Brief regering : Rapport over aanvullende kaders voor open toegang op het spoor

Nr. 1172
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 november 2023

Uw Kamer heeft met de motie van het lid Minhas1 gevraagd om werk te maken van het creëren van kaders om aanvragen voor opentoegangvervoer
te accommoderen. Recent is ook de motie van het lid De Hoop2 aangenomen die de regering vraagt via algemene regels meer te sturen op opentoegangtreinen.
Over de (Europeesrechtelijke) procedures die een spoorvervoerder moet volgen als hij
een treindienst in open toegang wil aanbieden, heb ik uw Kamer op 29 september jl.
op verzoek van de heer Minhas geïnformeerd.3 Om inzichtelijk te maken wat mogelijke aanvullende sturings- en reguleringsinstrumenten
voor opentoegangvervoer zijn, heb ik onderzoeksbureau Berenschot gevraagd om onderzoek
te doen naar de verschillen in regulering tussen opentoegang- en concessievervoer
en welke aanvullende sturingsmogelijkheden eventueel wenselijk zijn. Het onderzoeksbureau
heeft daarbij ook gekeken naar voorbeelden hoe opentoegangvervoer in het buitenland
is gereguleerd. De bevindingen van het onderzoeksbureau zijn te vinden in de bijgevoegde
rapporten. Bij de uitwerking van de onderzoeksvragen heeft het onderzoeksbureau de
spoorvervoerders, ProRail, de consumentenorganisaties en de medeoverheden uitvoerig
betrokken.

Bevindingen onderzoek «Sturen bij open toegang»

Uit een inventarisatie in antwoord op de vraag wat de verschillen zijn in wet- en
regelgeving tussen opentoegangvervoer en concessievervoer blijkt dat de Europese en
nationale wet- en regelgeving al een sterke basis biedt waaraan zowel concessievervoer
als opentoegangvervoer moeten voldoen. Er is bijvoorbeeld uitgebreide regelgeving
voor de toegankelijkheid van treinen voor mensen met een beperking. Daarnaast zijn
er regels voor het leveren van reisinformatie en ten aanzien van het klachtrecht.
Ook worden spoorveiligheid, interoperabiliteit en het beperken van hinder voor de
omgeving gereguleerd door Europese en nationale wet- en regelgeving.

Het onderzoeksbureau heeft vier prioritaire thema’s geïdentificeerd waar sturing voornamelijk
via concessies plaatsvindt en de vraag zich aandient of bepaalde eisen die in concessies
worden gesteld ook verplicht zouden moeten worden voor opentoegangvervoer. In het
rapport worden per thema de belangrijkste bevindingen beschreven.

Ticketing en tarieven

Open toegang kan leiden tot meer variatie in betaalmiddelen die opentoegangvervoerders
gebruiken. Zij hebben immers niet de verplichting als concessiehouders om gebruik
te maken van de OV-chipkaart en de opvolger daarvan, OVpay. Zo hanteert Arriva voor
de nachttreinen Maastricht/Groningen – Schiphol die in open toegang rijden haar eigen
app Glimble. Tegelijkertijd hebben reizigers baat bij een zo overzichtelijk mogelijke
situatie als het gaat om betaalmiddelen voor het openbaar vervoer. Het onderzoeksbureau
geeft aan dat sturing erop gericht kan zijn het aantal verschillende betaalmiddelen
te beperken met het oog op het belang van de reiziger.

De huidige stelselinrichting rondom het betaalmiddel OV-chipkaart kan een belemmering
vormen voor nieuwe opentoegangtoetreders tot de markt. Op dit moment staat lidmaatschap
van de Coöperatie Openbaar Vervoerbedrijven (COV) alleen open voor vervoerders met
een concessie. Zij zijn eigenaar van Translink. Translink voert de organisatie van
het betaalverkeer uit en is bepalend in de (door)ontwikkeling van het systeem. Dit
betekent dat opentoegangvervoerders de OV-chipkaart weliswaar kunnen gebruiken als
betaalmiddel, maar geen zeggenschap hebben in de coöperatie die het betaalsysteem
bestuurt. Daarom wordt het gesprek gevoerd met de sector over de vraag hoe georganiseerd
kan worden dat zij zonder beletsel gebruik kunnen maken van het OV chipkaartsysteem
en/of kunnen toetreden tot de COV. Daarbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheden
van wetgeving.

