Brief regering : Europese Jaarbegroting 2024 en de vierde aanvullende begroting voor 2023

Nr. 180 BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 1 november 2023

Op 10 november aanstaande vindt de Begrotingsraad (Ecofin) plaats. Deze vergadering
is aan het einde van de zogeheten conciliatieperiode waarin de Raad van de Europese
Unie (de Raad) en het Europees Parlement (EP) onderhandelen over een akkoord over
de Europese begroting voor 2024. Op 9 oktober jl. presenteerde de Europese Commissie
(de Commissie) het aangepaste voorstel voor de Europese begroting 2024 (Amending Letter 1; AL1). Dit document is de basis voor de conciliatie. In deze brief informeer ik uw
Kamer over de inhoud van AL1, de positie van het EP, de Nederlandse inzet voor de
conciliatie, de gevolgen voor de Nederlandse afdrachten en het vervolgproces. Hiermee
vervangt deze brief, zoals gebruikelijk, de geannoteerde agenda voor de Begrotingsraad.
Zoals gebruikelijk neem ik niet zelf deel aan de Begrotingsraad en wordt Nederland
vertegenwoordigd door de Permanent Vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese
Unie.

Daarnaast informeer ik uw Kamer in deze brief over het voorstel voor de vierde aanvullende
Europese begroting voor 2023 (Draft Amending Budget 4; DAB4). Deze brief vervangt zoals gebruikelijk het BNC-fiche over een aanvullende
Europese begroting.

Europese jaarbegroting 2024

Op 7 juni jl. presenteerde de Commissie het voorstel voor de Europese begroting 2024.
Uw Kamer is hier op 6 juli jl. over geïnformeerd1. Uw Kamer is op 30 augustus tevens geïnformeerd over de bereikte Raadspositie ten
aanzien van dit voorstel2. Op 18 oktober nam ook het EP formeel een positie in. Daarmee zijn de uitgangsposities
voor de begrotingsonderhandelingen bepaald.

Op 9 oktober jl. presenteerde de Commissie AL1 als amendement bij het voorstel voor
de Europese begroting 2024 van 7 juni jl. In AL1 actualiseert de Commissie de ramingen
voor verschillende uitgaven. Daarmee vormt AL1 de nieuwe basis voor de begrotingsonderhandelingen
tussen de Raad en het EP. In AL1 verlaagt de Commissie zowel de vastleggingen als
de betalingen voor de Europese begroting 2024 met ca. 67 miljoen euro. De belangrijkste
onderliggende aanpassingen die een effect hebben op de omvang van de Europese begroting
worden hieronder toegelicht. In Tabel 1 is een overzicht te vinden van deze wijzigingen.

De enige substantiële aanpassing in AL1 betreft een neerwaartse bijstelling van de
verwachte rentelasten van het coronaherstelinstrument (EURI). Deze bijstelling komt
met name door lager dan verwachte uitkeringen voor NextGenerationEU (NGEU) in 2023.
Wel verwacht de Commissie een iets hoger renteniveau voor 2024, maar per saldo worden
de rentelasten voor 2024 74 miljoen euro lager geraamd. Daarnaast bevat AL1 een voorstel
voor een kleine opwaartse bijstelling van het budget voor het Europees Openbaar Ministerie
met 2 miljoen euro, met name voor gebouwen- en ICT-beveiliging. Binnen begrotingscategorie
7 zijn er een aantal kleinere mutaties die bij elkaar optellen tot 4,6 miljoen euro
hogere uitgaven.

Daarnaast kent de Europese begroting nog speciale instrumenten die aanvullende flexibiliteit
bieden, bijvoorbeeld door resterende marges van eerdere jaren door te schuiven, waardoor
er nog wel enige ruimte is om in te spelen op onvoorziene omstandigheden. In totaal
bedraagt de vrij beschikbare ruimte bij de vastleggingen 620 mln. euro.

De betalingenmarge bedraagt in AL1 30,7 miljard euro (zie ook tabel 3). Deze uitzonderlijk
grote marge bij betalingen wordt veroorzaakt door grote vertragingen bij met name
de uitvoering van de cohesiefondsen (begrotingscategorie 2) zoals ook is aangegeven
bij de eerdergenoemde brief van 6 juli. Op een later moment in het MFK zullen de betalingen
waarschijnlijk alsnog plaatsvinden.

