Brief regering : Reactie op het rapport 'Herziening EU Slotverordening' (Kamerstuk 31936-1089)

Nr. 1130
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 7 november 2023

Op 14 juli 2023 heeft de vaste commissie voor Infrastructuur en Waterstaat het eindrapport
van de EU-rapporteur over de herziening van de EU Slotverordening 95/93 (verder: slotverordening)
gestuurd met daarbij het verzoek om een schriftelijke reactie op de aanvullende vragen
in het eindrapport. In de brief is aangegeven dat de antwoorden betrokken zullen worden
bij het commissiedebat Transportraad van 22 november 20231. Met deze Kamerbrief wordt invulling gegeven aan dat verzoek.

Allereerst dank aan de EU-rapporteur (verder: rapporteur), het lid Koerhuis (VVD),
voor het opstellen van het eindrapport en het stellen van de aanvullende vragen. Alvorens
in te gaan op de beantwoording van de vragen worden hieronder enkele algemene observaties
ten aanzien van de slotverordening gedeeld. Het eindrapport bevat verder waardevolle
informatie en de uitkomsten zijn nuttig en bruikbaar bij de lopende trajecten die
in het rapport behandeld worden.

Enkele observaties met betrekking tot de slotverordening

De bevindingen in het eindrapport en de aanvullende vragen hebben niet alleen betrekking
op de geplande herziening van de slotverordening, maar (vooral) ook op andere onderwerpen
en regelgeving zoals de richtlijn luchthavengelden 2009/12, verordening 1008/2008
inzake de exploitatie van luchtdiensten in de EU, brandstoffen, elektrisch taxiën
en (betere) samenwerking tussen de luchtvaart-en spoorwegsector.

In het eindrapport wordt het belang benadrukt van sturing op netwerkkwaliteit, duurzaamheid
en behoud van de vrachtoperaties bij het proces van slotallocatie. Dat is in lijn
met de inzet van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat bij de geplande herziening
van de slotverordening, omdat sturing op deze onderdelen op dit moment niet of nauwelijks
mogelijk is op grond van de huidige slotverordening.

De slotverordening wordt in het eindrapport gepresenteerd als onderdeel van een breder
pakket aan EU-regels – samen met Verordening 1008/20082 en de richtlijn luchthavengelden – die al enige tijd om uiteenlopende redenen op
herziening wachten. Op dit moment is nog niet bekend of deze EU-regelgeving op het
gebied van luchtvaart als pakket behandeld wordt door de Europese Commissie. De Europese
Commissie heeft hier nog geen formeel besluit over genomen. Zodra daar meer over bekend
is wordt de Kamer daarover geïnformeerd.

Verder is elk onderdeel van deze regelgeving – ongeacht of het wel of geen onderdeel
uitmaakt van een pakket – met een eigen doel gemaakt. Daarom is het in aparte regelgeving
vastgelegd. Zo bevat EU Verordening 1008/2008 de regels voor onder meer de exploitatievergunningen
van, en markttoegang voor, EU-luchtvaartmaatschappijen tot de interne markt en bevat
de slotverordening de regels voor het verdelen van slots ten behoeve van gebruik van
schaarse luchthaveninfrastructuur door een onafhankelijke coördinator. Daarbij dient
in algemene zin te worden opgemerkt dat luchtvaartmaatschappijen over landingsrechten
dienen te beschikken voor markttoegang tot Nederland alsmede over slots voor toegang
tot gecoördineerde luchthavens binnen Nederland. Het is belangrijk te realiseren dat
landingsrechten en slots niet hetzelfde zijn, in het eindrapport worden deze termen
soms door elkaar gebruikt.