De hoogte van de meeste tarieven wordt gereguleerd in concessies. Aangezien het overgrote
deel van het vervoer onder concessies valt, is de verwachting dat opentoegangvervoerders
met deze tarieven concurreren. Zo kunnen zij zich onderscheiden door de reiziger meer
keuzemogelijkheden en lagere tarieven te bieden. Als opentoegangvervoerders meer marktmacht
verwerven, kunnen ze hogere tarieven hanteren dan in huidige concessies, zeker op
plaatsen en tijdstippen waar de capaciteit beperkt is. Regulering van tarieven is
dan mogelijk, maar grijpt ook in op de mogelijkheid van opentoegangvervoerders om
een aantrekkelijker product te bieden voor de reiziger.

Met verkoop en betaling (van vervoerbewijzen) via derden kan een vervoerder aan de
reiziger ook vervoerbewijzen van een andere vervoerder aanbieden. Dit is momenteel
vooral in concessies geregeld. Ticketintegratie tussen vervoerders wordt wel al gefaciliteerd
op Europees niveau. Alle spoorvervoerders dienen namelijk te voldoen aan de TSI TAP
(Technische Specificaties Interoperabiliteit, Telematics Applications Passengers).
Daarnaast heeft de Europese Commissie voor 2023 een voorstel tot Multi Modal Digital Mobilty Services aangekondigd. Dit wetsvoorstel moet het voor de reiziger gemakkelijk maken om via
een digitaal platform of applicatie een multimodale reis te plannen, boeken en betalen.

Bij meer open toegang kunnen aanbieders van reisinformatie en tickets de services
van meerdere spoorvervoerders integreren, net zoals dat nu al gebeurt met de diensten
van NS, regionale spoorvervoerders en internationale spoorvervoerders. De reiziger
is gebaat bij een optimale beschikbaarheid van vervoerbewijzen. Inzicht in treindiensten
en tarieven zorgt voor gemak voor de reiziger en voorkomt misbruik van marktmacht.
Het onderzoeksbureau geeft aan dat aanvullende regulering erop gericht kan zijn om
via wetgeving randvoorwaarden op te leggen aan vervoerders voor de verkoop van tickets
en het beschikbaar stellen van reis- en tariefinformatie van derden.

Capaciteit

Naar verwachting neemt het totale aantal aanvragers van spoorwegcapaciteit bij open
toegang toe. Dit zal, in vergelijking met de huidige situatie, meer druk leggen op
het proces van capaciteitsverdeling door ProRail als verdeler als het gaat om de drukbereden
trajecten op het spoor. In de coördinatiefase zal ProRail er met de vervoerders niet
altijd in slagen de capaciteit te verdelen zonder resterende capaciteitsconflicten.
ProRail verklaart de capaciteit dan overbelast en zal deze verdelen op basis van de
prioriteitscriteria van het Besluit capaciteitsverdeling. De huidige regels bieden
voldoende mogelijkheid om de capaciteit te verdelen waarbij concessievervoer bij overbelastverklaring
voorrang heeft op opentoegangvervoer4. Relevant is het recente voorstel voor een nieuwe EU-verordening voor capaciteitsverdeling5. De Europese Commissie stelt voor om in geval van schaarste de capaciteit te verdelen
op basis van geharmoniseerde sociaaleconomische prioriteitscriteria (zoals bereikbaarheid,
toegankelijkheid en reistijd), ongeacht de status van het vervoer (concessie of open
toegang). Een lidstaat zou wel de mogelijkheid hebben om een strategisch kader op
te stellen waar de infrastructuurbeheerder rekening mee dient te houden bij de verdeling
van schaarse capaciteit. Uw Kamer ontvangt hierover binnenkort een BNC-fiche. Over
de verordening wordt de komende tijd in de Europese Raad en het Europees Parlement
onderhandeld.

