Brief regering : Evaluatie Wet informatie-uitwisseling boven- en ondergrondse netten en netwerken

Nr. 12
BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN KLIMAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 oktober 2023

Er bevindt zich momenteel circa 1,7 miljoen kilometer aan kabels en leidingen in de
Nederlandse ondergrond. Deze netwerken zijn vitaal voor bijvoorbeeld onze energievoorziening,
telecommunicatie, drinkwater en riolering. Dagelijks vinden duizenden graafwerkzaamheden
plaats om de netwerken te onderhouden, versterken of uit te bereiden ten behoeve van
de digitale transitie, de energietransitie en de woningbouwopgave. De hiervoor noodzakelijke
graafwerkzaamheden vormen tegelijkertijd een belangrijk risico voor de continuïteit
en veiligheid van onze ondergrondse infrastructuur. Een belangrijk instrument om graafschade
te voorkomen is de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten
en netwerken (hierna: Wibon).

De Wibon is dit jaar geëvalueerd. Middels deze brief bied ik uw Kamer, mede namens
de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: BZK) de evaluatie
van de Wibon aan. Daarbij ga ik in op de in de evaluatie vermelde belangrijkste knelpunten,
waarbij ik ook aangeef hoe deze knelpunten aangepakt kunnen worden. De betrokkenheid
van de Minister van BZK bestaat eruit dat hij verantwoordelijkheid draagt voor de
Dienst voor het kadaster en de openbare registers (hierna: Kadaster); deze dienst
voert het beheer over het door de Wibon voorgeschreven informatiesysteem voor liggingsgegevens
van netwerken. Tot slot wil ik u informeren over de positie van de Wibon ten opzichte
van de toenemende belangen die spelen bij het gebruik van de ondergrond.

1. De Wibon

De Wibon met de onderliggende regelgeving vormt het wettelijk kader voor informatie-uitwisseling
tussen netbeheerders enerzijds en grondroerders en opdrachtgevers anderzijds. Het
primaire beleidsdoel van de Wibon is het verminderen van het aantal schades aan kabels
en leidingen als gevolg van graafwerkzaamheden.

Informatie-uitwisseling tussen netbeheerders en grondroerders vindt plaats via het
Kabels en Leidingen Informatie Centrum (hierna: KLIC) dat wordt beheerd door het Kadaster.
Netbeheerders zijn verplicht om liggingsgegevens van hun netten bij het Kadaster te
registeren. Wanneer een opdrachtgever of grondroerder een oriëntatieverzoek of graafmelding
bij het Kadaster indient, meldt het Kadaster dit aan de desbetreffende netbeheerders,
die vervolgens verplicht zijn om liggingsgegevens van hun netten te verstrekken aan
de grondroerder. De opdrachtgever en grondroerder zijn vervolgens verplicht hun werkzaamheden
op een veilige manier uit te voeren. Het toezicht op de Wibon is belegd bij de Rijksinspectie
Digitale Infrastructuur (hierna: RDI).

2. Samenvatting van de evaluatie

De evaluatie van de Wibon is uitgevoerd door Kwink Groep. Bij het uitvoeren van de
evaluatie heeft Kwink Groep een documentstudie en veldonderzoek uitgevoerd, een data-analyse
toegepast en gesprekken gevoerd met belanghebbenden. Dit betrof vertegenwoordigers
van verschillende belangengroepen, te weten bedrijven die graafwerkzaamheden verrichten
(hierna: grondroerders), eigenaren van netwerken (hierna: netbeheerders), opdrachtgevers
alsmede de sectorale (branche)organisaties zoals het Kabel- en Leidingoverleg. Tevens
hebben gesprekken plaatsgevonden met medewerkers van het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat (hierna: EZK), en van het Ministerie van BZK alsmede van het met
de uitvoering belaste Kadaster en de met het toezicht belaste RDI.

Uit de data geanalyseerd in de evaluatie komt naar voren dat er in 2022 839.217 graafbewegingen
hebben plaatsgevonden. In 46.799 gevallen is graafschade gemeld. Het risico op graafschade
is daarmee 5.56% of één op 18. Het overgrote deel van de schades treedt op aan het
deel van het netwerk van de straat naar de kleinverbruiker (hierna: huisaansluiting).
Ook is relatief vaak sprake van schade aan glasvezelnetwerken, die momenteel op grote
schaal worden uitgerold.