Door middel van landingsrechten verlenen Staten in het algemeen op basis van bilaterale
of in een aantal gevallen bredere EU-luchtvaartverdragen met derde landen, toestemming aan luchtvaartmaatschappijen om passagiers,
vracht en post op te nemen of af te zetten op hun grondgebied. Daarnaast hebben luchtvaartmaatschappijen
die van, naar of via de EU opereren ook slots nodig om te kunnen opereren op gecoördineerde
luchthavens binnen de EU. Een slot kan op grond van de slotverordening gedefinieerd
worden als toestemming van een onafhankelijke coördinator om op een bepaalde datum
en tijd de (gehele voor de uitvoering van een luchtdienst) noodzakelijke infrastructuur
op een gecoördineerde EU-luchthaven te gebruiken om te landen of te stijgen. Slots
worden per gecoördineerde luchthaven gealloceerd en zijn daarmee luchthaven-gebonden.

In dat kader is het ook nuttig om in te gaan op de observatie in het eindrapport dat
«slots inmiddels beschouwd worden als eigendom». Volgens de Europese Commissie geven
slots luchtvaartmaatschappijen enkel het recht om op bepaalde data en tijdstippen
een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen en op te stijgen3. Daaruit valt af te leiden dat slots te kwalificeren zijn als gebruiksrechten in
plaats van eigendomsrechten. Wanneer een luchtvaartmaatschappij kan aantonen dat zij
haar slotreeksen naar behoren heeft gebruikt, kan zij opnieuw aanspraak maken op dezelfde
slotreeksen in het eerstvolgende vergelijkbare seizoen. De beschikbare capaciteit
op de desbetreffende gecoördineerde luchthaven is daarbij leidend. Het feit dat een
luchtvaartmaatschappij volgens deze regels een historische aanspraak kan maken op
een slotreeks betekent dus niet dat een luchtvaartmaatschappij het recht heeft op
het verkrijgen van deze slots. Immers, hiervoor is wel vereist dat de capaciteit hiervoor
beschikbaar is.

Op basis van zijn interviews concludeert de rapporteur onder meer dat er geen urgentie
wordt gevoeld om de slotverordening te herzien, met uitzondering van de branchevereniging
voor de luchthavens (ACI). Ook wordt gemeld dat de Europese Commissie besloten heeft
het wijzigingsvoorstel over het mandaat van de huidige Commissie heen te tillen. De
beslissing van de Europese Commissie om meer tijd te nemen om met een wijzigingsvoorstel
te komen is niet formeel gecommuniceerd, maar deze informatie sluit wel aan bij de
signalen die het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat vanuit Brussel ontvangt.
Verder dient opgemerkt te worden dat de zogenaamde Covid-19 bepalingen met ingang
van 29 oktober 2023 (start van het winterseizoen 2023–2024) komen te vervallen4. Die bepalingen waren bedoeld om de slotsystematiek gaande te houden bij ernstige
epidemiologische situaties, natuurrampen, politieke onrust en oorlog. De noodzaak
om die bepalingen, of vergelijkbare bepalingen, weer in de slotverordening te krijgen
zijn in ieders belang en het Ministerie van Infratructuur en Waterstaat zal daar ook
aandacht voor blijven vragen, naast de voor Nederland belangrijke punten5.

Beantwoording vragen

De vragen zijn ingedeeld in de drie aspecten die het rapport centraal stelt: netwerkkwaliteit,
duurzaamheid en behoud van vrachtoperaties. De vragen worden per thema beantwoord.

1. Netwerkkwaliteit/connectiviteit

Vraag: Wat zijn de mogelijkheden voor Nederland voor het verplaatsen van vliegverkeer
(tussen Schiphol en regionale luchthavens) naar analogie van Milaan (met een VVR)?
Onder welke voorwaarden zou het kunnen?

Antwoord:

Overheidsingrijpen in de geliberaliseerde luchtvaartmarkt is erg ingewikkeld omdat
het niet strookt met de principes van een open markt en vrije concurrentie waarop
de EU-regelgeving gebaseerd is. In uitzonderlijke gevallen kan er worden gestuurd
op de verdeling van verkeer door middel van een verkeersverdelingsregel (verder: VVR)
op grond van Verordening 1008/2008. Dat is een tijdrovend proces en een VVR moet worden
goedgekeurd door de Europese Commissie. Daarbij kan een VVR alleen opgesteld worden
voor luchthavens die dezelfde agglomeratie bedienen. Nederland beschikt over een VVR
tussen Schiphol en Lelystad. De inwerkingtreding daarvan hangt samen met de integrale
besluitvorming rondom Lelystad Airport. Naast Lelystad zou, vanwege de eis dat luchthavens
dezelfde agglomeratie moeten bedienen, alleen Rotterdam The Hague Airport in aanmerking
kunnen komen voor een VVR met Schiphol. Op deze luchthaven is echter geen capaciteit
meer beschikbaar voor extra vliegverkeer.

