strafbaarstelling van het ronselen
van volmachten in voorbereiding om de formulering uit de Kieswet bij de tijd te brengen.

Integriteit verkiezingsproces en de uitslag

Voor de legitimiteit van de gekozen volksvertegenwoordiging en de regering is het
cruciaal dat er na de verkiezingen geen twijfels kunnen ontstaan over de uitslag.
Dit zou op de eerste plaats mis kunnen gaan wanneer er daadwerkelijk ongeregeldheden
plaatsvinden bij het tellen van de stemmen. Dit risico wordt verkleind doordat het
Ministerie van BZK voor de verkiezingen proactief communiceert over het proces van
stemmen tellen, de uitslagvaststelling, en de mogelijkheden voor burgers om het telproces
bij te wonen en te controleren.

Over de afgelopen provinciale staten en Waterschapsverkiezing van maart 2023 is uw
Kamer recentelijk geïnformeerd dat er geen aanwijzingen waren voor grootschalige desinformatie
campagnes. Uit onderzoek blijkt wel dat in verschillende landen des- of misinformatie
wordt verspreid rondom de verkiezingen. Een veel verspreid narratief gaat over de
eerlijkheid van het verkiezingsproces, waardoor burgers kunnen gaan twijfelen aan
de geldigheid van de uitslag.11 Het is daarom voorstelbaar dat dergelijke narratieven ook rondom verkiezingen in
Nederland kunnen worden verspreid. Maatregelen voor de aanpak van desinformatie zijn
besproken onder «maatschappelijke verstoring».

Vervolgstappen

Ontwikkelingen in de samenleving kunnen leiden tot nieuwe risico’s. Dit vraagt om
een constante afweging of nieuwe beleid nodig is om verkiezingen en de democratie
te beschermen en weerbaar te houden. Daarom zetten wij nu een aantal stappen, op basis
waarvan het kabinet deze afweging kan maken.

Versterken signalering desinformatie gericht op het ondermijnen van de democratische
rechtsstaat

Nieuwe technologieën, zoals generatieve AI, kunnen veel voorspoed brengen maar bij
verkeerd gebruik ook op grote schaal desinformatie produceren en onze democratische
rechtsstaat ondermijnen. Deze zorgen leven niet alleen bij

het kabinet, maar ook breed binnen de EU en in VS.12 Daarnaast waarschuwt de AIVD voor (online) narratieven die het vertrouwen in de democratie
kunnen ondermijnen.13 Gezien deze ontwikkelingen en de snelheid waarmee zij elkaar opvolgen, is het de
vraag of de Rijksoverheid op deze manier desinformatie over de kernprocessen van de
democratie ook in de toekomst voldoende in beeld kan brengen om effectief te blijven
handelen. Voor het kabinet is dat bijvoorbeeld van belang rondom het verkiezingsproces.
Daarom gaan we onderzoeken of onze beleidsinzet op desinformatie met oog op de nieuwe
technologieën moet worden aangepast. Daarbij hebben we aandacht voor de werkwijzen
van andere EU-lidstaten.

Moderatie door sociale media platformen

Vanaf 25 augustus 2023 is de Digital Services Act van toepassing op zeer grote online
platformen (very large online platforms, VLOPs).14 In de DSA is vastgelegd dat VLOPs mitigerende maatregelen moeten nemen tegen systeemrisico’s,
waaronder dreigingen voor het verkiezingsproces, en illegale inhoud moeten verwijderen
wanneer daar melding van wordt gedaan. De VLOPs staan primair onder toezicht van de
Europese Commissie. De Commissie neemt die taak serieus en is voornemens de DSA ten
volle te handhaven.15 Mede naar aanleiding van recente ontwikkelingen in Israël heeft de Commissie in het
toezicht om ondersteuning gevraagd van (beoogd) toezichthouders in lidstaten. In Nederland
is zij daarover in gesprek met de ACM. Ook spreekt de Commissie in Den Haag met Google,
Meta, TikTok en X. Het Ministerie van BZK is hierbij aanwezig en zal hierover rapporteren
in de evaluatie van de verkiezing. Het kabinet wijst daarnaast grote én kleine platformen
op hun verantwoordelijkheden.16 Het is de ambitie om een structurele dialoog te beleggen met de internetsector om
deze problematiek – en oplossingen hiervoor – te bespreken, naast de al bestaande
inspanningen in de publiek-private samenwerking «online content moderatie». Verdergaande
maatregelen jegens partijen die zich blijven onttrekken aan deelname aan (inter)nationale
samenwerking worden daarbij niet uitgesloten.

Versterken multi-stakeholder aanpak

Bij de aanpak van desinformatie steunen we op een multi-stakeholder aanpak. Rondom
verkiezingen zien we dat veel partners ook hun verantwoordelijkheid pakken. Zo besteedt
isdatechtzo.nl aandacht aan de verkiezingen in speciale artikelen17, en zijn er verschillende factcheck-initiatieven. Ook het Ministerie van BZK communiceert
proactief over het verkiezingsproces. De vraag is of dit voldoende om alle burgers
in staat te stellen zichzelf weerbaar te maken tegen desinformatie over dit proces.
Ik laat onderzoeken of alle betrokken partners nog voldoende zijn toegerust om de
samenleving te bereiken.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.M. de Jonge