De directe kosten aan netwerken als gevolg van graafschade worden voor 2022 geschat
op jaarlijks 38,8 miljoen euro, de gevolgschade voor burgers en bedrijven wordt geschat
op jaarlijks 200 tot 290 miljoen euro. Bovendien kunnen zich veiligheidsrisico’s voordoen
voor grondroerders, omstanders of eindgebruikers. Ik heb de ambitie om het aantal
graafschades verder te reduceren. De evaluatie biedt daarvoor aanknopingspunten.

Hoewel het absolute aantal graafschades stijgt, daalt het risico per graafbeweging
sinds 2013 gestaag tot één op 18, waar dat in 2013 nog één op 13 was. Bovendien vinden
werkzaamheden plaats in een steeds drukkere ondergrond, waardoor de kans op graafschade
ook zal toenemen. Daarbij dient te worden opgemerkt dat schades aan huisaansluitingen
vóór 2018 niet hoefden te worden gemeld.

Het is daarmee volgens de onderzoekers aannemelijk dat het aantal schades zonder de
Wibon aanzienlijk hoger zou liggen. Voordat in 2008 de wettelijke regels over voorkomen
van graafschade werden ingevoerd (via de Wet informatie-uitwisseling ondergrondse
netten, de voorloper van de Wibon) was het schadepercentage circa 20%. Uitgaande van
dit schadepercentage zouden de jaarlijkse schadekosten thans in de orde van grootte
van 700 tot 1000 miljoen euro kunnen liggen. Dit is fors meer dan de daadwerkelijke
kosten van 200 tot 290 miljoen euro aan directe en indirecte schade waarvan nu sprake
is. Bovendien komt uit de evaluatie naar voren dat de Wibon zorgt voor veiliger werkomstandigheden
en betere planvorming, waardoor projecten beter, sneller en met minder schade kunnen
worden uitgevoerd. Dit is des te belangrijker, aangezien het aantal graafwerkzaamheden
de komende jaren naar verwachting blijft stijgen als gevolg van maatschappelijke transities,
zoals de energietransitie en de verdere uitrol van glasvezel.

3. Conclusie

Ik herken mij in de overkoepelende conclusie uit de evaluatie dat de Wibon zowel doeltreffend
als doelmatig is. Het positieve beeld uit de ontwikkelingen van graafschadecijfers
schrijf ik mede toe aan de inzet van het Kadaster, de RDI en sectorpartijen, die zich
gezamenlijk hard maken om de informatie-uitwisseling te verbeteren, veilig te werken
en zo schade aan ondergrondse infrastructuur te reduceren. Ik spreek mijn waardering
uit voor de wijze waarop partijen ondanks onderlinge verschillen en soms tegengestelde
belangen de samenwerking zoeken en gezamenlijk verantwoordelijkheid nemen. De conclusie
van de evaluatie in dat kader is dat de Wibon partijen meer oplevert dan kost.

Tegelijkertijd concluderen de onderzoekers dat er ruimte is voor verdere reductie
door de naleving van de Wibon te verbeteren, de Wibon te versterken en de gezamenlijke
verantwoordelijkheid van partijen in de graafketen te versterken. Daarbij geven zij
aan dat er voor enkele van de door hen geconstateerde knelpunten grenzen zijn aan
de maakbaarheid van de materie. Zo zijn maatregelen en eisen denkbaar die voor een
grote netbeheerder of een internationaal opererende bouwonderneming haalbaar zijn,
maar niet proportioneel zijn voor één van de duizenden kleine ondernemers die in deze
sector werken.

Zoals geschetst in de onderstaande bevindingen zijn er aanknopingspunten om dit te
realiseren door aanpassing van wet- en regelgeving. Nadere uitwerking van beleid als
antwoord op de geschetste probleemstellingen in deze brief is nog vereist en aan een
volgend kabinet. Hierover wordt uw Kamer nader geïnformeerd.

Hieronder geef ik meer gedetailleerd voor de belangrijkste aanbevelingen mijn reactie.

4. Bevindingen en reactie

In deze paragraaf zal ik op de belangrijkste bevindingen van de evaluatie nader ingaan,
waar ik de casuïstiek schets, de conclusies van de evaluatie, en mijn reactie op de
bevindingen.

4.1. Goed opdrachtgeverschap

In de evaluatie komt naar voren dat er een knelpunt zit in het goed opdrachtgeverschap.
Om graafschade te voorkomen schrijft de Wibon voor dat een opdrachtgever moet waarborgen
dat graafwerkzaamheden zorgvuldig kunnen worden verricht. In de huidige Wibon wordt
er middels een open norm invulling gegeven aan het goed opdrachtgeverschap. Uit de
evaluatie komt naar voren dat de open norm onvoldoende werkt, omdat er in de praktijk
aan huidige sectornormen te weinig opvolging wordt gegeven. De onderzoekers bevelen
hierom aan om goed opdrachtgeverschap in de wet nader te concretiseren.

Mijn reactie

Ik onderken de geschetste problematiek rondom goed opdrachtgeverschap en de onvoldoende
werking van de open norm. Mijn ministerie zal samen met de betrokken sector onderzoeken
op welke wijze invulling aan deze aanbeveling kan worden gegeven door aanscherping
van de in de Wibon opgenomen verplichting van zorgvuldig opdrachtgeverschap. Ik zal
daarbij ook de in de sector gehanteerde norm betrekken.

4.2. Zorgvuldig graven

Waar de Wibon de opdrachtgever verplicht om ervoor te zorgen dat graafwerkzaamheden
zorgvuldig worden verricht, is de grondroerder verplicht de graafwerkzaamheden zorgvuldig
uit te voeren. Omdat de aard van graafwerkzaamheden zeer kan verschillen, is de in
de Wibon opgenomen norm rondom zorgvuldig graven algemeen en grotendeels open van
aard. Omdat de aard van graafwerkzaamheden kan verschillen, kan zorgvuldig graven
per geval ook verschillen. Het is van belang dat partijen goede afspraken maken over
het invullen van de verantwoordelijkheid tot zorgvuldig graven. Uit de evaluatie blijkt
dat er nog winst te boeken is rondom zorgvuldig graven, wat inspanning van elke keten
van de sector vereist.

Mijn reactie

Waar zorgvuldig opdrachtgeven van groot belang is voor veilige graafwerkzaamheden,
is zorgvuldig graven dat eveneens. Mijn ministerie zal in gesprek treden met de belanghebbende
partijen om te onderzoeken hoe het knelpunt van zorgvuldig graven nader aangepakt
kan worden. Bij deze gesprekken rondom dit punt houdt mijn ministerie rekening met
de door sector gehanteerde normen.

4.3. Naleving van de Eis Voorzorgsmaatregelen

Als een netbeheerder ten aanzien van bepaalde ondergrondse infrastructuur, bijvoorbeeld
netten met gevaarlijke inhoud, voorzorgsmaatregelen heeft getroffen (een zogenoemde
Eis Voorzorgsmaatregel (hierna: EV)), dient de grondroerder contact op te nemen met
de desbetreffende netbeheerder om afspraken te maken hoe er tijdens de graafwerkzaamheden
zorgvuldig met dit net om moet worden gegaan. Uit de evaluatie blijkt dat de naleving
van de EV niet voldoende is. Zo ontstaan er situaties waar een grondroerder niet altijd
contact opneemt met de netbeheerder, omdat hij de EV op het desbetreffende net onterecht
vindt. Uit de evaluatie komt als verklaring hiervoor naar voren dat een EV te ruim
wordt toegepast. Deze wordt ook toegepast op netten waarop dit predicaat niet van
toepassing zou moeten zijn. Omdat een EV op een bepaald net als onterecht kan worden
gezien, kan het gevolg zijn dat een grondroerder minder snel contact opneemt met een
netbeheerder. De onderzoekers stellen dat een netbeheerder selectiever moet zijn in
het afgeven van een EV, waarbij het risico centraler moet komen te staan.

Mijn reactie

Ik herken de uit de evaluatie geschetste situatie. Mijn ministerie zal nader in gesprek
treden met de sector en toezichthouder om te bezien hoe de aanbeveling uit de evaluatie
zich het beste kan doen vertalen naar adequate toepassing van de EV.

4.4. Verbetering van liggingsinformatie

In de evaluatie komt naar voren dat er onderzoek gedaan kan worden naar de mogelijkheden
om de actualiteit, volledigheid en accuraatheid van het kaartmateriaal, verstrekt
door het Kadaster aan de grondroerder na een graafmelding, te verbeteren. Om de actualiteit,
compleetheid en accuraatheid van kaarten die noodzakelijk zijn voor het graven te
verbeteren, worden specifieke opties aangeraden zoals het verplicht stellen van de
Z-coördinaat en het verder vectoriseren van huisaansluitingen. Ook het registreren
van particuliere netten wordt benoemd als wenselijke maatregel, het knelpunt van weesleidingen
wordt besproken, evenals het aanpassen van de doorlooptijden van revisies.

Mijn reactie

Goed kwalitatief kaartmateriaal is belangrijk voor het voorkomen van graafschade.
De evaluatie schetst een helder beeld voor de toekomst, maar ik ben mij ervan bewust
dat dergelijke maatregelen zeer ingrijpend kunnen zijn voor de sectorpartijen. Het
invoeren van de Z-coördinaat is hier een goed voorbeeld van. Mijn ministerie zal in
gesprek treden met zowel de sector, als het Kadaster en RDI om nader te bezien welke
maatregelen het best passend zijn om de knelpunten rondom de kwaliteit van het kaartmateriaal
te addresseren.