Belangrijk is daarbij nog wel om te vermelden dat deze cijfers gebaseerd zijn op het
huidige MFK, zonder dat wordt vooruitgelopen op de uitkomst van de onderhandelingen
over de Mid Term Review (MTR). Wanneer er een akkoord wordt gesloten over de MTR zal
dit verwerkt moeten worden in de jaarbegrotingen, waardoor bedragen, inclusief marges
en jaarplafonds kunnen gaan bewegen.

Posities Europees Parlement en Raad

De positie3 van het EP voor de Jaarbegroting 2024 loopt vooruit op een akkoord op de Mid Term
Review (MTR) en verwerkt, vooruitlopend op een akkoord al de door hen verwachte uitkomsten
van de MTR in de jaarbegroting 2024. Ook heeft het EP in hun positie alle neerwaartse
aanpassingen afgewezen die de Raad heeft voorgesteld in de Raadspositie in juli (een
verlaging van de vastleggingen met 772 miljoen euro en van de betalingen met 515 miljoen euro).

Meer specifiek stelt het EP voor dat de verhoging van de rentelasten van NGEU wordt
gefinancierd door alle rentelasten te verplaatsen van begrotingscategorie 2b naar
een door de Commissie voorgesteld nieuw EURI speciaal instrument. Dit instrument wordt
boven het MFK-plafond geplaatst en heeft een omvang van 4 mld. euro voor 2024. Nadere
informatie over het MTR voorstel van de rentelasten van NGEU kunt u vinden in het
BNC-fiche over de MTR.4 Verder stelt het EP substantiële verhogingen voor ten opzichte van het Commissievoorstel
op alle begrotingscategorieën van in totaal. Zie hiervoor tabel 3. Tabel 3 laat tevens
zien dat de posities van de Raad en het EP momenteel ver uiteen liggen.

Nederlandse inzet voor de conciliatie

Het kabinet streeft naar een prudente, realistische en moderne Europese begroting.
Dit wil zeggen dat er volgens Nederland voldoende vrije bestedingsruimte moet zijn
om in te spelen op onvoorziene omstandigheden en dat rekening gehouden moet worden
met de absorptiecapaciteit van de verschillende programma’s op de Europese begroting.
Daarnaast hecht het kabinet aan samenwerking met gelijkgestemde lidstaten.

Nederland pleitte daarom vaak voor een lagere begroting dan de Commissie voorstelde,
zodat de ruimte om te reageren op onvoorziene omstandigheden groter zou zijn. Voor
de begroting van 2024 speelt mee dat de Commissie in juni

ook een voorstel voor een wijziging van het MFK heeft gepresenteerd (MTR). De onderhandelingen
over MTR zijn ook relevant voor de begroting van 2024.

Bij die onderhandelingen over de MTR zet het kabinet in op flexibilisering en herprioritering
en optimaal gebruik van alle beschikbare middelen binnen het bestaande MFK, om een
aantal uitdagingen waar de EU mee wordt geconfronteerd te kunnen adresseren. Met die
inzet dienen eventuele extra uitgaven in principe onder het plafond en met de bestaande
speciale instrumenten te worden gedekt, daarmee ook gebruikmakend van de aanwezige
marges. Daardoor lag reeds bij het onderhandelen over de Raadspositie een inzet op
vergroting van de marges in de conceptbegroting 2024 minder voor de hand. In de aangenomen
Raadspositie was er desondanks sprake van een lager niveau van vastleggingen (–772 miljoen euro)
en betalingen (–515 miljoen euro), waarover u zoals reeds eerder in deze brief is
aangegeven, op 30 augustus jl. bent geïnformeerd. Het kabinet heeft deze verlagingen
ook gesteund. De nu voorliggende AL1 is geen aanleiding voor Nederland om de kabinetspositie
te heroverwegen, aangezien de aanpassingen daarin marginaal zijn.