Om langjarige spoorwegcapaciteit te garanderen biedt een kaderovereenkomst kansen
voor vervoerders. Het betreft een overeenkomst tussen ProRail en een vervoerder met
afspraken over het toekennen van spoorcapaciteit voor een meerjarige periode. Op dit
moment wordt de beschikbare capaciteit jaarlijks verdeeld en is het geen gegeven dat
een aanvraag elk jaar tot de gewenste toekenning van capaciteit leidt. De onzekerheid
over het al dan niet verkrijgen van capaciteit kan toetreding van opentoegangvervoerders
belemmeren. Bovendien kan het gevolgen hebben voor de dienstverlening aan de reiziger
als vertrouwde treindiensten wegvallen. Daarom worden gesprekken gevoerd met ProRail
om uit te werken hoe, waar dat gewenst is, verbindingen duurzaam aantrekkelijk gemaakt
kunnen worden voor vervoerders. Ook voor het gebruik van kaderovereenkomsten doet
dezelfde EU-verordening capaciteitsverdeling voorstellen waarvan gebruik zal worden
gemaakt.

Betrouwbare benutting

Voor opentoegangvervoerders gelden geen punctualiteits- en betrouwbaarheidseisen zoals
deze wel vanuit de concessieverlener voor concessiehouders gelden. Wel kan ProRail
als infrastructuurbeheerder financiële prikkels introduceren om betrouwbaar spoorvervoer
te bevorderen.

Het onderzoeksbureau doet de suggestie om meer algemene eisen te stellen aan vervoerders
om de daadwerkelijke benutting van de aangevraagde capaciteit te garanderen en ook
te sturen op punctualiteit. Dat zorgt voor een betrouwbare benutting en maakt van
de trein een aantrekkelijk vervoersproduct. Dit is met name van belang als er (in
de toekomst) sprake zou zijn van een toename van opentoegangvervoer. ProRail kan bijvoorbeeld
gebruik maken van bonus-malusregelingen waarmee vervoerders gestimuleerd worden om
(op tijd) te rijden.

Bij geplande werkzaamheden of bij verstoringen worden in concessies eisen gesteld
voor vervangend vervoer. Vervangend vervoer wordt ook door de passagiersrechtenverordening6 geëist, maar op een lager en minder gedetailleerd niveau dan in concessies. Bij een
toename van opentoegangvervoer is er een risico dat vervoerders onvoldoende samenwerken
om vervangend vervoer te realiseren. Aanvullende regulering kan gericht zijn op het
stellen van algemene eisen aan het omgaan met verstoringen.

Inspraak en Transparantie

De rol van consumentorganisaties is op dit moment niet vastgelegd voor opentoegangvervoerders.
Hierdoor zal het contact tussen consumentenorganisaties en opentoegangvervoerders
in eerste instantie informeel tot stand moeten komen. Aanvullende regulering kan gericht
zijn op het stellen van algemene eisen aan het betrekken van consumentenorganisaties.

Voor transparantie van data zijn opentoegangvervoerders evenals concessiehouders verplicht
tot het delen van data over dienstregelingen, tarieven, reisvoorwaarden en toegankelijkheid.
Op grond van de Wet personenvervoer 2000 kan mijn ministerie, onder voorwaarden, vragen
om aanvullende informatie. Het onderzoek laat zien dat vanuit concessies wordt gestuurd
op deelname aan de Nationale Databank OV, de OV-klantbarometer en de personeelsmonitor
SVOV. Opentoegangvervoerders hoeven niet automatisch deel te nemen aan deze data-
en monitoringsinstrumenten, terwijl het waardevolle informatie bevat voor de reizigers,
personeel en voor beleidsmakers. Het onderzoek wijst uit dat via wetgeving gestuurd
kan worden op deelname aan deze instrumenten voor zover dit niet raakt aan bedrijfsvertrouwelijke
informatie.

Vervolgstappen

De bevindingen uit het rapport bieden een goed inzicht in de verschillen die kunnen
optreden tussen concessie- en opentoegangvervoer en de eventuele behoefte aan aanvullende
sturings- en reguleringsinstrumenten om publieke belangen te borgen. Daar wil ik de
komende tijd mee aan de slag. Daarbij betrek ik uiteraard de relevante partijen uit
de spoorsector. Gelet op de bevindingen van het rapport kan wijziging van wet- en
regelgeving aan de orde zijn. Het stellen van aanvullende wettelijke eisen vraagt
een zorgvuldige toets aan Europese regelgeving. Uiteindelijke beleidskeuzes om te
komen tot wijziging van wet- en regelgeving laat ik aan een volgend kabinet.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
V.L.W.A. Heijnen