In het eindrapport wordt voor het sturen op netwerkkwaliteit aangegeven dat de Europese
Commissie geen bezwaar heeft tegen secundaire slothandel. Omdat secundaire slothandel
kan bijdragen aan het toegankelijk houden van de Nederlandse markt in situaties van
extreme schaarste – zoals nu het geval is met het kabinetsbesluit – is het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat recent gestart met een actualisatie van het onderzoek
naar secundaire slothandel dat op 15 juni 2018 met de Kamer is gedeeld6. De Kamer wordt naar verwachting in het tweede kwartaal van 2024 over de uitkomsten
van deze actualisatie geïnformeerd.

2. Duurzaamheid

De rapporteur stelt enkele vragen over oplossingsrichtingen om meer te sturen op duurzaamheid
of om schoner en/of zuiniger te kunnen vliegen. In het rapport worden de volgende
oplossingsrichtingen genoemd: bonus/malus regeling in luchthaventarieven, dieselaggregaat
aan boord van vliegtuig (deels) vervangen met PCA (pre-compressed air), (meer) elektrisch
taxiën, inzet duurzame brandstoffen o.a. waterstof en investeren in deals tussen luchtvaart
en spoorwegmaatschappijen. De vragen worden hieronder per type voorgestelde oplossingsrichting
beantwoord.

Bonus/malus regeling in luchthaventarieven

Vraag: Is het mogelijk om met behulp van bonus/malus regeling verder te differentiëren
ten behoeve van duurzaamheid? Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht?

Antwoord:

De verantwoordelijkheid voor het vaststellen van de luchthaventarieven ligt bij Schiphol.
Daarbij is het Schiphol toegestaan de luchthaventarieven te differentiëren vanwege
milieudoeleinden. Deze differentiatie dient plaats te vinden binnen de kaders van
redelijkheid, non-discriminatie en kostenoriëntatie. Schiphol differentieert al in
de luchthaventarieven voor opstijgen en landen op basis van geluidscategorieën. Stillere
en schonere vliegtuigen betalen lagere luchthaventarieven dan lawaaiige en vervuilende
vliegtuigen. Ook een heffing voor stikstofuitstoot is onderdeel van de tariefdifferentiatie7. Schiphol heeft de ambitie om het gebruik van stillere en schonere vliegtuigen verder
te stimuleren. In welke mate een verdere differentiatie van de luchthaventarieven
hieraan kan bijdragen wordt door Schiphol in aanloop naar de start van de nieuwe meerjarige
tariefperiode 2025–2027 verkend. Een kanttekening hierbij is dat het effect van een
verdere differentiatie niet moet worden overschat, omdat de luchthaventarieven maar
een beperkt aandeel van de totale kosten vormen die luchtvaartmaatschappijen maken.

Auxiliary power units (APU’s)/diesel-aggregaat aan boord van vliegtuig (deels) vervangen
met PCA

Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht? En wordt hierin al
geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?

Antwoord:

In lijn met het Akkoord Duurzame luchtvaart heeft Schiphol tot doel gesteld om in
2030 het gebruik van Auxiliary Power Units (verder: APU) door vliegtuigen te minimaliseren.
In het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol (verder: LVB) staan al regels voor het gebruik
van de APU. De APU mag niet gebruikt worden voor de stroomvoorziening en airconditioning
indien walstroom en preconditioned air (verder: PCA) beschikbaar is. Wettelijk moeten
op 61 vliegtuigopstelplaatsen voorzieningen aanwezig zijn ter vervanging van de APU.
Daarnaast heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (concept)eisen opgelegd aan Schiphol
in verband met blootstelling van het platformpersoneel aan gevaarlijke stoffen. Het
terugdringen van het APU-gebruik is daarvoor een essentiële vereiste. Daarvoor wordt
door Schiphol geïnvesteerd in alternatieven voor het gebruik van de APU door vliegtuigen:
walstroom, e-PCA’s en e-GPU’s. De Inspectie Leefomgeving en Transport (verder: ILT)
ziet erop toe dat Schiphol de opstelplaatsen voorziet van vervangende voorzieningen.
Naast de verplichting voor Schiphol vanuit het LVB houdt de ILT ook toezicht op het
gebruik van vervangende voorzieningen door luchtvaartmaatschappijen en grondafhandelaren.
De ILT heeft inmiddels een aantal waarschuwingsbrieven gestuurd aan verschillende
luchtvaartmaatschappijen. Bij nieuwe overtredingen volgt een last onder dwangsom (LOD).

Elektrisch taxiën

Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht? En wordt hierin al
geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?

Antwoord:

Schiphol heeft de ambitie om het gebruik van TaxiBots of vergelijkbare sleepvoertuigen
in 2030 zoveel mogelijk tot de standaardprocedure in te zetten. Verplicht gebruik
van de taxibots hangt mede af van beschikbaarheid van het materiaal. De Kamer is op
11 oktober 2023 over de laatste stand van zaken geïnformeerd8.

Inzet duurzame brandstoffen

Vraag: Kan Nederland (bijvoorbeeld samen met Denemarken) het voortouw nemen en «Parfinic
hydrogen» uitproberen?

Antwoord:

De verwijzingen bij de vraag over «Parfinic Hydrogen» naar lage kosten en een minimumpercentage
van 8 procent geven de indruk dat gedoeld wordt op fossiele kerosine met minder aromaten,
zoals vorig jaar onderzocht is in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat 9. Het is mogelijk om in Nederland en/of Denemarken dergelijke schonere brandstoffen
te produceren en aan te voeren.

In de beleidsaanpak voor de niet-CO2-klimaateffecten van luchtvaart10 is de nationale, Europese en mondiale inzet van het kabinet op dit terrein toegelicht.
Hier wordt ook ingegaan op deze brandstoffen: het kabinet ziet een kans om ze in Nederland
uit te rollen, maar het lijkt niet mogelijk om de kwaliteitseisen nationaal verplicht
te stellen. Vanwege de hogere kosten zijn private partijen nog niet bereid gevonden
om vrijwillig stappen te zetten. De gesprekken hierover met sectorpartijen zullen
worden voortgezet.

Vraag: Bent u bereid om in 2027 bij herziening ReFuel EU Aviation de mogelijkheden
van nieuwe brandstoffen in te brengen?

Antwoord:

Nederland heeft al veel gedaan om schonere fossiele kerosine een plek te geven in
de ReFuelEU-verordening. Naar aanleiding van deze inzet zijn monitoring van de brandstofsamenstelling
en een verplicht rapport hierover van de Europese Commissie gekomen. Deze brandstoffen
leiden door hun veranderde samenstelling tot minder emissies, maar ze zijn niet duurzaam.
Het ligt dus niet voor de hand om ze op te nemen in de verplichting onder ReFuelEU. Zoals aangegeven in de beleidsaanpak zal Nederland inzetten op een eigen Europese
standaard voor kerosinekwaliteit met strengere eisen dan die nu mondiaal gelden.

Vraag: Is of komt er een begrotingsartikel voor meer investeringen in waterstof ten
behoeve van vliegverkeer?

Antwoord:

Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat investeert in de ontwikkeling van
waterstoftechnologie via het programma Luchtvaart in Transitie. Het nationaal groeifonds
heeft aan dit programma in totaal 264 miljoen euro onvoorwaardelijk en 119 miljoen
euro voorwaardelijk toegekend. Daarnaast is er intensief contact tussen Airbus en
de Nederlandse maakindustrie en kennisinstellingen om te bezien hoe Nederlandse partijen
bij kunnen dragen aan de ontwikkeling van een nieuwe generatie duurzame vliegtuigen.
De samenwerking tussen het Nederlandse luchtvaartecosysteem en Airbus wordt in de
komende periode nader geconcretiseerd. Het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
laat op dit moment een onderzoek uitvoeren naar specifiek de infrastructurele ontwikkelingen
(vervoer, tank, opslag) richting 2050 voor de luchtvaartsector. Uiterlijk begin volgend
jaar wordt de Kamer hierover geïnformeerd.