4.5. Afwijkende liggingen

Bij het uitvoeren van graafwerkzaamheden kan een grondroerder constateren dat een
net op een andere plek ligt dan aangegeven op het kaartmateriaal. De grondroerder
is dan verplicht om deze afwijkende ligging te melden bij het Kadaster, die vervolgens
de desbetreffende netbeheerder op de hoogte stelt. De netbeheerder is vervolgens verplicht
om onverwijld, maar uiterlijk binnen dertig dagen maatregelen te treffen. Uit de evaluatie
blijkt dat de naleving van het melden van afwijkende liggingen verbeterd kan worden.

Mijn reactie

De problematiek rondom afwijkende liggingen is mij bekend. De evaluatie noemt de casuïstiek
rondom afwijkende liggingen als een hardnekkig knelpunt, en dus zal mijn ministerie
bij eventuele te nemen maatregelen in gesprek treden met sectorpartijen om te onderzoeken
hoe adequate naleving het best tot stand kan komen.

4.6. Preventie bij aanleg

In de evaluatie wordt het beeld geschetst dat er veel schade ontstaat bij de aanleg
van datakabels. In de evaluatie wordt tevens aangegeven dat, als schade aan datakabels
niet wordt meegerekend, de graafschades over de evaluatieperiode min of meer stabiel
zijn gebleven. De hoeveelheid schade aan datakabels is naar waarschijnlijkheid te
verklaren door de sterk toegenomen uitrol van glasvezel naar woningen, waardoor er
veel meer datakabels in de ondergrond zijn bijgekomen en daarmee de kans op graafschade
ook is toegenomen1. Uit de evaluatie blijkt dat er vanuit de graafketen veel kritiek is op de ligging
en de robuustheid van deze netten.

Mijn reactie

Ik herken de in de evaluatie geschetste situatie. De kritiek vanuit de sector (zowel
grondroerders als netbeheerders) heb ik nader in beeld gebracht en mijn ministerie
gaat in gesprek met de betrokkenen partijen om te bezien welke maatregelen het meest
passend zijn om dit probleem te verhelpen. Dit is in aanvulling op het Afwegingskader
Diepteligging Telecomkabels2 voor decentrale overheden dat de toenmalige staatsecretaris van EZK in 2019 heeft
laten opstellen. Mijn ministerie gaat ook in gesprek met RDI om te bezien welke acties
verder genomen kunnen worden om dit probleem aan te pakken. Dit is in aanvulling op
al bestaande acties die RDI neemt. Momenteel informeert RDI actief betrokken partijen
middels een richtlijn hoe er zorgvuldig huisaansluitingen van netten gelokaliseerd
kunnen worden. Daarnaast versterkt RDI het toezicht door zeer actief te communiceren
met betrokken netbeheerders en gemeenten, en het continueren van prioriteit voor toezicht
bij graafwerkzaamheden voor de aanleg van glasvezel.

4.7. Uitvoering Kadaster en toezicht RDI

In de evaluatie worden verschillende aanbevelingen gegeven rondom de uitvoering door
het Kadaster en het toezicht door RDI. Zo beveelt de evaluatie aan dat er voor het
Kadaster een permanente verbetering van de eenvoud en gebruiksvriendelijkheid van
het KLIC-systeem gerealiseerd dient te worden. Voor de RDI wordt in de evaluatie aanbevolen
om meer risicogericht toezicht te gaan houden.

Mijn reactie

Mijn ministerie zal in gesprek treden met het Kadaster en de RDI om te bezien hoe
we de bevindingen van de evaluatie het beste kunnen vertalen naar goede uitvoering
en goed toezicht.

5. Toenemende belangen bij het gebruik van de ondergrond

De Wibon richt zich nu primair op de reductie van graafschade. Tegelijkertijd zie
ik dat de druk op de ondergrond toeneemt als gevolg van onder andere de energietransitie
en uitrol van glasvezel en dat steeds meer publieke belangen in de ondergrond bij
elkaar komen. Daarom ben ik met mijn collega’s van BZK en Infrastructuur en Waterstaat
in gesprek om te zien of en hoe de Wibon ondersteuning kan bieden voor andere beleidsdoelen
en de uitvoering van de toezichtstaken van andere overheidspartijen. Hierbij worden
afwegingen van uitvoerbaarheid en doelmatigheid in ogenschouw genomen.

De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
M.A.M. Adriaansens