Tijdens de conciliatie streeft Nederland naar behoud van de Raadspositie, waarbij
Nederland zich zal inzetten voor prioriteiten als onderzoek en innovatie, klimaat
en defensie, veiligheid en migratie en op basis hiervan ook mogelijke compromisvoorstellen
zal beoordelen. In zoverre dat in de conciliatie de onderhandelingen zich bewegen
in de richting van het Commissievoorstel, inclusief de effecten van AL1, kan het kabinet
daar ook mee instemmen.

Voor wat betreft de positie van het Europees Parlement ziet Nederland het als een
fundamenteel probleem dat in de op 18 oktober aangenomen begrotingsresolutie in het
Europees parlement vooruitgelopen wordt op de uitkomsten van de MTR. De uitkomst daarvan
is nog niet te voorzien, en een begroting voor 2024 aannemen op basis daarvan is dan
ook prematuur. Ook juridisch roept dit vragen op, aangezien zolang er geen akkoord
is over de MTR, het geldige juridische kader voor de jaarbegrotingen de bestaande
MFK-verordening is met de daarin vastgelegde uitgavenplafonds. Het EP komt in zijn
positie op een vastleggingenniveau uit dat boven deze plafonds ligt.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Voor de uitgavenzijde blijft de AL1 binnen de bestaande raming van de Nederlandse
EU-afdrachten. Bij AL1 wordt ieder jaar ook de korting op de bni-afdracht die Nederland
en enkele andere lidstaten ontvangen geactualiseerd op basis van de meest recente
bbp-deflator, zoals afgesproken in het MFK. Bij deze AL1 is dat cijfer onveranderd
gebleven.

Vervolgproces

De Raad en het EP hebben eerder hun posities vastgesteld en dienen volgens artikel 314
van het werkingsverdrag van de Europese Unie nu overeenstemming te bereiken tijdens
de conciliatieprocedure. De Raad stemt hierbij met gekwalificeerde meerderheid over
de Europese begroting 2024 en het EP met gewone meerderheid. Naar verwachting bereiken
de Raad en het EP tijdens de Begrotingsraad van 10 november een akkoord over de Europese
begroting 2024. Indien onverhoopt niet voor het einde van de conciliatieperiode op
13 november een akkoord wordt bereikt, moet de Commissie een aangepast begrotingsvoorstel
presenteren om een compromis mogelijk te maken.5 Uw Kamer zal middels een brief geïnformeerd worden over de uitkomst van de Begrotingsraad.

Nederland wordt bij de Begrotingsraad van 10 november vertegenwoordigd door de Permanent
Vertegenwoordiger van Nederland bij de Europese Unie in Brussel.

Voorstel vierde aanvullende begroting 2023

Op 11 oktober jl. publiceerde de Commissie de vierde aanvullende Europese begroting
van 2023 (DAB4). In DAB4 wijzigt de Commissie de Europese begroting voor 2023 op een
aantal punten. Per saldo gaat het om een verlaging van 247 miljoen euro aan vastleggingen
en 3,3 miljard euro aan betalingen. Zie tabel 4 voor een overzicht van de budgettaire
veranderingen.

Ten eerste stelt de commissie de uitgaven en vastleggingen naar beneden van het project
ITER (Internationale Thermonucleaire Experimentele Reactor). Wegens vertragingen bij
de implementatie van het project wordt het geld niet meer ingezet in 2023. Het gaat
hierbij om een verlaging van 280 miljoen euro aan vastleggingen en 264 miljoen euro
aan betalingen.

Daarnaast vinden bij meerdere uitgavenprogramma’s bijstellingen in betalingen plaats
van in totaal 3 miljard euro. Het gaat hierbij om de programma’s; Digitaal Europa
Programma (DEP), Het Europese fonds voor regionale ontwikkeling (ERDF), Het Europees
Sociaal Fonds Plus (ESF+), het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling
(EAFRD), en het Asiel, Migratie en Integratiefonds (AMIF). Op 27 september jl. heeft
de Commissie een «Global transfer» ingediend bij de Raad en het EP. Met de Global
Transfer voorziet de commissie een herverdeling tussen budgetten waar onderuitputting
en overschrijding te zien is. Per saldo vindt er echter onderuitputting van 3 miljard euro
plaats, die niet op een andere manier kan worden ingezet. Daarmee valt dit bedrag
vrij in 2023. Meest voorkomende reden voor onderuitputting is het oplopen van vertragingen
of de moeilijkheden met de werving van arbeidskrachten.

De Commissie geeft in DAB4 ook een aantal verhogingen van budgetten weer. Zo worden
de administratieve uitgaven verhoogd met 32,5 miljoen euro door indexatie van de salarissen
en een groter dan eerder verwachte hoeveelheid mensen die recht hebben op pensioen.
Door de grotere hoeveelheid gepensioneerden, neemt het benodigde budget voor salarissen
van huidige werknemers wel af, en stelt de commissie een verlaging van haar eigen
administratieve kosten voor met 27,4 miljoen euro. Als laatste wordt het budget voor
Europese scholen verhoogd vanwege zowel salarisindexatie als de blijvende hoge energieprijzen
waarbij door deze scholen is aangegeven dat het huidige budget onvoldoende is. Verder
worden de bijdrages vanuit de Europese begroting aan de EEA (Europees Milieuagentschap)
en EPPO (Europees Openbaar Ministerie) verhoogd.

De laatste wijziging die de commissie aankondigt is kostenneutraal. Het heeft betrekking
op de rekrutering van 20 nationale deskundigen die op gedetacheerde basis gaan ondersteunen
op het programma «Military Planning and Conduct Capability» (MPCC). Omdat zij op basis
van detachering komen, hoeft de Commissie geen loonkosten te dragen en heeft dit geen
gevolgen voor uitgaven op de begroting in 2023.

Nederlandse inzet

Het kabinet is voornemens om in te stemmen met DAB4, en daarmee met de verlaging van
het budget met ongeveer 3,3 miljard euro in 2023, waarbij zal worden nagegaan bij
de Commissie wat hiervan de gevolgen zijn voor latere jaren. Daarnaast zal ook een
kritische noot worden gemaakt richting de Commissie over de bestaande salarismethodiek,
waarbij automatisch gecorrigeerd wordt voor inflatie- en koopkrachtwijzigingen en
zal gevraagd worden naar hoe de commissie in de toekomst gaat voorkomen dat er een
tekort op de begroting ontstaat voor deze problemen. Echter, in bredere afweging,
zoals goed boekhouden, erkent het kabinet de uitkomst. DAB4 is volgens de Commissie
naar alle waarschijnlijkheid de laatste aanvullende begroting van 2023.

Gevolgen voor de Nederlandse afdrachten

Zoals hierboven beschreven ligt het betalingenniveau in 2023 in DAB4 door de verlaging
van de betalingen voor cohesie aanzienlijk onder het maximale jaarlijkse betalingenplafond
2023, zoals vastgelegd in het MFK, plus de speciale instrumenten. Het uitgangspunt
voor de vaststelling van de raming van de Nederlandse afdrachten aan de EU in 2023
is de omvang van het betalingenplafond van 2023 plus de speciale instrumenten die
boven dit plafond worden gefinancierd.6 Om een zo realistisch mogelijk beeld van de Nederlandse raming van de EU-afdrachten
in 2023 te geven, wordt de raming in 2023 met 478 miljoen euro neerwaarts bijgesteld.
Deze mutatie wordt verwerkt bij de tweede suppletoire begroting op de begroting van
het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Hierbij moet worden opgemerkt dat onbenutte
middelen onder het MFK-betalingenplafond uit 2023 via de inzet van het enkelvoudige
marge instrument (Single Margin Instrument; SMI) toegevoegd kunnen worden aan de MFK-betalingenplafonds voor de resterende MFK-jaren
(2024–2027). Dit gebeurt jaarlijks in juni bij de zogeheten technische aanpassing.
Uw Kamer wordt hier te zijner tijd over geïnformeerd.

Proces en krachtenveld

De besluitvorming over DAB4 wordt meegenomen in de conciliatieperiode (zie het deel
hierboven over de jaarbegroting). Vervolgens zal DAB4 naar verwachting worden vastgesteld
in Coreper als hamerpunt in november met gekwalificeerde meerderheid.

De Minister van Financiën, S.A.M. Kaag