Investeren in deals tussen luchtvaart en spoorwegmaatschappijen

Vraag: Hoe gebruikt Schiphol dit al? Kan het worden verplicht? En wordt hierin al
geïnvesteerd en zo niet, waarom niet?

Antwoord:

In het kader van de Actieagenda Trein en Luchtvaart van 2020 heeft Schiphol zich gecommitteerd
aan het bevorderen van de trein als alternatief op het vliegtuig op zes prioritaire
bestemmingen. Het AirRail product van KLM en Thalys op de verbinding Schiphol-Brussel
is hier een concreet voorbeeld van. Schiphol is actief betrokken bij deze pilot. Conform
de Actieagenda Trein en Luchtvaart heeft Schiphol, in samenwerking met KLM, onderzocht
of het wenselijk en mogelijk is om een automatisch bagagesysteem in te passen op treinstation
Schiphol. De conclusie van dit onderzoek is dat een dergelijke oplossing op korte
termijn niet haalbaar en realistisch is. Een geautomatiseerd bagagesysteem vergt namelijk
een gesynchroniseerde aanpak tussen Schiphol, ProRail en treinvervoerders. Daarnaast
dienen buitenlandse treinstations mee te werken. Tenslotte neemt de implementatie
van een geautomatiseerde oplossing minimaal 5 à 10 jaar in beslag.

Dit neemt niet weg dat de partijen binnen de actieagenda, waaronder Schiphol, zich
blijven inzetten voor het verbeteren van het bestaand product tussen Schiphol en Brussel
en het ontwikkelen van overige AirRail producten. Zo wordt een AirRail logo opgenomen
op de boardingpassen van het product, heeft Schiphol per zomer 2023 op de digitale
transferborden de trein van en naar Brussel als vluchtnummer opgenomen en wordt er
in samenwerking met KLM een instructievideo gemaakt waarin toekomstige passagiers
wordt uitgelegd hoe de reis zal lopen. Tenslotte heeft Schiphol op haar internetpagina
ook de transfers per trein opgenomen.

3. Luchtvracht

Vraag: Kunnen vrachtvliegtuigen naar analogie van privéjets of militaire vluchten
in een pool van vrije vluchtbewegingen komen? Hoe staat de Minister hier tegenover?

Antwoord:

Er is één slotpool per gecoördineerde luchthaven waar al het vliegverkeer dat slotplichtig
is aanspraak op kan maken. Er bestaat geen pool van vrije vluchtbewegingen. Militaire
vluchten zijn niet slotplichtig. Vrachtoperaties en vluchten met privéjets zijn wel
slotplichtig. De hoeveelheid beschikbare slots wordt begrensd door coördinatieparameters
in een zogenaamde capaciteitsdeclaratie. In de capaciteitsdeclaratie staat hoeveel
slots er in een seizoen verdeeld kunnen worden op de betreffende luchthaven. Het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat onderschrijft de conclusie zoals opgenomen in het
eindrapport van de rapporteur dat twee aparte slotpools (één voor passagiers- en één
voor vrachtvluchten) juridisch niet mogelijk is.

In december 2022 heeft de Kamer een motie11 aangenomen om in gesprek te gaan met de luchtvrachtsector en te onderzoeken hoe een
vrachtpool kan worden opgezet voor Schiphol. Het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat heeft hierover contact met de vrachtsector en Schiphol en wacht op een
concreet voorstel. Zodra daar meer over bekend is dan wordt de Kamer geïnformeerd.
In de tussentijd blijft het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat zich voor
het behoud van de vrachtsector inzetten bij de geplande herziening van de slotverordening.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers